公共管理学的历史演进

2、弗兰克•古德诺（Frank Goodnow,1859—1939）
《政治与行政：对政府的研究》
Fra Baidu bibliotek
政治-行政二分法：
政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 行政要适度集权 政治保持对行政的必要控制 行政环境——行政集权 ——权力异化——政治控制
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古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三 权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的 主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一 小部分而已。 所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策 的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家 意志的权力。 所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策 的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。

科学管理的指导思想



（1）中心问题：提高劳动生产率（理论出 发点） （2）实现手段：科学管理（用科学管理代 替旧的经验管理） （3）核心：科学管理要求管理人员和工人 双方进行合作
管理制度——泰罗制



制定科学的操作方法，合理利用工时，提高工 效。 实行建立在 “调查”基础上的差别计件制。 对工人进行科学的选择、培训和提高。 制定科学的工艺规程，并用文件形式固定下来。 将管理和劳动分离，管理工作称为计划职能， 劳动称为执行职能。 将科学管理运用于公共部门，就产生了官僚制。
第二章 公共管理学的历史演进

从知识、理论发展演变的角度看，公共 管理研究呈现出明显的阶段性，从没有 公共的行政学（A），到传统公共行政理 论（PA ），中经新公共行政理论 （NPA ）、新公共管理理论（NPM） ， 直到目前的新公共服务理论（NPS）。
让我们翻开过去的历 史，为将来作好准备。
——丹尼尔· A· 雷恩
英国的公共行政

英国的君主制不同于我国的帝制。国王≠皇帝。 作为封主的国土和作为封臣的大贵族之间不是一种单向的主从关 系，而是一种建立在相互依存基础上的双向契约关系，尽管二者 不是平等的。封主和封臣分别享有某些确定无疑的权利，同时又 分别负有某些确定无疑的义务。这些权利和义务往往不见于成文 法律，只存在于习俗之中，但为双方所熟知，具有充分法律效力。 如果其中一方要求习俗规定之外的权利，或拒不履行自己的义务， 则被视为违法行为，对方有权以解除契约关系相对抗。 假如国王的要求超出了习惯规定，贵族有权拒绝。1197年，理查 德一世要求男爵们提供300名骑士远征法国时，曾遭到坚决拒绝， 理查德怒斥道：“谁若不去，谁就上绞刑架。男爵们斩钉截铁地 反驳道：“我们既不去法国，也不上绞刑架!
在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构
奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着 强烈的人身依附色彩。 “普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”
中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。
春秋时代的官吏监察制度 汉朝的官吏选拔制度 宋朝的科举考试制度 中国封建社会中成长的管理思想： 资治通鉴（司马光） 贞观政要（吴兢） 孙子兵法（孙膑） 西方管理思想： 理想国（柏拉图） 政治学（亚里士多德） 君主论（马基雅弗利） 共和六论（布丹） 政府论（洛克） 论法的将身（孟德斯鸠） 社会契约 论（卢梭）

英国早期的文官制度——恩赐 制




由各部大臣或各部下属机构的负责人根据个人意愿任命文官。少数专业 性较强的高级文官通过国王特许状任命。某些高级文官也享有恩赐权， 如印花税务总监本身是通过国王特许状任命的，但他又享有任命本部门 下级文官的权力。 恩赐制不可避免地导致买卖官职、请人代官等腐败现象。享有恩赐权的 人往往利用手中的权力，向求职者索取佣金。1786年，海军部审计员查 理· 米德尔顿直言不讳的宣称：“在海军部收取佣金早已是固定习惯，因 此被人们视为是恩赐者法定收入一部分”。 中高级文官很少亲自履行份内职责，通常雇他人代行职责。1780年的一 次调查发现，赋税审计员30年没有过问过份内工作。有的文官一方面把 自己的工作交由代理人承担，另一方面自己又接受另一份收益更丰厚的 代理职务。如内政部书记员布赖茨克用每年8镑13先令的低价雇用了一名 刀笔小吏代行职责，自己则担任大法官厅高级文官威廉· 弗雷泽的代理， 每年收入为227镑3先令。 文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意即可连任。那时文官实际上是 常任的，许多文官的任期达30年以上，有的长达50一60年。 不同部门和职位的文官工资相差悬殊，有的几十磅，有的上千磅。有的 来自国王的俸禄，有的来自向服务对象收取的服务费。
第一节 A:没有“公共”的行政 学
从原始社会到封建社会的行政
行政管理是从国家的诞生开始的。 原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习 俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事 务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、 纯朴的自然式管理。 原始氏族管理的三大特点： 1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族 大会决定。 2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首 领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时 撤换。 3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。 “没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官， 没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”
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3、法约尔（Henri Fayol 1841—1925）
学术贡献 管理的五要素 planning 、organizing commanding 、coordinating、 controlling 管理的十四条原则。P28

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MG2-10
法约尔管理的十四
项原则
•分工 •权力与责任 •纪律 •统一指挥 •统一领导 •个人利益服从集体利 益 •报酬公平 •集权 •等级链 •秩序 •公平 •人员稳定 •首创精神 •集体精神
第二节 PA:传统的公共行政学

