借鉴国际反腐经验 推进厦门廉政建设

1 借鉴国际反腐经验 推进厦门廉政建设 厦门市民政局直属党委 高锡德 中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系实施纲要》提出：“借鉴国外反腐败的有益做法，加强全局性、前瞻性问题的研究，解决新问题，总结新经验，在继承中发展，在发展中创新。”这一思想，给我们新时期反腐败指明了新的方向。 我国正处于经济体制的转型期和人均国民生产总值4000元左右的发展期，按照国际反腐败的一般规律，这个时期仍然是腐败的频发期和高发期，因此，吸收和借鉴清廉国家市场转轨时期预防、遏制和治理腐败的有益做法，降低反腐败的成本，缩短因腐败所带来的“阵痛”期，可以进一步增强我们反腐败的预见性、前瞻性、系统性和有效性。 厦门经济特区建设30年，取得了辉煌的成就，总结了不少成功的经验，但笔者认为，最值得称道经验有两条，一是善于学习国际国内先进经验，二是敢于先行先试改错纠偏。因此，在反腐倡廉建设中能否继续汲取世界清廉国家先进经验，再续厦门经济特区建设辉煌，把厦门的廉政建设提高到一个新水平，值得探讨。厦门作为经济特区，有特许的立法权，在立法治腐上有先天的优越条件。海峡西岸经济区建设以见赋于厦门以先行先试的政策，对于探索具有厦门特色的反腐倡廉做法，也有相当的便利条件。笔者认为，如此，则可认真学习借鉴国际反腐经验，在新形势下反腐倡廉的逐步推进中先行先试，建设廉政首善之区，进一步提升厦门廉洁、清洁、高洁的新形象。 2

从透明国际近年来评价排名前的20个国家或地区的反腐经验来看，他们的主要做法和成功经验有以下几点。 一、专门立法，依法治腐 坚持依靠立法反腐，建立一套与市场经济体制和社会政治体制相适应的权力运行和监督制约法制体系，是清廉国家反腐的成功经验，这种立法越完善、越规范，就越能有效预防、遏制和治理腐败。 美国自1883年以来，先后出台了《政府行为道德法》、《联邦贪污对策法》、《有组织勒索、贪污贿赂法》《政府道德法》等多部法律，对治理猖獗一时的腐败起到决定性作用。新加坡的《公务员行为与纪律条例》、澳大利亚的《公务人员行为准则》、墨西哥的《公务员职责法》、韩国的《公职人员道德法》、瑞典的《反行贿受贿法》、芬兰在上世纪20年代制定了《公务刑法》。这些法律对规范公职人员行为，遏制和治理官员和公务人员腐败，发挥了重要作用。 新加坡总理李光耀是英国牛津大学法律系的高才生，回国后担任律师，具有强烈的法制观念。他上任后于1960年颁布了第一部《防止贪污法》，此后又多次修改，使其更加完善，且更具可操作性。后来又陆续推出了《公务员惩戒规则》、《没收非法财产条例》、《中央公积金制度》等，对《防止贪污法》进行不断的补充。1988年又出台一部专门惩治腐败犯罪的程序法——《没收贪污所得利益法》。 日本的反腐败法律体系的特点是缜密而全面、具体可操作。其反腐败相关立法几乎涵盖了政治、经济、文化、教育等各个领域，密如恢恢天网，腐败无处可藏。为加强对公务员群体的监督，日本除在《国 3

家公务员法》中明确规定了廉洁自律条款之外，还制定了《国家公务员伦理法》这项专门的廉政法规。 韩国2001年制定了《腐败防止法》，还相继制定了《反洗钱法》、《公职人员道德法》、《政治资金法》、《国际经贸上对外国公务人员行贿禁止法》等法律法规。早在1993年，韩国政府还颁布了《关于金融实名及秘密保障的总统紧急财政经济令》，推出了储蓄实名制，以便彻查和掌握政府官员的金融资产，对扫荡韩国多年积淀的腐败现象发挥了重要作用。 二、机构独立，专权专司 腐败的实质是权力滥用，而专门的反腐机构就成了反制权力滥用的“天敌”。为了治理腐败，清廉国家几乎无例外地都设立了独立、权威、高效的反腐败机构，专司腐败案件查处。清廉国家的反腐败机构独立于各类政治力量和司法检查机关，不受任何力量干预的行动自由以及实施惩罚的权力，保证了反腐败机构的权威性和有效性。 新加坡于1952年设立反贪污调查局，2000年后与专事查处非法交易的商业事务局合署办公，直接隶属总理。反贪污调查局既是行政机构，又是执法机关，权力极大。该局可以在没有逮捕证的情况下，逮捕涉嫌人员，有权没收贪污罪犯的全部贿赂；有权调查贪污人在银行的存款、股票数额、费用账户，甚至可以查找其家人的账目。该局处理了多起贪污受贿案件。新加坡环境发展部政务部长(副部级)接受了印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游。被发现后，遭撤职并被判刑4年。原国家发展与建设部部长郑章远曾为“政府组屋”建设立 4

