资源环境审计中存在问题及策略研究——基于长江经济带生态环境保护审计结果公告

江苏商论2019.3

收稿日期

：2018-10-09

作者简介：武鑫,南京审计大学政府审计学院审计专业硕士研究生。

长江是中华民族的母亲河，是中国最长的河流，途径11个省市，横跨我国西部、中部、东部三个地理区域，人口和经济总量均超过全国总量的40%，长江拥有丰富的自然资源和独特的生态环境，长江经济带是我国最繁荣、活跃的经济带。然而近年来，随着工业化、城市化进程的不断推进，水污染严重、水电资源开发强度大、围湖造田、乱砍滥伐、污水排放严重、污水处理设备不健全等问题越来越严重，威胁着长江经济带人民生活和健康，也成为长江经济带经济发展的制约因素之一。国家审计是国家治理的基石和保障，维护资源环境安全是国家审计发挥其预防、抵御和揭示功能的重要任务之一，通过检查长江经济带对于国家资源环境法律法规贯彻落实情况，揭露和查处资源无序开发、低效利用，生态环境破坏和重大政策落实不到位等问题，并根据审计发现的问题提出相应的建议，有利于发挥审计力量促进资源节约和环境保护，从而促进长江经济带生态文明的良好建设和区域经济的绿色发展、健康发展。一、长江经济带生态保护审计的政策背景2014年国务院发布的《国务院关于加强审计工作的意见》提出：“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用......促进改善民生和生态文明建设。加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计，探索实行自然资源资产离任审计......推

动惠民和资源、环

保政策落实到位①。”党的十九大报告指出，

建设生

态文明是中华民族永续发展的千年大计，要坚持人与自然和谐共生。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好的生产生活环境，为全球生态安全做出贡献②。“十三五”生态环境保护规划提出，

推进长江经济

带共抓大保护。把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，推进长江经济带生态文明建设，建设水清地绿天蓝的绿色生态廊道。要统筹水资源、水环境、

水生态，推动上中下游协同发展、东中西部互动合作，加强跨部门、跨区域监管与应急协调联动，把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，共抓大保护，不搞大开发③。

生态文明的建设离不开审计机关的监督和推动，我国现阶段的资源环境审计是由国家审计机关对与环境治理有关的被审计单位的活动的真实性以及合法合规性进行鉴证、评价和监督的行为，最终目的是使被审计单位的经济活动满足可持续发展的理念，随着近年环境问题频频发生，环境污染

资源环境审计中存在问题及策略研究———基于长江经济带生态环境保护审计结果公告武鑫（南京审计大学政府审计学院，江苏南京211815）

摘要：当今世界，资源与环境的问题日益严峻，人与自然环境的矛盾越来越突出。节约资源

，

保护环境，是整个人类社会要面临和解决的问题。本文首先基于对现有研究的研读归纳梳理了资源环境审计的相关制度文件，然后从审计署2018年第3号公告———长江经济带生态环境保护审计结

果切入，着重分析了长江经济带生态环境保护审计中发现的问题，最后对更好地开展资源环境审计提出了若干建议。

关键词：资源环境审计；长江经济带生态环境；审计公告中图分类号：F239文献标识码：A

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与经济发展的矛盾愈来愈显著，审计机关在促进生态文明建设中的作用也日益显著。

二、关于长江经济带生态环境保护审计结果公告的分析（一）长江经济带概况长江经济带沿线11省

市包括云南省、四川省

、

贵州省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、

江苏省、浙江省、上海市，面积约205万平方公里，其中：森林、湖泊湿地分别为96.7万平方公里和14.8万平方公里，共设立自然保护区、风景名胜区等自然保护地3065处、面积38.7万平方公里；2017年水资源总量1.34万亿立方米，用水总量2475.87亿立方米④。（二）公告概况1.审计范围和内容。审计范围包括：长江经济带11省市（以下统称11省）2016年至2017年资金管理使用情况和生态环境保护相关政策措施的落实情况。④审计内容包括：一是中央关于长江经济带生态环境保护重大方针政策和决策部署贯彻落实情况；二是水资源、水生态保护情况；三是污染防控情况；四是工业结构和工业布局优化调整情况；五是生态环境保护治理项目实施和相关资金管理使用情况⑤。2.审计总体情况。从审计情况看，2016年以来，长江经济带11省市认真学习和积极贯彻落实党的十九大精神以及党中央国务院关于长江经济带发展的方针政策和决策部署，积极保护长江经济带生态环境，取得一定成效。具体来看，11省市的生态环境工作有序推进，生态环境质量有所改善，污染防治能力也有一定提高，各省积极制定生态环境保护制度，河湖责任人制度等，同时打击围湖造田、乱砍滥伐、非法倾倒等破坏生态环境的行为，有效地促进了长江经济带生态环境的保护和修复，造福沿线人民。三、审计发现的主要问题（一）生态环境保护相关资金管理使用方面主要是：1.部分用于水污染防治、石漠化综合治理的资金结存在地方政府时间较长，导致生态专项资金没有及时用于生态环境保护项目，降低资金使用效率，造成资金闲置。2.个别地方政府违规使用生态环境保护资金，并改变资金用途，将生态资金用于弥补地方政府的行政经费，使得本应用于生态环境建设的资金没有发挥相应作用，造成资金挪用。（二）水资源、水生态保护情况方面主要是：1.小型水电站开发强度较大，建站较密集，水电站之间距离近，最小间隔仅有100米。部分省份小水电站未经环评即开工建设，建成后也未实现生态流量在线监测，因开发过度，引起部分断流。2.部分饮用水水源地一级保护区内存在排污口、养殖场等污染水源的建设项目，部分省份的城市饮用水水源地和乡镇饮用水源地断面水质超标。3.对网络上存在的违法倒卖电鱼机等行为的监管缺失，在一定程度上纵容非法电鱼活动的发生。11省市近4年来非法电鱼案件频发，导致珍稀鱼类和人类的死亡事故。

