第七章 防洪非工程措施

③洪水保险。通常指强制性的洪水保险，即对淹没机率不同的 地区，对开发利用者强制收取不同保险费率，从经济上约束 洪泛区的开发利用。
④制定居民应急撤离计划和对策。在洪水易淹区设立各类洪水 标志，并事先建立救护组织和准备抢救器材，根据发布的洪 水警报进行撤离。
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⑤超标准洪水紧急措施的部分措施。
⑥建立洪水预报警报系统。把实测或利用雷达遥感收集到的水 文、气象、降雨、洪水等数据，通过通讯系统传递到预报部 门分析，有的直接输入电子计算机进行处理，作出洪水预报， 提供具有一定预见期的洪水信息，必要时发出警报，以便提 前为抗洪抢险和居民撤离提供信息，以减少洪灾损失。它的 效果取决于社会的配合程度，一般洪水预见期越长，精度越 高，效果就越显著。中国1954年长江洪水预报和1958年黄 河洪水预报，以及美国1969年密西西比河洪水预报，均取得 良好效果。
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▪ （2）保护对象为局部范围
防洪工程防洪措施的保护对象是大片土地和土地上的 人口、建筑物及其财产,强调的是总体,不过分考虑个别防护 对象;而防洪非工程防洪措施考虑的是小范围土地、少数人口 以及局部的居住区和设施。
▪ （3）决策灵活投资较少的主动措施
防洪工程措施主要着重于现有或拥有的设施和土地的
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2、特 点
▪ 防洪非工程措施是相对于防洪工程措施而言的，它 们的目的都是减免洪水灾害损失,在这一点上，两者 是相同的。但与防洪工程措施相比，防洪非工程措 施具有以下特点。
▪ （1）不改变洪水本身特征
防洪工程措施是通过控制Fra Baidu bibliotek改变洪水本身将洪峰流量、 洪水位等洪水特征降低到安全线以下，以避免或减轻洪水灾 害损失；而非工程防洪措施不改变洪水本身特征，而是改变 保护区和保护对象特征，减少洪水灾害的破坏程度，或改变 及调整灾害的影响方式(范围)，将不利影响降低到最低限度。
▪ 在洪水保险机制方面可考虑采用以下三种模式： （1）保单 （2）代办 （3）共保
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3、洪水保险
▪ （1）洪水保险基金
严防死守"防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水
的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的
境地。
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▪ 非工程措施的提出和日益得到重视的原因正 是由于上述工程措施的局限性。
▪ 非工程措施侧重于规范人的防洪行为、洪水 风险区内的开发行为和减轻或缓解洪水灾害 发生后的影响。（策略思想：使人类“远离” 洪水；着眼于“管人”）
第七章 防洪非工程措施
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▪ 防洪非工程措施 non-structural flood control measures
▪ 通过法令、政策、经济手段和工程以外的其 他技术手段，以减少洪灾损失的措施。亦称 非工程防洪措施。
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一、概 述
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1、意 义
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三、洪水保险
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1、洪水保险的作用
▪ 洪水保险作为一种社会保险,与其他自然灾害保险一 样,具有社会互助救济性质。财产所有者以每年交付 一定保险费形式,对其财产投保,遇洪水受灾后,可得 到损失财产的赔偿费。洪水保险本身并不能减少洪 水灾害损失,而是以投保人普遍的相对均匀的支出来 补偿少数受灾人的集中损失。洪水保险是抗洪救灾
改造上万座各类涵洞、泵站、桥梁，成本将超过1000亿元，减
少的年均损失约为12亿元，远低于年均成本（约80亿元）。其
27.0他3.20流20 域的情况也大致如此。
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▪ 我国江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是 经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存 在许多缺陷和隐患，在堤内外水头差不大时，经过 抢险，通常可以渡汛，但若进一步加高，则在更高 的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的 情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标 准。
▪ （4）堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约 我国现有堤防约26万km，是防洪工程体系中最主要的成分。
据分析，目前我国江河洪水年均损失250亿元，若通过提高堤 防标准减轻洪水灾害，可行的投入如下表所示。
▪ 例如，对长江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石
方量约需76亿m3，挖压耕地约10万hm2，迁移百万人口，还要
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▪ 防洪非工程措施的基本内容，一般可概括为：
①洪泛区管理。按洪水危险程度和排洪要求，将不宜开发区和 允许开发区严格划分开；允许开发区也根据可能淹没的机率 规定一定用途，并通过政府颁布法令或条例进行管理,防止侵 占行洪区,达到经济合理地利用洪泛区。
②对洪水易淹区内的建筑物及其内部财物设备的放置等方面都 给予规定。例如规定建筑物基础的高程、结构，规定财物存 放在安全地点，或在洪水到来前移至安全地点等。
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3、主要的城市防洪非工程措施
▪ 非工程措施是针对防洪工程措施提出来的，它是不 改变洪水的自然特性，而且通过行政法令、政策、 社会保险及现代化技术手段，来达到防止和减少洪 水灾害损失，在实质上是一种科学的组织管理措施。
▪ 城市防洪非工程措施可以分为两大类：一类为改变 对洪水的适应能力或抗损失能力（洪泛区管理、汛 前准备和应急计划、洪水预报和警报、避洪、土地 利用规划、土壤生物工程等）；另一类为改变损失 的分担形式（救灾、防汛抢险和洪水保险）
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▪ 洪泛区是我国经济活动的核心地带，洪泛区的规划 应遵守相关规划的基本原则。
（1）洪泛区合理区划
（2）控制洪泛区人口增长
（3）充分利用于洪资源，节约水资源
（4）建立洪泛湿地保护区，减小环境污染
（5）洪泛区所在流域的管理权划归水行政主管部
门，明确水事关系的主客体
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▪ 控制洪水，消除洪水灾害是人类千百年来的共同追 求，进入20世纪，随着经济技术的高速发展，人类 自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各国 相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大 规模防洪工程建设，随后又相继认识到，工程措施 难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减 轻而不可能消除。
▪ 我国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半 个世纪后，与其他国家一样，工程防洪所面临的一 系列问题逐步凸显出来。
