十个一号文件与农村基本经营制度稳定-文档资料

十个一号文件与农村基本经营制度稳定 自2004年起，党中央审时度势，连续十个一号文件锁定三农。在这些文件中，中央在强调发挥当前农村基本经营制度优越性的同时，要求通过农村综合改革、土地承包经营权流转、农村土地制度完善、社会化服务组织和新型农业生产经营主体培育等方式，积极解决家庭承包经营存在的生产规模小、农业综合生产力低等缺陷，推动我国的农业现代化快速发展。具体来看，十个一个文件对农村基本经营制度的关注主要分为以下四个方面： 一、 稳定农村基本经营制度，保障农业农村发展 我国当前的农村基本经营制度始于20世纪80年代初期的“包产到户”，脱胎于农民的社会实践。1999年《宪法》的第八条第一款明确规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制作为我国的农村基本经营制度，“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，30多年来一直是党的农村政策基石。但是，工业化、城镇化的快速推进，农村经济社会的快速发展，让我国农村基本经营制度的一些缺陷开始显露出来，农户分散经营、土地细碎化等导致农民增收、农业增效的难度加大（孔祥智，2010）。如何在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，加快农业农村发展，新时期以来受到中央的持续关注。 在2004年和2005年一号文件中，虽然中央没有直接做出关于完善农村基本经营制度的部署，但完善农村扶持政策、加快农村改革，促进农民增收、提高农业综合生产能力、保证农民土地承包权益，都是稳定和完善基本经营制度的重要措施。为了给新农村建设提供长期稳定的制度保障，2006年一号文件明确提出，必须坚持农村基本经营制度，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制，并且要稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。针对农村土地流转和征地中出现的一些问题，2007年一号文件再次提出坚持农村基本经营制度。不过，与2006年一样，这次的一号文件提及农村基本经营制度，更多是为了深化和统筹推进农村改革，基本经营制度本身尚不是政策关注的焦点。2008年，一号文件把“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”作为七主题之一，强调以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的制度性成果，是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，并在实践中加以完善。2008年党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再一次强调了要稳定和完善农村基本经营制度，指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2009年的一号文件再次把稳定完善农村基本经营制度单独作为一个重要主题，从多方面就如何稳定和完善进行了部署。2010年一号文件将稳定和完善农村基本经营制度作为“协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力”的一个重要举措，进行了详细安排。虽然2011年一号文件关注的是农田水利，没有涉及农村基本经营制度，但毫无疑问，强化农田水利基础设施建设，是中央从国家层面应对当前基本经营制度导致“统的不够”做出的安排。2012年，中央就农村土地政策做出了具体部署，以通过土地制度改革稳定农村基本经营制度。2013年一号文件进一步提高了农村基本经营制度的地位，指出“充分发挥农村基本经营制度的优越性，是实现保供增收惠民生、改革创新添活力的有效途径”。 二、 推动农村土地制度完善，维护农民土地承包权益 土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。农村土地制度，作为农村基本经营制度的核心，事关农业生产发展、农村社会稳定和农民群众利益，一直受到中央的高度关注（郑立新，2008）。1982年《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。这部宪法首次以法律的形式，明确了农村土地的集体所有。党的十六届三中全会指出，“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心”。完善双层经营体制和农村土地制度，关键是要稳定完善土地承包关系。新时期以来，中央进一步稳定农村土地承包关系，并从多个方面完善了农村土地制度，充分维护农民的土地承包经营权益。 2004年，针对农村土地征用导致农民上访事件多发，中央一号文件提出加快土地征用制度改革。2005年中央一号文件从严格保护耕地和认真落实农村土地承包政策两个方面做了重点安排。为了提高粮食产量，2006年中央一号文件提出坚决落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田、保护农民的土地承包经营权。因应农村征地和土地流转中出现的新情况，2007年一号文件继2004年之后，再次提出在稳定土地承包关系的基础上加快征地制度改革。2008年和2009年中央一号文件对土地问题着墨最多，对农村土地涉及的多个方面都进行了详细部署。2008年一号文件对土地制度的关注主要包括以下几点：稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户；加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度，继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点；严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定；推进征地制度改革试点，建立征地纠纷调处裁决机制，切实保障农民土地权益等。2009年一号文件结合2008年党的十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持长久不变”的要求，从三个方面强调了农村土地制度：一是稳定农村土地承包关系。抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变；二是实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。这是中央针对农村“空心村”问题和城乡建设用地总规模扩大过快做出的重大举措；三是全面推进集体林权制度改革。用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务，推动林地、林木流转制度建设，完善林木采伐管理制度。2010年，一号文件对农村土地承包和农村集体土地所有权做出了具体安排，要求全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，同时要求有序推进农村土地管理制度改革，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了让法律跟上实践的要求，中央首次在一号文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次强调保持土地承包关系稳定并长久不变之外，中央一号文件还提出引导土地经营权流转，加快推进农村地籍调查，在年内完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，并再次要求加快修改《土地管理法》，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度。2013年，中央对农村土地问题有了新的重要安排，提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证，并再一次提出加快修订《土地管理法》，要求抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。 三、 加速农村土地流转，扩大农地生产经营规模 随着农业现代化的快速发展，我国农地过度细碎化和农户分散经营引发的问题开始显现，推进农地规模经营日益受到中央的重视。早在1987年，中央5号文件就明确提出，有条件的地方可以稳妥地推进土地适度规模经营。1990年，邓小平指出“两个飞跃”，要“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营”。近几年来，农业科技的发展和农村劳动力的转移，让适度规模经营的需求愈发迫切。新世纪以来，多个中央一号文件都对加快土地流转、促进规模经营做出了具体安排。 在十个中央一号文件中，2005年的一号文件提出，不得随意收回农户承包地强迫农户流转承包地，要“尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”，“承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中”。2006年，一号文件对土地流转和规模经营表现出更加开放的态度，指出“要健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。随着各地土地流转的迅速兴起，2007年一号文件强调规范土地承包经营权流转。针对强迫农民流转、“反租倒包”和通过流转改变土地农业用途等问题，2008年中央一号文件要求尽快完善土地流转合同、登记、备案等制度，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以进一步培育发展适度规模经营的市场环境。2008年召开的十七届三中全会进一步明确，“允许农民……流转土地承包经营权”。此后我国的土地流转全面加速，一些不当做法和新问题也频频出现。针对这一情况，2009年一号文件提出了土地流转的“三个不得”，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。此后，中央对土地流转的态度更加积极。为了推进土地流转和发展适度规模经营，2010年一号文件要求加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。2012年一号文件进一步提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，并按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营。为了应对近期出现的新情况，2013年中央一号文件对土地流转和规模经营做出了更为全面的部署：一是要求引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；二是鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题，发展规模经营；三是强调土地流转的“四个不”，即不搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力；四是规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化流转服务。 四、 培育新型经营主体，加快农业现代化进程 发展现代农业需要新型农业生产经营主体。在坚持和完善农