（三）污染治理方面主要是：1.由于统筹治理不到位、围

湖造田等原

因，截至2017年，长期整治的国家重要湖泊洞庭

湖、鄱阳湖等的水质仍为IV类及以下，整改不到

位，未达到国家的水质标准。2.部分开发区存在环境

即时监控设备安装不到位、未建设污水集中处理设施、未依法开展规划环境影响评估和未与环保部门建立信息共享机制等问题，导致污水未经处理或评估就排入河流，污水处理能力不足，处理效果不佳，

非法排污问题没有得到及时监控。沿线单位存在无证取水、超量取水、违规占用岸线的问题。3.部

分省

份存在垃圾填埋场或焚烧厂超负荷运转、无防渗措施的非正规垃圾堆放点未完成清理；垃圾填埋场或中转站产生渗滤液排入城市管网或周边水体的问题；部分省份存在未按规定存储、转运或处置危险废物，未按规定处置医疗废物。

四、问题分析资源环境审计在我国的发展起步晚，发展缓慢，目前尚未形成诸如财政审计那样比较完善的审计模式，仍处于起步和探索阶段。因此，在这一阶段审计方法尚不完善，审计出问题后被审计单位缺乏整改的前例，也没有相关的资源资产审计法律对其污染环境的不当行为进行约束，资源环境审计在我国的发展仍有很多问题需要解决，下文将依据本公告的内容进行具体分析。

（一）整体性方面长江经济带是一个整体的生态环境系统，涉及大气、水、土壤、林地、耕地等多个方面的生态因素，

这些因素之间相互关联，共同影响，而且生态环境保护程度不一，环境承载力不同，沿线人口、城市众多，经济发展水平不一，长江经济带生态环境保护的程度事关沿线居民的日常生活生产安全，因此需要高度重视。

（二）资金方面部分用于水污染防治、石漠化综合治理的资金结存在地方政府时间较长，导致生态专项资金没有

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及时用于生态环境保护项目，应进一步查明未及时拨付到项目单位的原因，如是否存在前期准备不充分，决策不当，编造虚假申报资料，报大建小等行为；有无被某些领导干部占为己有或者挪为他用，

资金的滞留是否是因为内部控制制度的不健全，编报虚假资料。报大建小的项目涉及的资金具体去向如何，涉及的负责人有谁，如此顺藤摸瓜查出问题的根源才能在一定程度上防范屡审屡犯的风险。

（三）审计人员方面经济带生态环境保护审计涉及很多其他领域的技术指标分析，对审计人员的综合素质要求很高，审计人员不仅应具备传统的财务审计技能，还应具备地理、物理、化学、环境、大数据等多重学科背景，因此进行资源环境审计只有审计部门参与其中的话，恐怕会因为时间紧、任务重、技术复杂而难以高质量实现审计目标。

（四）法规方面相关法律法规不健全，审计处理处罚依据不充分，目前关于资源环境审计的相关法律规范较少。

导致审计机关没有一个统一的具体化的指标衡量被审计单位的资源环境责任。即使确定了其资源环境责任，也没有明确的规定对负责人进行明确的处理审计处罚。

五、关于开展资源环境审计的几点建议（一）加强对审计全过程的控制被审计单位的任何一项业务活动都是由各个环节构成的，应宏观把握业务流程，进而分析哪些环节容易形成审计风险点。例如在水环境审计中，

应加强对水污染防治项目的长期审计，对项目实施的各个环节都要定时审计，以查清资金使用的来龙去脉，也避免被审计单位只有在审计工作组进驻的期间才控制污水排放的行为。

（二）利用3S

技术开展审计

3S技术即遥感（RS）、地理信息系统（GIS）

和全

球卫星定位系统（GPS）的统称。在自然资源资产离任审计中，根据有关部门提供的基础测绘、地理国情普查和监测成果，应用全球卫星定位系统、基础地理信息系统数据库、遥感影像数据、高分辨率遥感影像等，获取自然资源的面积和分布情况。通过定位、对比、计算及综合分析对自然资源实物量进行确认；利用3S技术对自然资源涉及的面积和分

布情况进行分析，并与以前年度的相关情况进行比对分析，从而评估和判断自然资源资产的开发利用情况。

（三）促进改善自然资源资产的会计核算制度

目前我国编制自然资源资产负债表的技术还不成熟，数据的提供也不够真实有效，这对于审计内容的有效性和实用性是很大的挑战。编制自然资源资产负债表，应先摸清基础数据，再按先实物量后价值量的原则进行编制。例如在构建水资源资产负债表框架时，需要结合中国水资源的实际状况，

对水质的记录、计量、核算和信息披露等相关问题做进一步研究，探索符合我国实际情况的水资源会计准则。在自然资源资产负债表设计合理，提供数据真实有效，审计内容真实地反映出当地的自然资源实际情况的前提下，才能使该审计达到预期的效果。

（四）明确将环境责任落实到具体负责人应推进领导干部自然资源资产离任审计，对领导干部在其任职期间环境责任的履行情况进行评价。对于查出的资金滞留和违规使用的情况要将具体责任落实到人，而不仅仅是落实到被审计单位。