的主要对策之一。我国洪水灾害频率高、范围广、 灾情重,而且防洪标准偏低,因而实施洪水保险具有 重要意义。
▪ 洪水保险投资省、效益也明显，风险小。保险的功
能是把不确定的、不稳定的和巨额的灾害损失风险
转化为确定性的、稳定的和小量的开支。
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2、洪水保险的模式
▪ 洪水保险模式就是指洪水保险如何开展、如何运作。 包括的内容有洪水保险的资金来源、组织机构、承 保范围和对象承保方式、保险责任和理赔额度、再 保险方式、技术支撑、相关法律法规政府和保险公 司在洪水保险中的作用以及洪水保险的实施效果等。
对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然
漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运
用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，
许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民
垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家
将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取"
▪ 洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地 区（河堤内的行洪区、泛区、滩区以及没有堤防保 护的滩区和一些平原洼地）。
▪ 蓄滞洪区是指包括分洪区在内的河堤背水面以外临 时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。
▪ 防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护 的地区。
▪ 加强对防洪区特别是对洪泛区和蓄滞洪区的管理， 这对减少该区域内的洪灾损失作用很大，是一项很 重要的防洪非工程措施。
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洪泛区土地管理
▪ 洪水灾害损失的增加趋势与洪泛区土地的开发利用 有着密切的关系。在洪泛区土地开发利用之前,当然 无所谓洪水灾害损失。随着洪泛区土地开始有人居 住,也就开始有了洪水灾害问题并且开始筑堤防洪。 筑堤防洪带来的效益使得人们过分相信防洪工程提 供的安全,吸引越来越多的人在洪泛平原定居,并加 速了城市化的进程。洪泛区土地价值越来越高,人口 和财富越来越向洪泛平原聚集,土地越来越紧张,甚 至侵占河道;河道过水断面越来越小,洪水位有逐年 抬高的趋势。当遭遇稀遇洪水的情况下,势必给洪泛 平原造成巨大的洪水灾害损失。因此,要加强洪泛区 土地管理。
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洪泛区土地管理
▪ 洪泛区土地管理就是通过颁布一些法令条例规范人 们在洪泛平原的开发行为,协调人与洪水的关系,实 现洪泛区自然属性和社会属性的统一,达到减轻洪涝 灾害促进洪泛区经济社会与环境协调发展的目的。
▪ 洪泛区管理的目标主要包括以下内容:限制与洪水危 险不相适应的未来的开发;减少现有开发的洪灾损失; 减少洪水问题的影响;考虑减少洪灾损失、供水、水 质、旅游和工地利用等综合目的;保持洪泛区自然价 值等。通过上述目标的实现可以减轻洪灾损失,促进 洪泛平原经济开发,使洪泛平原具有较强灾前预防能 力、遇灾应变能力及灾后恢复和重建能力,且最大限 度减轻人类在洪泛平原无序和过度开发对生态环境 产生的消极影响。
▪ （2）兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄
近期黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、 嫩江尼尔基枢纽建成后，我国各大江河流域可有效控制干流 洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防 洪枢纽的建设将告一段落。
▪ （3）防洪水库的建设所面临的经济、社会、生态 环境问题日趋严重
虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有 建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于其经济、移民、 27.0公3.20平20 性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得5 不可行。
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▪ （1）水灾绝对损失仍呈攀升趋势
尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的 防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年 均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升， 其中除了因河道洪水淹没区经济发展、资产增值，导致单位 面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。
保护,是人口、财产受到洪水威胁时所采取的事后被动保护措 施或事后补救措施,制约因素多,难度高,工程量大,一般需要较 大的投资;而防洪非工程措施主要着重于防洪规划,是在土地 利用、人口和财富聚集有可能造成重大洪灾损失之前,通过避 让或提高财产本身抗洪能力而采取的主动措施,制约因素少, 事前决策灵活,一般费用较低。
⑦救灾。从社会筹措资金、国家拨款或利用国际援助等进行救 济，给受灾者以适当补偿，以安定社会秩序，恢复居民生产 生活。救灾虽不能减少洪灾损失，但可减少间接损失，增加 社会效益。
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二、洪泛区管理
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▪ 防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区，分为洪泛区、 蓄滞洪区和防洪保护区。
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▪ （5）蓄滞洪区运用进退两难
我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km2，蓄洪总容 量970亿m3，耕地约200万hm2，人口1700万。这些蓄滞洪区 大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，
如淮河大堤间的行洪区；其二是为防御特大洪水、保护重要地
区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金 堤分洪区等。
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▪ （4）属于管理问题
防洪工程措施主要涉及工程建设,是工程技术问题;而非工 程措施涉及法律法规、行政管理、经济、技术等方面,很大程 度上是一个管理问题。
▪ （5）防洪减灾指标是随机性指标
防洪工程措施的防洪指标明确,如洪水重现期、设计流量、 水位、工程投资、防洪效益等;而非工程措施的防洪减灾指标 具有随机性,如风险度、减灾度等。
▪ 洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补 充地下水、维系湿地、保持生物多样化等功能。目 前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽， 堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题， 海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区， 回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资 源和生态功能得到实现。