我国垃圾分类的现状及对策

Urban Operation Management 城市运行管理

和国垃圾分类的现状及财策

□北京环境有限公司孙正伟陈静

□北京固废物流有限公司庞新跃

一、垃圾分类的意义及作用

2016年，习近平总书记在中央财 经领导小组第十四次会议上提出：“要 加快建立分类投放、分类收集、分类运 输、分类处理的垃圾处理系统，形成以 法治为基础，政府推动、全民参与、城 乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努 力提高垃圾分类制度覆盖范围。”2017 年3月，国家发改委、住建部公布《生 活垃圾分类制度实施方案》，对垃圾分 类工作提出了具体要求，为垃圾分类 工作指明了方向，凸显了国家对垃圾 分类工作的高度重视。

根据中国再生资源回收利用协会和中国环卫协会对我国15个主要城市进行的调研数据，2015年我国人均 垃圾产生量为1.13公斤/日，全国城乡生活垃圾产生量约4.28亿吨，且仍 保持着8%-10%的年增长率⑴，全国 2/3以上的城市面临“垃圾围城”的困 境'

我国人均资源相对贫乏，通过垃 圾分类，可以实现垃圾减量，减少垃 圾给环境带来的污染，解决“垃圾围 城”等问题，节约垃圾无害化处理费用，实现资源的重复利用。

据粗略测算，我国城市每年丢弃的可回收垃圾价值在300亿元左右'通过垃圾分类可进一步推进循环经济建设，进一步实现垃圾的减量化和资源化。

二、我国垃圾分类存在的问题

(一） 分类知晓率、参与率低

我国部分城市自2000年开始试点

进行垃圾分类，但历经十七年，垃圾

分类效果并不理想，调查显示，约四

分之一的受访者认为垃圾分类的效果

不明显或完全没效果[4]。

(二） 管理不规范

对生活垃圾在概念上的分割，导

致了我国现行垃圾管理体制呈现“多头

管理”局面。习惯上理解的垃圾特指生

活垃圾，由市政部门监管；废旧物资归

商务部门监管；电子垃圾归工信部门

监管；有害垃圾归环保部门监管等等。

这种“政出多门，多头管理”的模式，

沟通难度大，很难有效实现垃圾分类。

(三） 法律不健全

尽管我国颁布了《生活垃圾分类

制度实施方案》，但垃圾分类的法律体

系还不健全，对垃圾分类的标准和具体

做法，相应的奖惩措施没有明确规定。

(四） 基础设施不匹配

垃圾分类从投放、收集、运输到

处理，整个流程必须配备相应的设备和

设施，任何一个环节的缺失，都会导

致分类失败。我国目前关于分类设施

的配备投入主要在前端的投放设备上,

在分类回收体系及分类处理体系上，还

有很大的差距，导致了前端分类投放

后，到了收运环节又进行了混合装运，

到了末端又进行混合处理。

(五）政策措施不配套

财政政策方面，以往对垃圾分类

主要以市场为导向，来实现对废旧物

资回收和利用。近年来随着人们生活

水平的提高，劳动成本上涨，如塑料

袋、玻璃等低值的废品无人回收，混入

生活垃圾中。对低值废品的分类回收,

需要政府出台相应的政策，给予补偿,

才能实现有效回收。同时缺少对再生

资源回收网点规划政策的支持，导致回

收网点没有生存空间，难以持续经营。

三、垃圾分类经验借鉴

(一）日本

日本是当今世界上垃圾分类做得

较好的国家，其所采用的是无限分类

模式，主要分为四大类100多个细项,

包括一般垃圾、可燃性资源垃圾、不

燃性资源垃圾、可破碎处理的大件垃

圾等[5]。日本资源稀缺，垃圾首先考虑

资源化利用，无法再利用的垃圾进行

焚烧。日本垃圾分类得益于：一是健

全的法律体系，具有非常详尽的分类

手册，大部分城市采取垃圾收费制度,

对不按照要求进行分类也规定了严格

的惩罚制度；二是科学的管理体系，实

现垃圾的分类投放、收集、运输和处

收稿日期：2017-12-15

作者简介：孙正伟（1984-)，北京市人，工程硕士，中级工程师，中级经济师。

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理;三是良好的教育、宣传和社会舆论, 通过各种途径进行教育和宣传，调动 公民积极性，不履行垃圾分类义务的公民会受到社会舆论的谴责。

