当前扶贫开发工作面临的问题及政策_省略_来自四川省广元市苍溪县的调查报告_陈晓兰

导致扶贫资源配置失序和工作效率低下；二是在工
第三方担保，很难从金融机构获得有效融资。
作方法上需要进一步改进 。认为群众 “穷根” 难拔、
增长９．１％；地方公共财 政 收 入 达 ２．３６ 亿 元， 增 长 ２４．９９％，特别是红心猕猴桃 、雪梨等农业产业蓬勃 发展，农村正展现出欣欣向荣的发展态势。
万。２０１４年，县域 经 济 综 合 实 力 在 全 省 ８８ 个 贫 困
二、当前需要重视研究的几个共性问题
县 中 排 第 ３６ 位 。 截 止 ２０１５ 年 ６ 月 ３０ 日 ， 全 县 有 贫 困 村 ２１４ 个 ， 贫 困 户 ２３１９６ 户 ， 贫 困 人 口 ６７９４６ 人 。 作为国家级重点贫困县和全省四大片区连片扶贫开 发重点 县， 苍 溪 县 在 贫 困 特 征 上， 既 有 量 大 面 宽、 程度深的全省面临的共性问题，也有边远分散、底 薄灾多、巩固脱贫成果较艰巨的个性问题。
众主体作用激活不够的问题。部分贫困群众缺乏自
施不完善，靠天吃饭的局面还未彻底扭转，当地老
主脱贫意识，认为扶贫就是国家给钱给物，甚至只
百姓以 “垮垮房子 烂 泥 路， 乱 七 八 糟 无 人 顾 ， 乌 鸡
拿钱不做事，存在 “等 靠 要 ” 依 赖 思 想， 缺 乏 主 动
凤凰都外飞，男人难以娶媳妇”的顺口溜来形容他
与公益扶贫事业不同程度存在功利性，注重形式上
低，贫困户获得的收益少；三是农村基础设施薄弱
的扶贫，加之信息的不对称和整体联动不够，容易
带来 “奔康难”。部 分 贫 困 乡 镇、 村 地 处 偏 远 山 区， 产生多头 救 助、 遗 漏 救 助、 重 复 救 助 现 象 ； 四 是 群
基础设施建设滞后 ，道路 “晴通雨阻”，农田水利设
村尤其是贫困地区也出现了一些影响农业增产农民
动、技术指导、服务群众方面跟不上形势需要 ，“老
增收、制约贫困群众脱贫奔康的新情况新问题。一
马拉大车”有心无力；二是一些部门帮扶措施简单、
是农村劳动力大量外出带来 “空心化”。目前，农村
针对性不强的问题。调研发现，负责帮扶贫困村的
人口普遍向外流动，大多数青壮年长期外出务工， 一些部门和单位有重资金物资帮扶、轻脱贫内力涵
一是部分乡 （镇）、村党组织引领带富能力不足的问
钱用来买米，打油的钱用来打油”，导致 “小股汇不
题。乡镇干部任务繁重，承担多个角色，既是组织
成大流”，无法集中力量办大事 ；二是县乡本级财政
领导者，也是具体实施者，既牵一条线，也管多个
体量不足，配套难。贫 困 县 大 多 属 于 “吃 饭 财 政 ”，
农 村 经 济 ２０１６ 年 第 １ 期
当前扶贫开发工作面临的问题及政策建议＊
———来自四川省广元市苍溪县的调查报告 陈晓兰 沙万强 贺立龙
［摘要］ 精准扶贫成效关系着全面小康社会建成。通过深入广元市苍溪县的调研发现，精准扶贫实践 中存在着若干亟待解决的难题：一是有效识别误差和处于贫困边缘的困难群体；二是克服农村经济持续增 长的制约因素；三是解决扶贫攻坚参与性不强和主体作用发挥不够的问题；四是克服扶贫开发项目资金不 足的瓶颈；五是缓解脱贫摘帽后，政策削减带来的返贫担忧情绪；六是一些干部中固有的 “路径依赖” 导 致粗放扶贫。为此应从以下几方面入手：其一，坚持对象精准、分类明确，聚焦 “六个精准” 全力推动扶 贫攻坚规划落实落地；其二，坚持因地制宜、分类实施，激发农村经济内生活力；其三，坚持统筹调度、 整合资源，集聚各方力量支持参与扶贫攻坚；其四，以多元投入破解扶贫开发资金制约；其五，坚持着眼 长远、脱贫奔康，以扶贫政策的持续深化助推可持续发展；其六，坚持选好育优、建强队伍，提升贫困地 区干部群众开放意识和能力素养。
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农 村 经 济 ２０１６ 年 第 １ 期
一、苍溪县贫困概貌和扶贫攻坚基本情况
５４．２ 亿 元 ， 增 长 １０％ ； 固 定 资 产 投 资 达 ４１．２ 亿 元 ，