公共行政学的传统形成于上世纪20—30年代，其思想基础奠基于19 世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪60年代。 行政学兴起的原因： 第一，“行政国家”的出现，行政机关的规模、行政人员队伍增长、 公共事务管理职能的发展 第二，“文官制度”改革运动的发展，废除政党分赃制 第三，多学科的形成和发展，特别是管理学（行政学从政治学中分 离出来） 思想基础一：W · 威尔逊的《行政（学）之研究》、古德诺的政治 与行政二分。 思想基础二：马克斯· 韦伯 的官僚制度（科层制）理论。 思想基础三：科学管理学派的思想。代表人物：泰勒、法约尔。 1926年怀特（美）《行政学导论》、1927年威罗福比（美）《行 政学原理》：标志着行政学作为一门独立学科的形成。
4、泰罗（ 1856-1915 ）的科学管 理



从基层走上领导岗位，大部分时间在宾 州的米德韦尔和伯利恒钢铁公司度过， 是一位有着清教徒背景的机械工程师。 代表作《科学管理原理》 。 背景：劳资对立，效率低下，工人磨洋 工。 动作试验：生铁装运试验、确定铁锹大 小的试验、金属切削试验。
泰罗于1893年在伯利恒钢铁公司当顾问时，研究 如何把使用铁路车场的劳动力加以制度化。铁路车 场工人的工作是把驶入车场的车皮上的矿石、石灰 石和沙子等原料卸下来，然后把制成品装上车皮准 备运走。这是一件简单的工作：工人抬起一块重为 92磅的“铁锭”，然后踏着一块木板走上车皮， 把铁锭装上车皮运走。他着手确定一个工人在从事 繁重的体力劳动时需要多长时间休息的规律，他发 现搬运生铁的工人每天只能用42％的时间从事繁 重的搬运劳动，其余的58％的时间是不负重的， 或者说实际上没搬运铁块。在泰罗开始推行他的方 法前，工人们平均每人每天向车皮上装运12.5长吨 的生铁(1长吨＝2240磅)。泰罗经过认真的观察分 析计算出，一个好的搬运工每天应该能够搬运47 长吨生铁，而且不会危害健康。他精心地挑选了一 名工人开始实验，对这位工人发出指示，如搬起铁 块、开步走、放下铁块、坐下休息等等。到下班时 间，这名工人如期地把47长吨生铁块搬上了火车， 而且从这以后，他每天都搬运47长吨。泰罗据此 把工作定额一下提高了将近3倍。
机构膨胀。1772-1861年，联邦人口增加了8倍，但联邦 文官增加了50倍。 腐败丛生。 1881年7月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。

恶果：



早期行政系统的特点

“人格化的”、“非公共的”



国王或皇帝如何管理自己的国家和臣民 以效忠于国王或大臣等特定个体为基础 “政党分赃制”：在一个新的政党选举获胜 后，从高层到基层的每一个职位都被获胜政 党指定的人所占据。
美国的公共行政

政党分肥制（Spoil）




在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府 职位。 建国初期政府的精干，1801年，整个行政部门文官3000 人。 华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保 持理性与谦卑的人是真正的伟人。 第二任总统联邦党人约翰· 亚当斯离任前的 “午夜任命”。 第三任总统民主党人托马斯· 杰斐逊上任后撤换了比其前 两任多出数倍的官员。




1、威尔逊：《行政学研究》 （1887年）
The Study Of Administration
《行政学研究》的主要观点 行政学研究的必要性 行政学的研究方法 揭示了行政的本质 行动中的政府、政府的执行、 操作、最显眼的部分




在《行政学之研究》一文中，威尔逊首先批判 了当时美国的民主政治体制所表现出来的清谈、 迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新 认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用 得当，那么集中的权力则能够更好地为国民造 福，这种权力愈大愈好。 威尔逊认为，传统的研究主要集中在政治过程 方面，而对如何实施法律则注意不够。事实上， 执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变 得愈来愈困难。 所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面， 即放到政府行方面。 为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民 12
5、马克斯•韦伯（Max Weber 1864—1920）的官僚制理论
学术贡献 权威的三种类型：Traditional\charismatic\legalrational 现代组织的理想类型是官僚制 （ Bureaucracy ，科层制）
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德国社会学家、宗教学家、政治经济学家，组织理论之父，《新教伦 理和资本主义精神》、《社会和经济组织的理论》。 开始于这样一个问题：人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那 样去行事?于是便产生了合法统治与权威类型的问题。任何一个组织 都是以某种形式的权威为基础的。 组织的基础——统治与权力，最优的组织结构——官僚行政组织。 所处的时代： 在德国工业化高速发展的进程中，旧的社会结构正在迅 速瓦解，新的社会结构正在成长之中——皇权统治业已崩溃，以家庭 为基础的旧企业体系正在解体；与此同时，新型工业化大企业发展迅 速，国家、军队、政党等其他社会组织也获得了巨大的发展。此时一 个非常重要的问题就是使组织合理化，越是大型组织机构的发展，越 要求管理合理化，以此为新的资木主义国家政府管理和企业管理提供 所需的效率。
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这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法， 而代之以政治与行政的两分法。
古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政 治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究 政府的行政效率、使用方法或技术的标准。
为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等 政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务 官和常务官，并规定常务官在政治上中立。


官方学（经济学、财政学、政策学） 冯· 斯坦因、布隆赤里强调行政在国家管理中的 价值 这些学者所在国家已经或正在进行资产阶级革 命，政治变革的人物行将完成，因此需要转向 实际的政府管理事务。然而，斯坦因等人没有 在“行政学”前面加上“公共”二字，折射出 整个前资本主义社会公共管理的部分特点—— 行政服从于官僚、帝王以及他们所据有的“家 天下”，而非指向广大民众。