下功劳，深受李光耀器重。他两次受贿50万元被反贪污调查局查实，最终畏罪自杀。 瑞典于1998年成立国家经济犯罪署，专门治理经济犯罪， 2003年又成立国家反腐败办，专门负责调查政府腐败和各种贿赂案件。 加拿大于1878年成立了负责反腐败的机构——审计署。它机构独立，只负责向议会报告工作，委员会主席一般由反对党代表担任，其职能主要是监督政府财政支出。 澳大利亚新南威尔士于1989年成立的独立反腐委员会，是一个公共权威机构，独立于政府部门，具有重要权力：通过公正的调查，揭露腐败事物；向公共部门提供警示建议和预防措施，防止腐败事件发生；在公共部门和社会团体中，开展有关反腐败的教育，宣传新南威尔士独立反腐委员会任务的活动。其目的是维护公共利益，防止社会诚信破坏，指导公务员的行为，揭露和最大限度地减少潜藏于公共部门中、并可能造成恶劣影响的腐败现象。 日本设立了强大的监察监督机构，并赋予其相当大的职责和权威，主要有立法机关（如议会）、司法检察机构（如检察厅）、监察机关（如监察局）、专门会计组织（如会计检查院）、反腐协调组织（如政治伦理审查会）等，此外还成立了许多民间反腐败组织。经过多年的配合，日本的这些监督机构及反腐败组织之间已经形成了既有分工、又有合作的严密监察监督体系，真正实现了互相监督、协作防控。 香港的“廉政公署”名闻中外。1973年发生了震惊香港的总警司葛柏贪污巨款案，警察办总警司的案，无法保证办案公正。1974 5

年2月15日，香港立法局通过《总督廉政专员公署条例》，成立“总督廉政专员公署”，简称“廉政公署”或“廉署”。廉署成立后做的第一件大事就是在英国将葛柏逮捕并引渡返港，1975年法庭裁定他两项受贿罪，并判刑4年。廉署的首长是廉政专员，他直接向行政长官负责，不受其他任何人士指挥与管辖，《香港特别行政区基本法》第57条规定：“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责”。廉署的调查权力极大，是一般司法机关无可比拟的：可调阅任何资料、处置财产、搜查扣押，有权检查政府各部门及公共机构的行政程序；如公务员的生活及消费水平高于官职收入水平，或拥有的资产超出其合法收入，而不能作出合法解释的，即视为贪污，可对他们立案调查等等。 三、信息公开，阳光拒腐 党的十七大报告指出：(必须)“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”这既是我党反腐倡廉的经验总结，也是世界各清廉国家反腐败的取得成功的一致做法。政务公开和信息透明可以避免行政机关在人、财、物管理方面的暗箱操作， 提高公共权力运作过程中的透明度， 防止腐败。世界清廉的各国各地区普遍实行政务信息公开和透明制度。 瑞典从1766年就制定了让公众了解政府活动的文件，公民就有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况。现今，瑞典议政厅举办的会议，都向媒体和公民开放。 6

美国政府在政务公开方面的基本理念是：“要想人们不犯错，就是要给予他们关系本身事务之全部信息。”基于该理念， 1946年制定的行政程序法中，首次创设“公共信息制度”；1966年制定《信息自由法》，强制公开政府文件、档案信息，并授予法院系统监督政府该项义务的权力。美国国会于1974年、1976年又分别制定《隐私权法》和《阳光下的政府法》。其中，《阳光下的政府法》要求委员会制的50个行政机关的会议必须向公众开放。公众既可观察会议的进程，亦可取得会议的信息和文件。 芬兰政府档案馆及公共部门的所有档案都对新闻媒体和公众开放，以接受他们的监督。此外，芬兰法律还规定，任何人都不得开设匿名账户，每个公民和团体的收入与财产每年都要在纳税表上予以公布，税收当局有权了解全国所有账户的情况。后来，北欧国家都实行了金融实名的存款制度和官员财产信息公开制度，成为名副其实的阳光政府和透明官员。 加拿大1983年制定《信息法》，要求政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府控制的信息。任何人可以通过登陆政府机构官方网站，查询政府官员职衔梯形图，公示公务员的上级官员的联系方式，起到绝对的透明监督作用。2004年4月起，政府还在官方网站上公布了部长、大使及其他高级官员的开支明细表，依靠“透明”反腐败。在比较敏感的政府采购方面，加拿大政府实行公开招标制度，对于25万元以上的采购合同，必须按《北美自由贸易协定》通过电子招标系统，在本国、美国和墨西哥公开招标。 7

行政法治也是世界清廉国家治腐的基本趋势。为规范行政事务或公权力的行使，通过司法审查行政行为，并建立起一整套行政法规制度，包括程序类行政程序法、执行类政府采购、行政许可等、审查类超越授权范围、不公正而导致的行政诉讼，已构成一个复杂的体系。与我们通常所说的依法行政有相似之处。 新加坡强调行政运行要“以权力制约权力”和公开、透明。按照决策、执行、监督相分离的原则设置行政机构，防止部门滥用职权，同时建立了一套严格的监督机制、体制，包括《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》、《防止贪污法》等。除这些法规外，政府还制定了《公务员指导手册》，应聘的公务员每人发一册，手册中除包括有关法规外，还在防止贪污受贿方面，对公务员有详尽、明确规定。如：新上任的公务员必须书写本人宣誓书，政府发给每个公务员一本日记手册，公务员要记录本人的活动情况，主管单位的常务秘书定期核查，发现问题送反贪局调查处理。这些规定让公务员基本上是一个透明的“裸体”人，没有特殊的“私权”。 四、制度健全，密实防腐 有好的反腐败法，是反腐败的基础。有良好的制度措施，才能保证良法落到实处，才能保证反腐败的可持续、可深化，不致人亡政息腐败再起。世界主要清廉国家在预防和惩治腐败方面，采取的制度性措施主要有以下几种： 现代文官制度。大多数清廉国家实行政务官和事务官分开的现代文官制度。占职位少数的政务官由党派轮流充任，占职位多数的事务