中华人民共和国森林法释义

第一章总则

第一条为了保护、培育和合理利用森林资源、加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。

【释义】本条是对森林法立法目的的规定。

一、立法目的，也称为立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。立法目的与法律的其他条文之间是目的与手段的关系。一部法律中的每一具体条文规定应当围绕该法律的立法目的，为实现立法目而服务。由于立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向、因此一般都作为一部法律的第一条的规定，以开宗明义，总揽全局。

二、自1979年我国制定森林法（试行）以来，林业建设虽然取得了伟大的成就，但是，我国仍然是一个少林国家，人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的15 ％和12％，森林覆盖率只有世界平均水平的一半多（世界平均为25 ％），与发达国家更不能相比，与一些发展中国家也有相当差距。目前，我国又处在人口增长、经济发展给资源环境造成巨大压力的时期，森林资源的增长速度和内在质量还远远不能适应经济和社会持续发展的需要，我国生态环境整体恶化的趋势仍在继续、水土流失面积已达179．4 万平方公里，占国土面积的18．7％。沙漠、戈壁及沙化土地面积已达168．9万平方公里，占国土面积的17.6％，而且每年还在扩展。全国约有2．3亿亩基本农田因生态环境恶化而严重影响产量，有15亿亩草场严重退化，许多城镇、工矿和乡村受到威胁。全国每年因为各种自然灾害造成的直接经济损失高达2000亿元以上，因洪涝灾害减产粮食200多亿公斤。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素之一。由于森林资源不足，我国人均木材、纸制品、果品的消费量，也分别只有世界平均水平的17. 6％、35. 3％和50％，林业同国民经济高速发展和人民生存环境不断改善的要求极不适应。

上述情况说明，与十几年前制定森林法时相比，我国的森林资源状况并没有根本改变，因此我国森林法的立法目的、可以不进行调整。故本条的规定在《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》中未作修改。

三、我国森林法的立法目的，是综合森林的生态效益、社会效益、经济效益统一确立的，按照本条的规定，本法的立法目的主要有以下四个方面的内容：

1．保护、培育和合理利用森林资源。森林资源作为一种重要的自然资源，包括森林、林木、林地以及林区内的野生动物和植物，具有蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品等功能。同时，森林资源作为一种可再生的自然资源，具有生长周期长、投资多、见效慢、易受病虫害和火灾等自然灾害威胁等特点。因此，制定森林法首先要体现保护、培育和合理利用森林资源的目的。

2．加快国土绿化。我国是一个少林国家，森林的自然资源相对贫乏，

因此，绿化祖国将是我国目前以至今后相当长时期内的一项历史性的任务，这是我国社会主义现代化建设中造福子孙后代的一项伟大事业，是保持水土、防止水土流失，维护和改善生态环境的根本性措施。所以，制定本法的一个重要目的就是要通过法律措施加快我国的国土绿化进程。

3．发挥森林蓄水保土、调节气候，改善环境的作用。森林的功能很多，但最主要的是通过水的循环蓄住水保住土。通过影响气温、降水、风速等的变化调节气候，通过净化空气防风固沙、降低噪声等改善环境。森林的这些功能是人类生存和发展不可缺少的环境要素。制定森林法的一个重要目的，就是要充分发挥森林的这些功能。

4．适应社会主义建设和人民生活的需要。森林一方面可以蓄水保土、调节气候，使森林所在地区的自然环境等适宜人类的生存和发展；另一方面，森林蓄水保土、防风固沙、改善自然环境等功能，使农业稳产、高产，为人类提供充足的农产品，森林还可以提供大量的木材和各种林产品，形成国民经济重要组成部分的林业产业。

通过制定和实施森林法，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，必然能达到满足社会主义建设事业和人民生活的需要的立法目的。