苍溪县地处四川盆地北缘、秦巴山脉南麓、嘉 陵 江 中 游 ， 幅 员 ２３３０ 平 方 公 里 ， 辖 ３９ 个 乡 镇 、８０２ 个村 （社 区 ）。 总 人 口 ７９ 万， 其 中 农 业 人 口 ６６．３
四川省委十届六次全会作出集中力量打赢扶贫 攻坚战，确保全面建成小康社会的决定，顺应四川 发展形势和人民群众期盼，深得民心民意，进一步 凝聚了干 事 创 业、 推 进 “两 个 跨 越 ” 的 强 大 力 量。 能否顺利推进这项工作 、如期补好这块 “短板”，事 关同步全面小康、党心民心凝聚。最近，笔者所在
为相对弱势群体。
态较好、工作勤勉务实、执行落实力强，干事创业
２．影 响 和 制 约 农 村 经 济 持 续 增 长 的 突 出 问 题
的氛围浓厚。今年上半年，全县完成地区生产总值
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调研中发现，随着经济新常态的来临，广大农
农 村 经 济 ２０１６ 年 第 １ 期
粮、养猪等传统产业，结构单一、农产品附加值不
殊，对联系对象的帮扶往往以送钱给物为主，帮扶
高，农民很难直接从传统农业中获利。加之贫困山
效果达不到群众的心理预期；三是社会扶贫整体呈
区新的合作经济组织发育迟缓、农村经济合作组织
点多、力弱 “碎片化 ” 的 问 题。 社 会 组 织 和 企 业 参
存在大量 “空 壳 ” 现 象， 造 成 贫 困 村 土 地 流 转 价 格
省委十届六次全会以来，苍溪县各级党员干部 以强烈的政治自觉和责任担当贯彻中央要求和省市 委重大决策部署，推动扶贫开发攻坚落到实处、取 得实效。一是在学习领会中统一思想认识。通过层 层开展学习宣讲和专题讨论，推动中央要求和省市 委全会精神入脑入心，把党员干部的心思和精力凝 聚到决战决胜扶贫攻坚上来；二是在研判形势中完 善发展思路。组织县级领导和县直部门、各乡镇负
线图。调研中大家反映，这些思路和举措是顺应中
是 “骑了双马”，部 分 基 层 工 作 不 细 致、 把 关 不 严，
央和省委要求的，也是切合秦巴山区连片特困地区
导致部分贫困户被 “漏统”；三是处于贫困线临界值
实际的；三是在压实责任中推动发展见效。苍溪县
之上的农户，因病因灾极易返贫。从抽样调查情况
委县政府切实担负扶贫攻坚第一责任，层层传导责
农村留下的大多是老人和儿童。劳动力的缺乏，已
养，重当年增收见效、轻长期规划扶持的现象。部
难以推动农村经济快速发展；二是农村产业结构单
门性质和行业特点不同，贫困对象受益效果也不同，
一带来 “低 收 益 ”。 贫 困 村 农 民 收 入 主 要 来 源 于 种
特别是警察、医生和教师等群体，由于工作性质特
性，出 现 了 “上 急 下 不 急、 外 热 内 冷 淡 ” 的 现 象。
们的生活环境。
少数基层干部对扶贫政策宣传不够，还没能通过有
３．扶贫攻坚参与性不强 和 主 体 作 用 发 挥 不 够 的
效的脱贫激励机制，真正把贫困群众参与的积极性
问题
调动起来。
调研中发现，目前社会和群众对扶贫开发攻坚
４．扶 贫 开 发 项 目 资 金 不 足 的 瓶 颈 问 题
［关键词］ 精准扶贫 贫困识别 扶贫攻坚 ［中图分类号］Ｆ３２１．４２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００３—７４７０ （２０１６）—０１—００２６ （０６） ［作者］ 陈晓兰 讲师 四川大学经济学院 四川成都 ６１００６４
沙 万 强 中 共 四 川 省 委 组 织 部 四 川 成 都 ６１００１２ 贺 立 龙 讲 师 四 川 大 学 经 济 学 院 四 川 成 都 ６１００６４
县为 例，２１４ 个 贫 困 村 党 支 部 书 记 平 均 年 龄 ５２．４ 而放弃 申 报； 三 是 扶 贫 项 目 对 社 会 资 本 吸 引 力 小 ，
岁，大专 及 以 上 学 历 ３６ 人， 仅 占 １６．８％， 党 员 平
融资难。扶贫项目投资回报率低、周期长、潜在风
