财政学_西南财经大学_3 第三章公共产品与外部性_(3.2.1) 3.2阅读资料：香港的私家路

阅读材料香港的私家路第一次去香港，印象最深的是香港的私家路。

在闹市中行走，不定什么时候就能看到路边树着一个标志牌，上面用中英文同时写着“私家路/private road”，顺着箭头所指方向，一条或宽或窄的马路延伸而去。

知道香港是一个私有制的社会，铁路、码头、海底隧道等设施，皆可由私人来建设，但连闹市中人来人往的马路也属私有，却还是让人感到有些奇怪。

在大陆的经济学学生看来，它们理所当然的应该是由政府来供应的公共品。

如果是私人产品，难不成来来往往的车辆、行人每天出门就要交买路钱？也没见路口有排队交钱的地方呀。

问当地的朋友，他们见怪不怪的说私家路在香港是很普遍的，香港的土地为私人所有，地产商买下一块土地来建造住宅小区出售，小区内道路的产权当然就归私人。

私人家路可以允许公众通过，也不收费，但不可以随便泊车，如果违规泊车，物业公司有权用特制的轮胎锁锁车，司机需缴纳数百元罚金后方可申请开锁。

私家路可以让公众通行，意味着私人同样具有供应公共品的职能，私人拥有的权利在一定条件下可以让渡给公众，从而使得私人产品和公共品的界限变得模糊。

私人产品为什么可以具有公共品的性质？通过私人让渡权利来供应公共品在什么条件下是有效的，什么条件下又是无效的？什么条件下政府供给公共品才是不可或缺的？在有效率的公共品供应机制中，政府和私人应该分别扮演什么角色？香港私家路作为独特的案例或许有助于回答这些问题。

大陆历经三十年改革，时至今日，私人经济已初现秩序，而公共部门则积重难返，上学难、看病难、行路难几成民怨之焦点，对上述问题的思考也许对于当下的公共部门改革有所启发。

香港的私家路大约分成两种，一种是真正意义上的私家路，即通往独立私家别墅的小路，禁止公众进入，距离较短，路口通常会挂“私家路非请勿入”类的标志；第二种就是闹市中常见的向公众开放的私家路。

一般来讲，地产商购得土地之后，关于小区道路位置、距离、用途等规划内容需要获得政府的认可，同时需要就道路是否开放、开放程度与周边居民达成协议。

在存在公众交通需求的地段，私家路通常是要开放的。

小区建成住宅售出，私家路的权利便由地产商转移到业主手中，由众多业主共同拥有。

众业主分摊道路的维修费用，委托物业公司执行具体的事宜。

香港《道路交通条例》关于私家路的交通标志设置、执法权、泊车、适用交通条例等都有详细的规定。

私家路向公众开放，使公众获得了关于道路的非排他性的使用权，这种溢出效应，完全是私人协议的结果，即私人出于自身利益的权衡，有意识地来放弃自己的某些权利。

按照产权经济学的理论，产权的界定和维持会受到成本—收益约束，只有在收益大于成本时，人们才会主张一项权利，否则宁愿放弃，即使在法律上他们拥有这项权利。

果园的主人愿意让路人免费欣赏鲜花盛开的美景，而收费公园则不可以，维持还是放弃关于美景的产权，当取决于期间的成本收益比较。

还有，大多数宾馆的卫生间都可以无偿借给路人使用，而不要求付费，原因当在于宾馆分离住宿客人和路人的成本过高。

私家路拥有者愿意向公众让渡通过权，也是因为维持这项权利的成本过高。

小区的私家路段，如果禁止周围民众通行，小区物业管理公司则必须派人在路口设卡，然后逐一核对行人、车辆身份，这样小区管理成本将极大上升，业主负担加重，同时还会引起业主与周围民众间的冲突甚至械斗。

与其如此，不如放弃这项权利。

这是为什么小区内的私家路通常会向公众开放，而通向独立别墅、住宅的私家路却不会，因为后者分离路人与业主的成本几乎为零。

私人根据协议向公众溢出权利，从而间接提供了公共品，这无疑提高了社会公共品供应效率。

私家路由私人来修建、维修，并提供部分秩序维持——私家路上的违章驾驶、交通事故，警察有执法权，但违章泊车处理通常是由物业管理负责。

这不但减少了政府用于公共道路建设的支出，而且节约了警力。

但是，这种协议的达成依赖于足够低的合约成本。

正如前文所述，私人愿意放弃一部分权利是出于自身利益考虑，一旦放弃权利的成本大于收益，私人便会重新来主张这部分权利。

例如，通常状况下宾馆可以出借卫生间，但如果附近菜市场卖菜的小贩全部到这里寻求方便，则宾馆必定会设法阻止。

这也就是说，私人让渡权利是存在一个边界的。

这个边界可能是默会的，如宾馆与路人会心照不宣，也可能是明文规定的，如私家路常设一些附加交通规定，包括不允许重型车通过，限制车辆通行时间等，这些规定可视作业主权利让渡的边界，一旦超出这个边界，权利让渡便会停止。

当私人和公众清楚并认可这个边界的时候，权利让渡的合约成本便足够低。

相反，如果双方无法达成共识，一方坚持不再让渡，而另一方则继续要求，关于产权的矛盾、纠纷就会发生。

随着合约成本的上升，私人供应公共品便不再是一种有效率的行为。

这一点在近年来香港锦绣花园私家路纠纷中得到充分体现。

锦绣花园(Fairview Park) 是位于香港新界元朗区的一个大型私人住宅小区，1976年开始建造，总面积为1,160,000平方米，小区内有100条街道（私家路），总长度27公里，是香港距离最长的私家路段，根据协议，区内私家路允许附近大生围村民通行。