第二条在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。

【释义】本条是对森林法的空间效力及调整对象的规定。

一、森林法的空间效力。法律的空间效力，也就是法律在地域上的适用范围，即法律适用于哪一地域。这个问题与国家的领土概念密切相关。领土，是指国家行使主权的空间，即一个国家能够在其范围内行使主权的地球表面的特定部分，包括其底土和上空。领土分为领陆、领水、领空三部分，上及高空，下及底土。领陆是指国家疆界以内的陆地。领水是指位于陆地疆界以内和与陆地领土邻接的一定宽度的水域，包括河流、湖泊、内海、领海。领空是指领陆和领水之上的空间，其上限为空气空间与外层空间的分界处。通常一个国家为更方便地行使行政管理权，往往还将其领土划分为不同的行政区域，在其不同的行政区域内建立地方政权，分别行使国家的一部分行政管理权，如根据我国宪法规定，全国分为省、自治区、直辖市，并且国家在必要时还可以设立特别行政区。

由于实施法律是一个国家的主权行为，因此原则上，一个主权国家的法律在其所有的领土上都能适用。通常一部法律可以不必规定其地域上的适用范围，而直接适用于该国家的全部领土范围内。不过也有两种例外：一种是，由于世界上许多国家的法律体系都包含有不同层次的法律规范，所以有的法律规范由于受其制定机关的权力等级的限制，只能适用于本国的一部分领土，例如，我国的地方性法规就只能在其制定机关的行政区域内适用。另一种是，从法律的等级上讲，本来是应当在全部领土上适用的法律，但是根据本国的宪法或者有关的法律的规定，被限制于只能在其部分领土上适用。

在我国，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，由国务院制定的行政法规，都是在全国范围内适用的法律规范。但是，我国宪法规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据宪法的这一规定，并且根据历史所形成的客观情况以及我国对外政策的需要，全国人民代表大会已经在1990年和1993年分别制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，这两部特别行政区基本法分别规定，自中华人民共和国政府对其恢复行使主权时起，设立该地区为中华人民共和国的特别行政区，并且规定除在基本法附件中规定在特别行政区适用的全国性法律外，其他法律不适用于特别行政区。这样，在特别行政区成立之后，我国的大部分法律都将不是在全部领土上适用。

综上所述，森林法的空间效力，即森林法在中华人民共和国领域上的适用范围，是除了中华人民共和国设立的特别行政区以外的中华人民共和国领土范围。

二、森林法的调整对象。法律发挥其作用的基本机制是规范人们的行为。法律的规范作用是通过规范人们在其所参加的社会关系中的权利、义务来实现的，这种被法律所规定的社会关系，构成了法律关系。法律的调整对象，是指法律规范所调整的各种社会关系，对某一部法律而言，其调整对象就是这部法律所规范的社会关系。根据本条的规定，森林法的调整对象就是：森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动。这些活动的具体内容以及对这些活动的管理，在森林法的各个具体规范中分别都有较为明确的规定。

三、本条的规定，在这次对原森林法时作了修改，其内容主要是两点：

1．突出了森林、林木的培育种植，原森林法将森林的采伐利用列在培育种植之前，当时主要是基于林业生产突出的是林木采伐利用，这是传统林业的概念。这次修改将两者的位置换了次序，并增加了“林木”的培育种植。这个修改，反映了现代林业性质和地位的变化，即更侧重于扩大森林资源，充分发挥森林的生态效益、社会效益，经营活动以营林为基础；更侧重于以建设良好的生态环境为主要目标的社会公益事业和基础产业。所以虽然只是一个词句顺序的改变，却反映了我国林业建设指导思想的变化。

2．增加了林地的经营管理活动。原森林法中这一条虽然没有明确规定林地，但是森林法的调整对象是包括林地在内的，如原法中有关林地确权发证的规定，有关征、占用林地的规定、有关承包宜林荒山、荒地造林的规定，土地管理法有关依照森林法的规定确认林地所有权和使用权的规定,等等，都说明森林法的调整对象是包括林地在内的。这一次修改森林法的内容有几条都是关于林地的内容，如林地使用权的流转的规定，关于国有林发证的规定，关于征、占用林地的规定等，这些内容进一步强化了森林法中对林地经营管理的规定，所以这次修改森林法时，将林地明确地纳入到森林法调整对象的规定中。