均 年 龄 ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ７ 岁 以 上 ， 在 扶 贫 观 念 、 政 策 掌 握 、 组 织 发
面。有的边远乡 镇 还 因 工 作 人 员 流 动 快 ， 难 以 保 证 ９０％以上的项目要求地方配套资金 。迫于收支矛盾、
扶贫攻坚力量。个别村党支部班子软弱涣散，村党
新增债 务 等 多 重 压 力，有 的 基 层 干 部 对 项 目 资 金
组织书记和村主任年龄较大、文化水平低。以苍溪
“既盼又怕”，有的 项 目 因 地 方 财 政 拿 不 出 配 套 资 金
险多，吸引社会资本投资难度较大。县级融资平台
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发展程度低、融资平台缺乏，受信用等级所限，金
题。认为扶贫就是送钱送物、拆旧建新、修路架桥，
融环境相对滞后，加之农民缺乏有效的资产抵押和
通过在苍溪县的调查 ，结合对全省８８个贫困县 的比较分析，当前各地在推进新一轮扶贫开发攻坚 上积极性很高、干劲很足，但在如何更好地做到精 准扶贫、精准脱贫，实现从 “漫灌” 到 “滴灌” 上， 还有六个方面的共性问题需要重视研究。
１．解决识别误差和处于 贫 困 边 缘 的 困 难 群 体 问 题
做到 “六个精准”，扶持对象精准是基础。按照 ２０１３年农民人 均 纯 收 入 低 于 ２７３６ 元 的 标 准 识 别 和 确定贫困 户 并 建 档 立 卡， 既 公 开 透 明 又 简 便 易 行， 但在实际 筛 选 统 计 中 还 存 在 一 些 不 容 忽 视 的 问 题。 一是入户调查误差带来识别偏差。由于受传统文化 的影响，农户大多 有 “藏 富 ” 心 理， 仅 靠 短 时 间 的 入户调查，难以对农村家庭收入完全摸清，调查统
父母户口 分 开， 导 致 收 入 微 薄 的 老 年 贫 困 户 增 多；
８８个贫困县率先脱贫摘 帽 、 在 全 省 同 类 县 率 先 实 现
二是群众平均 主 义 心 态 造 成 人 为 “漏 统 ” 现 象。 部
全面小康的 “两 个 率 先 ” 目 标， 明 确 了 时 间 表 和 路
分地区评定贫困户，群众认为拿了低保再评贫困户，
看，２０１３年农民 人 均 纯 收 入 刚 迈 过 ２７３６ 元 的 农 户
任压力，督促各级干部担当作为，确保脱贫奔康各
仍占到近 ２％， 这 类 群 体 无 法 直 接 享 受 精 准 扶 贫 带
项目标任务落地见效。从调研情况看，虽然受内外
来的政策红利，抗灾抗风险能力较弱，容易演化成
环境影响，面临多重困难，但目前各级干部精神状
的期望值过高，不少人单纯认为脱贫奔康只是各级
调研中发现，缺项目资金是目前制约贫困地区
党委政府的责任。为有效统筹各方面资源和力量， 脱贫奔康的一大瓶颈。一是专项资金条块分割来源
形成扶贫攻坚合力最大值，必须正视主导性、参与
分散，整合难。各种项目资金在审批、拨付、管理、
性和主 体 性 作 用 的 发 挥 ， 研 究 破 解 以 下 几 个 问 题 ： 验收等程序要 求 不 一 样 ， 地 方 政 府 只 能 将 “买 米 的
的课题组前往广元市苍溪县就当地的精准扶贫情况 开展了一次实地调研 ，通过深入县级各部门和３９个 乡镇、１００多个 村 组， 与 党 员 干 部 座 谈 访 谈， 进 村 入户调查，了解贫困现状、摸清贫困底数，试图从 中分析找出当前扶贫开发攻坚面临的一些共性问题， 提出一些应对措施。
＊本文系国家社科基金青年项目 “精准扶贫的瞄准机制与施策效率 研 究” （编 号：１５ＣＪＬ０５７） 的 阶 段 性 研 究 成 果。 作 者 贺 立 龙 系 本 文 通讯作者。
责人、驻村扶贫工作队、贫困村第一书记、联村帮
计人员对数据的采集和在对数据真实性的确认上手
户联络员，开展扶贫攻坚工作调研。在收集贫困数
段有限，不一定能做到完全精准。加之还有少数群
据、摸清县情底数的基础上，研究把握国家政策走
众有争当贫困户思想，有的农户在识别前将子女与
向和产业发展方向，找准自身定位，提出了在全省