(二） 德国

德国早在1904年就开始进行垃圾 分类，是世界上第一个为“垃圾经济”立法的国家，1991年出台《包装条例》,要求厂家和承销商要对产品包装负责。生活类垃圾分为6种，生物垃圾、废纸、包装类垃圾、剩余垃圾、废旧玻璃、有 毒废物，还有4种特殊垃圾：装修垃 圾、旧衣物垃圾、旧轮胎和旧家具家电。德国实行产生者付费的制度，平均每 人每年缴纳的垃圾处理费大约50欧元, 如果分类错误最高可罚款2500欧元[6]。在垃圾处理上遵循减量化和资源化的理念。综合运用法律、政策、教育等 软硬结合的手段，首先在生产和消费环节尽量减少垃圾的产生，其次在垃 圾处理环节优先采用分类回收利用技术和堆肥（生化）技术，最后无法资源化的垃圾才焚烧或卫生填埋[7]。

(三） 美国

美国生活垃圾的分类比较简单, 可分为2-4类，各州、城市有所不同，各州都制定了适合本地的地方立法，形 成了有法可依、社区管理和居民自觉维护环境相结合的垃圾处理机制。在 美国乱丢垃圾属于犯罪，除了罚款外,严重者还可能入狱[8]。美国生活垃圾处 理以卫生填埋为主约40% ;焚烧为辅 约10%,回收利用占50%[9]。

不同国家垃圾分类方法和管理是由各个国家的基本情况决定的，包括 垃圾成分、经济发展状况、资源状况、生态和环境、公民素质等。研究我国 垃圾分类如何开展，在对比发达国家做法的基础上，必须符合我国的国情,不可照抄照搬。

四、垃圾分类对策分析

根据我国国情，结合发达国家经

验，纠正对“垃圾分类”概念理解上的

误区;从制度建设着手，做好顶层设计；

要因地制宜做好垃圾分类，充分考虑当

地的垃圾组分和基础设施情况，从分

类投放、分类收集、分类运输到分类

处置要系统考虑；要从教育和宣传入

手，提高全民的分类意识和参与热情；

要由简入繁，循序渐进做好垃圾分类,

不急于求成。

(一） 规范认知

由于拾荒者的存在，我国生活垃

圾中可资源化的成分已经非常有限，生

活垃圾分类已经达到中等发达国家的

水准，如果继续强调在生活垃圾上做文

章，无异于南辕北辙，做无用功。垃

圾分类应与国际接轨，从概念上纠正

以往的认识，将再生资源纳入生活垃

圾系统，在此基础上进行垃圾分类。

(二） 建立完善的法律法规及相关

制度

1.明确分类标准

首先应根据当地的具体情况，进

入深入调研，明确适合当地的分类标

准。我国目前主要的垃圾分类方式包

括二分法、三分法和四分法等，无论

采用哪种方式，务必要仔细调查当地

的生活习惯、垃圾组分、经济发展状况、

基础设施配套、处理设施情况等。垃

圾分类是一个系统工程，需要进行全

盘考虑，分类标准的确定应符合末端

导向思维，即根据末端处理设施，来

确定前端如何分类，如果没有末端的

合理利用，前端的分类则毫无意义。

例如根据北京市的垃圾组分，垃

圾含水率较高，有机质含量高，应实

行“干湿分离”，把以厨余垃圾为主的

湿垃圾分为一类，把可回收的废旧物资

分为一类，把其他干燥的生活垃圾分为

一类，在此基础上再分选出有害垃圾。

2.制定强制性惩处措施

我国目前大部分城市对垃圾分类

还处于鼓励阶段，没有制定相应的惩

处措施。从国际惯例看，要做好垃圾

分类工作，一定要有一套强制性的惩

罚措施。

3.探索垃圾收费制度

由产生者付费，探索实行分类计

费，按量计费。目前北京市生活垃圾

处理费的收费标准是3元/户/月，相

比较每人每天1k g左右的产生量来说,

收取的处理费远不够垃圾的处理成本。

引入垃圾收费制度，通过市场化的方式

回收废旧物资，采用相应的经济措施；

对于塑料袋和玻璃瓶等低值的可回收

废旧物资和不可回收的生活垃圾，应

采取收费制度，且与产生量挂钩，多

产生者多付费。

4.配套相关政策

以政策扶持、市场驱动和全民参

与为原则,配套相关的支持政策。例如：

高价值的垃圾可以通过市场化运作，一

些低价值的垃圾需要由政府出台相关

政策。建立针对低价值可回收物（如塑

料袋、玻璃瓶等）和厨余垃圾的政策

支撑保障体系，政府支付一定的补贴，

依托专业企业进行处理，形成长效处

理机制。政府在行业规划、行政措施、

税费减免、政策机制保障发挥推动和

引导作用，企业根据政府规划进行产

业化运营。

(三）明确责任

1.政府责任

明确政府等相关部门责任，制定

牵头部门，明确其主要职责，对生活

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