代建制的利弊及发展方向

代建制的利弊及发展方向

代建制是我国非经营性政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式，也是我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。目前，我国大部分省市正在试行和进一步推进代建制投资项目管理，并取得了一定的效果。但在实际运行中，也暴露出一些普遍性问题。为此，探讨代建制在实施过程中的利弊与对策，十分必要。

一、实施代建制的优势

一是加快了政府职能转变。长期以来，在我国政府投资的公益性建设项目中，一直采用的是在投资方、使用方和建造商之间，由使用单位设立一个临时机构（筹建处、项目建设指挥部、基建办等）来管理建设项目。这种靠行政体制来管理经济活动的方式弊端较多。据透露，在临时机构管理下建设的工程几乎没有不突破预算的，工期、质量、安全也不易控制。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。

二是有助于遏制腐败。作为工程建设的投资人，因为具有决策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”的最主要目标。但实施代建制后，建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低限度，其职务犯罪的几率也就相应降低了。代建人在权限范围内，应根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作，而不是一味迁就投资人，亦步亦趋，这样代建人对建设方也有一种制约作用。代建人虽然实施具体管理，面对众多承包商和供应商，但却受建设方的监督制约，受代理权限的限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。

三是提高了投资效益。由于实施代建制，建设者将对建设资金精打细算，提高了投资效益。

四是抑制了“三超”（超投资、超规模、超标准）痼疾。过去由于一些项目是由政府自己建设的，投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追加、扩大。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。因此，建设者必须考虑好如何在现有预算内保证建设质量。据了解，已实行了代建制的建设项目，工程进度均达到了代建合同的要求，所有代建项目的工程投资控制在合同确定的项目概算总额之内。

五是有利于解决拖欠工程款问题。据全国人大常委会的调查，工程款拖欠最为严重的是房地产开发项目和政府投资工程，分别占拖欠总额的 39.6％和26.7％。通过代建，这种情况将得以避免，为防止拖欠打下良好基础。

二、代建制执行过程中存在的问题

1、代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位，责任、权利、义务不对等

当前，代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，其主要表现是在质量管理过程中代建单位在所有的验收表格中无签字之处，造成工作被动。

2、业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离

实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但有些使用单位为了部门的利益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任；或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的正常工作。这样做不仅影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。

3、代建取费标准过低，损害了代建单位的积极性

绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费的标准，大部分情况下都是参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费并不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低。有的项目代建费只占项目总投资的0.7％。同时，相关文件中也没有明确设置代建费的取费下限，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建管理费用一降再降，不利于吸

引优秀企业参与代建。所签订的代建合同普遍存在承担义务多、收费少、管理责任大、权力小等情况，造成了代建单位责权利不对等，影响了代建制项目管理公司的发展。

4、代建制的市场化程度不高

在以政府为主导、组建政府专业管理机构模式下所形成的代建制企业大多隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制单位形式上改制成为一个企业，但实质上，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展相当不利。代建市场处于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。

5、代建单位的项目管理水平及从业人员素质有待提高，代建范围尚需进一步拓宽

首先，从代建公司内部看，一是大部分代建公司人员配备不足。二是即使是配足了人员，其组织结构也不尽合理，人员的素质和能力不能满足要求。其次，能承担各种行业的综合代建工程管理的公司比较少，服务范围比较狭窄，在一定程度上制约了代建制的发展。

6、尚未建立统一规范的代建人选择机制

目前，我国的代建人选择方式主要有3种形式：一是由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位；二是政府成立专门的代建管理机构，直接负责具体项目的代建工作；三是由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建。后两种方式基本上不存在竞争，不能够促进代建企业提高自身的管理水平，也就不利于提高我国政府投资项目的管理水平。

三、完善代建制的几点建议

1、完善法制建设，确立代建制度的法律地位

在进一步总结经验的基础上，积极加强政府投资项目建设代建制的立法工作，早日出台比较完善的代建制管理办法。通过立法明确代建单位的法律地位，理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理清晰地分各自的责权利，进一步规范政府投资项目的代建过程。

2、转变业主观念，加强代建工作实施过程的监管

通过宣传和试点的示范作用，让业主们真正了解代建制在项目管理中的巨大作用，以此来推动代建制的健康发展。同时，还应明确对代建工作实施监管的具体主管部门，对代建项目。的招投标、合同签订及执行进行必要的监控，及时发现和纠正代建项目具体实施过程中出现的问题，保证项目的顺利实施。

3、不断提高代建单位项目管理水平，进一步拓宽服务范围

扩大代建企业规模，增加人员配备，并保持其组织机构的合理性；建立从业人员培训机构，制定相应的人员聘用、考核激励、培训计划，加大从业人员素质培养的力度，在增强企业核心竞争力的同时，拓宽代建服务的范围，赢得更多市场。

（来源：《中国房地产》作者：赵勇）