英国养老金体系_三大支柱的变革_胡继晔

中国社会报/2014年/6月/9日/第004版

国际

英国养老金体系:三大支柱的变革

胡继晔

金融危机和老龄化的双重压力促使英国养老金体系的改革。作为资本主义的鼻祖，英国的社会保障制度最早可以追溯到1601年的《济贫法》，当时主要表现为各种济贫自助机构和教会组织的救济贫民活动。1908年，英国首次通过《养老金法案》，1942年经济学家威廉·贝弗里奇发表了《社会保险及相关服务》(即著名的贝弗利奇报告)，第二次世界大战以后英国逐步成为“从摇篮到坟墓”的福利国家，而养老保险体系就是福利国家的基石。目前英国的养老金体系主要由国家养老金、职业养老金和个人养老金这“三支柱”构成，均处于改革之中。

第一支柱——国家养老金:雇主和雇员各增加缴费率百分之一

作为第一支柱的国家基本养老金是英国在保障劳动者基本权益方面的国家政策底线之一，是现代社会保障必不可少的一环，体现着社会福利的普遍性原则。国家基本养老金的资金来源是雇员和雇主的缴费，归结的基金称为“国民保险基金”。该基金是现收现付的，结余资金全部购买国债或者存银行，禁止进行股票投资。

第二次世界大战以后，国家基本养老金就与物价指数和平均工资水平相挂钩进行多次调整，逐步覆盖到所有公营和私营部门的雇员。不论收入高低，所有公私雇员缴纳的养老保险金费用标准比例全部一致，这样收入高者缴费额也高，但所有人退体后所获养老金数额全部一致，实现了养老金二次分配的平等。2010年，国家基本养老金为每人每周97.65英镑，或者每对夫妇156.15英镑，受益者获得国家基本养老金的具体金额可能会受到个人条件(如参加社会保险年限)的影响，但和退体前的缴费额无关，体现的主要是社会公平。现行养老金缴费年限为30年，此前曾经要求缴费年限高达男性44年，女性39年。

英国的老龄化趋势越来越明显，国家养老金也越来越不堪重负。英国国家统计署的人口统计资料表明，2009年全英人口6179万，其中65岁以上的入口占16%以上，85岁以上的高龄老人达140万人。到2050年，退体人员与就业人员的比率将达到1:2。老龄化的压力迫使政府不得不调整养老金缴费比例。在2010-2011财政年度之前，工薪缴费的比例是雇员缴纳工资的11%，雇主缴纳12.8%，合计为23.8%。根据国民保险基金2011年1月10日公布的2009-2010财政年度年报，到2010年3月31日，该基金结余484.56亿英镑，仅占全年预计支出额的64%，比上个财政年度的530.46亿英镑减少了45.9亿英镑，主要原因是当年总收入为758.97亿英镑，而支出为804.86亿英镑，是该基金近年来首次出现的收不抵支的情况。随着老龄化的加剧，为解决收不抵支问题，只能从增加缴费入手。从2011-2012财政年度开始，雇员和雇主的缴纳比例将各上升1%，合计为25.8%。除了增加缴费之外，从2011年起的此后10年间，女性开始领取养老金的年龄每两年增加1岁，最终于2020年与男性持平，提高到65岁。从2020年起，无论男女领取养老金的年龄都将进一步提高，每10年增加1岁，到2026年、2036年、2046年，开始领取养老金的所有人年龄将分别提高到66，67和68岁。

虽然有国家基本养老金，但由于替代率较低，无职业年金者年老后的贫困问题一直是政府面临的一个难题。“国家第二养老金”计划(State Second Pension，简称S2P)是英国布莱尔工党政府上台后提出的一项针对该问题的养老金改革计划，正式开始于2002年6月，也被称为附加国家养老金，与国家基本养老金一起共同构成英国养老金制度体系的第一支柱。S2P的主要目标人群是非常规就业者如中低收入者、长期患病或身体残疾的从业人员，任何已缴纳了国家基本养老金保费同时又没有职业养老金或私人养老金的雇员将自动具有享受S2P的资格。作为对弱势群体的

