产业基金参与广州市城市更新的融资模式探讨

产业基金参与广州市城市更新的

融资模式探讨

陈彦文 谢毓祯

城市更新是指城市管理者运用维护、拆除、整建等方式实现城市土地资源集约的再利用、城市规划功能的再优化、城市人居环境的再提升和科技智慧城市的再布局。2000年，广州市政府开始实施《广州城市发展总体战略规划》，基本是按“东进西联南拓北优”八字方针外延式扩展，其核心就是“拉开结构、建设新区、保护名城”，城市更新基本停滞。直至2009年，广州市借助国家给予广东的“三旧改造”政策，出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，从而拉开“三旧改造”全面启动的大幕。随着我国进入“三期叠加”的经济新常态，广州市于2015年3月成立了全国首个城市更新局，承接原广州市“三旧”改造工作办公室的职责，牵头制定了广州市城市更新“1+3”系列文件，推动城市更新供给侧改革的常态化和制度化。

广州市城市更新的开发模式

目前，广州市主要存在政府主导、市场参与两种双轨并行的城市更新模式，政府主导型开发模式侧重公共利益，市场参与型开发模式侧重市场博弈，成为具有广州特色的城市更新模式。

（一）政府主导型模式：定位为公共利益和政府救济角色，主要集中在城市更新的老旧社区微改造等公益性项目，政府投入资金集约化使用程度较高

广州市城市更新局自2015年成立以来，每年都编制年度城市更新项目和资金计划，主要呈现如下特点：

一是改造项目公益性较强。项目来源“街道/村/镇-区府-市府”层层上报筛选，项目数量较多，主要集中到老旧小区微改造、历史文化保护类等公益性较强的项目。

二是更新资金全部财政安排。纳入广州市年度城市更新计划的项目资金由市财政、区财政安排，鼓励有能力的街道/村/镇自行统筹增加投入。

三是改造区域倾斜老旧城区。从广州市年度城市更新计划的资金、项目安排来看，荔湾、越秀等老旧城区更新项目较多。

年度项目数资金安排备注

2017年

133个；

约80平方

公里

6亿元

97个“微改造”项目；黄浦区中国铝业长城铝业广州冶炼厂收地补偿项

目（1.36亿元）、天河区石牌综合整治工程项目（0.1亿元）为该年度超

1000万元的单笔投资项目

2016年

58个；

约24.54平

方公里

近2亿元

微改造项目预算资金约1.88亿元；荔湾区泮塘五约微更新项目（0.6亿元）、

荔湾区十三行周边地区环境综合整治微更新项目（0.3亿元）、白云区航

空小镇项目（0.2亿元）、从化温泉小镇（0.15亿元）、越秀区珠光街仰

忠社区微更新项目（0.15亿元）、荔湾区长堤路滨江沿岸环境综合整治

微更新项目（0,1亿元）为该年度超1000万元的单笔投资项目

表1 广州市近两年城市更新项目和资金计划一览表

（二）市场参与型：主要以房地产开发商或城市综合运营商为项目实施主体和资金提供者，主要集中在“三旧”项目全面改造的成片开发领域

新预算法实施以来，广州市财政收入难以支撑庞大的城市更新资金需求，再加之政府出于新增建设用地指标充裕、社会维稳难度日益趋大、政府执法规制等多重考虑，主要对“三旧”改造项目采取鼓励街道/村/镇在自愿自主原则上自行寻找市场主体。

广州城市更新经历了“拒绝房地产开发商（1992年以前）-接受房地产开发商（1992年至1999年）-再拒绝房地产开发商（1999年至2007年）-再接受房地产开发商（2007年以后）”1曲折过程，目前房地产开发商已成为城市更新最重要的市场参与主体。

第一，广州市“旧厂”“旧城”改造主要采取政府收储、公开“招拍挂”的综合开发模式，例如广州国际金融城地块（包括员村热电厂、昊天化工厂、广州电池厂、车陂水厂、广东玻璃厂等一批旧厂改造项目）、广钢地块（包括广钢集团白鹤洞地块等一批旧厂以及鹤洞、东塱和西塱三村的集体土地）、广纸地块（连片改造2.45平方公里内的20个旧厂）、广铝地块等。