在最初的数年里，村民与小区居民倒也相安无事，但上世纪90年代大生围建货柜场后，双方的矛盾、纠纷就不断升级。

大量的货柜车从锦绣大道熙熙攘攘通过，使这条私家路变成一条流量巨大的交通干线，路面损坏严重，业主维修负担加剧，更严重的是小区内的行人尤其是儿童安全受到威胁。

小区居民不堪忍受，遂要求锦绣大道禁止货柜车通行。

大生围村民则坚决反对，因为货柜运输是他们赖以生存的产业。

2007年1月31日，小区内一名12岁男童骑自行车上学时，在锦绣花园大道被一辆重型工程车撞死，使双方矛盾进一步激化。

居民再次要求禁止货柜车通行锦绣大道。

2007年2月5日 100多名居民在锦绣大道举标语抗议。

小区物业管理公司职员则摆放铁马，封闭该条私家路的部分路面，阻止重型车辆转弯，结果引来100名村民与锦绣花园居民对骂，双方纠纷后来诉诸法院，法院判决货柜车有权继续使用锦绣大道，锦绣花园不能以自身不便为理由不履行当初的协议。

此判决在媒体和民间引起了广泛争论。

2008年3月又有媒体爆料说一直代表居民利益要求货柜车禁行的开发商其实在暗地里早与多家货柜公司签署了道路租用协议，以从几十万到几千万不等的价格出售了锦绣大道几年至几十年使用权。

此番主张禁行，主要是针对未付费的货柜公司。

消息一出，小区内居民自然群情激愤，指责开发商与物业管理公司欺骗小业主，一方面向货柜公司出售道路使用权，一方面又向小区居民收取道路维修费，至此，关于锦绣大道私家路的纠纷，已经由居民与村民间扩展到居民、村民、发展商、物业公司间，麻团越扯越乱，几乎无从收拾。

元朗区议员及一些社会人士皆希望政府能收回路权，妥善解决纠纷，当初锦绣花园的批地条款中保留了政府的这一项权利。

村民、居民、发展商、物业公司各方缔约成本的上升，使得锦绣大道纠纷很难通过私人协议解决，在这种情况下，由政府收回路权也许是最好的选择。

政府收回路权后，以公共财政来维修、养护道路，并增加警力加强道路管理，对于纠纷的双方来讲都有好处，用产权经济学的语言描述就是政府以一份合约代替了众多合约，从而使得与道路有关的外部性被内部化，这正是政府在公共品供应中不可或缺的原因。

当私人间关于公共品供应的产权让渡存在过高的缔约成本时，由政府来供应公共品无疑更有效率。

国防、外交、公共教育、社会保障等很难通过私人间协议供给，所以从来都是各国政府的基本职责。

由香港私家路的例子可以获得这样的启发：首先，私人产品和公共品之间并没有严格的界限，私人出于自身利益考虑，在特定的条件下会放弃一部分私人产品的权利，使其溢出到公共领域，供公众非排他性消费，与这部分权利相关的私人产品就具有了公共品的特征，如农夫的果园，宾馆的卫生间，以及香港的私家路。

由于产权的界定和维持需要消耗成本，现实世界中的私人产权永远得不到完全界定，总会有一部分溢出。

私人产品越多，权利溢出也越多。

政府应该充分利用这种溢出效应来提高公共品供给效率，向私人开放公共事业经营权，而不是以维护公共利益的名义来保持垄断。

事实上，政府对公共事业管制越严垄断越强，效率就越低，交通如此，电信如此，教育亦附如此。

其次，缔约成本的存在使得私人间通过协议供应公共品经常无效，这种情况下政府便有义不容辞的责任。

由于存在搭便车问题，私人很难就国防、外交、义务教育、社会保障等达成协议，因此便要政府通过征税来履行这些职责。

宾馆的确可以出借卫生间，但如果整个菜市场的人都要方便，宾馆就得关门。

私家路的确可以让公众通行，但如果由此给道路所有者带来不便，纠纷就再所难免。

企业的确可以为员工提供一些福利，但如果把所有的社会保障责任都压上，劳资双发必会冲突频发。

这种情况下就需要政府出来承担责任，修公共厕所、道路，建立和完善社会保障制度，而不能躲在一边袖手旁观，任由各方打得血肉横飞。

有效率的公共品供应模式应该是公私混营，私人、政府各司其职，相得益彰。

政府不剥夺私人企业逐利经营的权利，同时也不推卸自己的责任。

如果做不到这一点，则公共品供给的低效率就不可避免。

在公共品供应中，政府常见的错误有：第一，垄断公共事业，不允许私人经营，借机大发垄断财，以公共利益的名义来与民争利以权谋私，最后要民众买单；第二，不履行自身职责，将义务教育、社会保障等当慈善事业对待，动辄以“缺乏社会责任感”来批评企业、私人，无端挑起贫富阶层间的仇恨和敌视，而忽视了纳税人的钱到底交给了谁；第三，所谓的公共品供应与公众利益全无关系，建政绩工程，劳民伤财，仅为成就少数几个人的私利与名望，云云。

资料来源：郭艳茹，《香港的私家路：关于公共品供应与公共事业改革的思考》，《经济学家茶座》，2008年第3期。

思考：1.私人提供公共产品的理由是什么？2.在什么情况下私人可以提供公共产品？。