直接照顾，在缴纳基本养老金保费年数相同的情况下，S2P按不同收入层次支付给投保人不同的养老金。尽管从绝对数额上看，高收入者的所得仍然不可避免地会多于低收入者，但年收入越低者所得到的替代率水平越高，这无疑是对低收入者的重大倾斜，同时也是对较高收入者的一种再分配策略。由此可见，S2P计划作为英国养老金体系第一支柱的重要组成部分，充分体现出了政府在现代社会保障制度中的责任。

除上述的第一支柱之外，还有可以称为“0”支柱的低保养老金。低保养老金是维持公民的最低生活水平、避免其沦入贫困深渊的最后防线，其目标人群是社会的穷人或弱势群体，甚至都没有领取第一支柱国民养老金的资格，更别提第二支柱职业养老金。该基金的领取是基于家计调查而选择性发放的，是1908年养老金法百年后的遗产，是英国养老保险体系的最终“兜底”。2010年，低保养老金为每人每周97.65英镑，和国家基本养老金一致；或者每对夫妇202.4英镑，高于国家基本养老金，这就是该等贫困年长者的主要收入。此外，80岁以上的老人还可以领取每周58.5英镑的高龄津贴，主要针对那些无国家保险缴费，或者因缴费时间不足从而领取国家养老金不足58.5英镑的高龄人士。

第二支柱——职业养老金:由自愿缴纳到强制缴纳

职业养老金是由私人和公共部门的雇主给雇员提供的，包括确定受益型(Defined Benefit Plan，DB)、确定缴费型(Defined Contribution，DC)和两者混合型(Hybrid Plan)三种计划类型，截至2010年3月31日，这三种类型所覆盖的人数分别是830万、150万、610万，计划数量则分别为6300个、47500个、1800个，主要投资于以股票为主的资本市场，其监管实施“审慎人规则”。大多数大公司提供的都是确定受益型养老金计划，其中63%的计划参与者集中在成员人数1万人以上的138个大型计划中。由于DB计划的责任主要集中在雇主和政府，英国就业与养老金部成立了“养老金保护基金”来为破产的DB计划提供保障。

由于第一支柱的国家基本养老金替代率较低，只有20%-40%，大部分人退体后的主要收入来源于第二支柱的职业养老金。截至2010年7月，仅DB计划的资产就高达9210亿英镑，DC计划的资产也一直在大幅提高，2008年底时所有职业养老金资产为1.41万亿英镑，如此庞大的资产在全球仅次于美国。所有职业养老金参与者达2770万人，占全部人口的45%左右，已经成为英国养老金体系中最重要的组成部分。

为解决第一支柱养老金替代率较低，第二支柱仅为雇主自愿设立而覆盖面不广的问题，英国政府对英国私人养老金储蓄情况进行调研，发现如果不改革英国的养老金制度，领取养老金的人相对于社会其他人员来说会比较贫困。为此，英国就业与养老金部2006年向议会下议院提交的题为《个人账户:一条储蓄新路》的报告，提议改变第二支柱养老金的自愿缴费方式为半强制性。为了尽可能增大职业养老金的覆盖率，实现到2012年所有的就业者都能够在国家养老金计划之外参加职业养老金计划的目标，英国议会在《2004年养老金法案》的基础上，2008年11月通过了《2008年养老金法案》。

2008法案以法律形式确立了个人养老金体系的具体改革措施，规定第二支柱职业养老金将自2012年10月起成为更具强制性的职业年金，所有年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退体年龄之间、没有参加任何职业养老计划的者都将“自动加入”职业养老金计划，届时雇主将缴纳雇员工资3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员的个人账户，组成强制性的养老金的第二支柱。虽然在立法和政府正式文件中避免使用“强制性”的字眼，但据笔者在和英国养老金监管局(The Pensions Regulator，TPR)官员交流时得知，从2012年起，养老金监管局将新增加一项工作:敦促雇主按照新的法律规定，使其所有雇员“自动”参加职业养老金计划。所谓的“自动加入”不过是强制性的一种委婉说法而已。

基于《2004年养老金法案》，近年来英国颁布了一系列养老金监管指引，作为该法案的配套规章，指导养老金监管工作的各个方面。如2008年1月颁布了“雇主自愿养老金计划指引”，2008年5月颁布了“养老金受益人自愿退体年龄选择指引”，2008年10月颁布了主要针对小型养老金