第二，广州“旧村”改造主要为村委/村集体经济组织寻求引进有实力的房地产商合作的综合性开发模式，呈现以下五个特点：一是村民委员会/村集体经济组织具有很强的话语权和行动力，是“旧村”改造项目的具体推动者；二是合作企业多为实力雄厚、开发经验丰富的房地产开发类央企、上市公司或行业龙头企业；三是总投资规模大，前期的拆迁安置、土地整治、复建安排需要合作企业投入大量资金；四是土地出让金缴纳有吸引力，只有政府土地“招拍挂”的20-30%左右；五是改造难度高，除了猎德村、林和村等少数项目快速顺利推进，其他如冼村、沥滘村、小新塘村等旧村改造项目均持续纠缠数年才得以推进，甚至富力地产与同和村2009年6月签订框架合作协议后基本停摆。

广州市城市更新的产业基金融资模式

城市更新产业基金是指通过公司制、契约制或有限合伙制基金，以股权融资/债权融资/夹层融资等多种模式，投资于拆迁安置、土地整治、复建工程、商品房建设等全周期城市更新领域的融资产品。

产业基金参与城市更新有利于吸引社会资本参与，存续期可满足广州市国家中心城市的中长期建设，放大财政/集体资金“四两拨千斤”效用和规模，是最具长远战略布局的融资模式。政府/集体城市更新资金通过产业基金由“补”改“投”，由一次性投入向循环使用转变，更好激活城市更新资金活力。

年度市场主体投资总额城市更新项目名称

2007年

广州富力地产股份有限公司

合景泰富地产控股有限公司

香港新鸿基地产发展有限公司

100亿元

（总地价46亿元）

广州市天河区猎德村旧村改造项目。

表2 广州市近年来市场主导型城市更新项目一览表

1广州国地规划科技股份有限公司.“三旧改造”政策解读及实操（C）.广东省房地产行业协会培训会议，2013:8

智库THINK TANK

（一）纯债权模式

1、模式理解。纯债权模式中，项目公司资本金由城市更新合作企业自筹解决，银行理财资金或其他社会资本通过基金以委托贷款、信托贷款等债权形式向合作企业集团客户或项目公司投资。

2、模式要点。一是自偿模式。城市更新项目公司自身经营现金流充沛，能超额覆盖基金投资本息。二是代偿模式。城市更新项目公司自身经营现金流不能足额覆盖基金投资本息，由合作企业集团或集团指定的其他平台偿还基金投资本息。三是置换模式。若还款来源依赖城市更新项目公司后续再融资的，在与合作企业协商一致前提下可考虑尝试以商行贷款置换等退出方式缩短投资期。

（二）纯股权模式

1、模式理解。纯股权模式下,采用优先劣后的结构化设计，优先级资金通过对融资主体进行受让股权、增资扩股、资本公积注入等形式发放融资，融资到期由股权溢价回购及收益差额补足的方式退出。特殊情况也可以不采用结构化设计，但应确保项目自有资金投入符合国家关于固定资产投资的相关规定。

2、模式要点。一是根据城市更新项目公司自身现金流测算情况，由项目公司、集团或有实力的第三方远期受让优先级持有的基金份额及收益差额补足。二是对于本金退出有保障、但收益不稳定的城市更新项目，可以考虑采取存放保证金、第三方补足、基金超募等多元化增信安全退出。三是对于安全退出（如IPO、并购、股权转让等）不确定性较高的城市更新项目，可约定对赌条款/触发式条款控制风险。

（三）股债结合模式

1、模式理解。该模式以“股+债”形式进行投资,通过增资扩股、资本公积等模式对城市更新项目公司进行股权投资，同时通过股东借款形式为城市更新项目公司提供债务融

2009年保利房地产(集团)股份有限公司170亿元广州市海珠区琶洲村旧村改造项目。2009年广州富力地产股份有限公司150亿元广州市白云区同和村旧村改造项目。2010年广州市冼村实业有限公司40亿元广州市天河区冼村旧村改造项目。2010年香港新鸿基地产发展有限公司30亿元广州市天河区林和村旧村改造项目。2011年广州富力地产股份有限公司23.52亿元广州市越秀区杨箕村旧村改造项目。2011年保利置业集团有限公司22 .35亿元广州市荔湾区东漖村旧村改造项目。2012年万科企业股份有限公司14.97亿元广州市黄埔区文冲村旧村改造项目。2012年广东珠光集团有限公司28.3亿美元广州市海珠区沥滘村旧村改造项目。

2013年凯德置地(中国)投资有限公司280亿广州市荔湾区河沙村、坦尾村、西郊村旧村改造项目。

2015年广州保利城改投资有限公司200亿元广州市天河区小新塘村旧村改造项目。

2016年广州富力地产股份有限公司

广州市南驰集团有限公司

178亿元广州市黄埔区茅岗村旧村改造项目。