20.基于京沪高铁沿线高铁新城建设的调研和思考

基于京沪高铁沿线高铁新城建设的调研和思考

史旭敏

摘要：本文基于对京沪高铁沿线有规划高铁新城或新区的11个城市的实地调研和政府访谈，从规划面积、定位、站点选址、建设资金来源、与总体规划的关系等方面进行比较分析，发现京沪高铁的建设对沿线城市带来了积极的影响，地方政府将高铁站点作为城市经营的手段，希望以高铁新城或新区为契机促成城市转型，同时也发现高铁新城或新区的规划建设存在很多问题，这些问题的出现与城市层级或者城市自身实力有关。通过调研分析，本文认为高铁的溢出效应虽然需要一定时间，但中小城市高铁新城或新区建设存在一定隐忧，增强城市本身实力以及合理的站点选址才是高铁新城或新区发展的关键。

关键词：京沪高铁高铁新城鬼城站点选址城市层级

1研究背景

1.1中国进入高铁时代

中国是世界上高速铁路发展最快的国家，自1999年兴建的秦沈客运专线开始，目前时速达到200km以上铁路运营里程已经超过8000km。到2020年，我国新建高速铁路将达到1.6万公里以上，加上其他新建铁路和既有线提速线路，我国铁路快速客运网将达到5万公里以上。届时将连接所有省会城市和50万人口以上城市，覆盖全国90%以上人口[1]。因此可以毫不夸张地说，中国进入了高铁时代，高铁所带来流动要素的流通将改变中国现有的城市发展格局。高铁时代的到来具有深远的区域意义，包括城市体系的重组、产业的分工和升级、经济发展引擎作用、文化交融以及区域合作治理探索等[2-3]，同时依附于高铁而产生的巨大经济效益势必会推动地方政府新一轮的城市经营行为，每个城市都希望利用高铁融入区域发展，吸纳技术、人才、资金等来推动城市的转型发展，研究表明站点地区要发挥促进城市发展的作用，需要符合城市空间发展趋势[4]。

1.2高铁“鬼城”隐忧

京沪高铁是中国《中长期铁路网规划》中“四纵四横”中的“一纵”，2011年通车，目前运营速度达到300km/时，沿线共设24个车站，全线纵贯北京、天津、上海三大直辖市和河北、山东、安徽、江苏四省。按照经过设置站点的城市，以直辖市和地级市统计①，2014年沿线城市地区生产总值达到13.1万亿元，人口达到1.6亿，分别占全国的11.7%和20.6%。

与此同时，京沪高铁的新城建设正经受着“空城”或者“鬼城”的质疑②，在全国“四纵四横”主要高铁网上，目前已有36座高铁新城正在规划或建设，其中尤以哈大线和京沪线密度最大，盲目的新城建设导致了部分新城人气缺失，基础设施闲置等问题。

高铁以其快速、舒适的特性改变了人们的生活习惯，也重塑了区域竞争格局。高铁对于城市发展来讲是一次机遇，因此高铁为核心的高铁新城或者新区建设成为了多数城市的选择。但是现有的高铁新城建设是否导致媒体所报道的“鬼城”，本文希望通过实地调研和访谈给出自己的判断，同时对高铁新城建设提出一些思考。本次调研对象包含京沪沿线德州市、济南市等11个城市，高铁站全部为新建站。

2京沪高铁开通对沿线城市的积极影响

2.1加快了京沪沿线的“同城化”进程，产业转移明显

在全球化时代，城市的竞争力不再局限在城市本身所拥有的资源要素，而是取决于城市在区域中吸引各种要素的能力。京沪高铁作为影响国家区域格局的重大基础设施，对于沿线区域的整体发展有明显的促进作用，改变了城市之间的时空距离，加速了沿线“同城化”的进程。同城化不仅表现在缩短了城市之间点对点的距离，减少了交通出行的成本，同时高铁减弱了区域的行政壁垒，加速了人口、资金、信息等要素的流通和交换，使交通一体化、居住和工作分离、公共产品的跨城共享成为可能。

研究表明高速铁路最佳竞争力的范围是500-600km，最佳时间是2h[5]，即2小时出行圈。京沪高铁沿线城市基本都位于北京或者上海两个特大城市的2小时出行圈内，极大地方便了二三线城市接受京、沪的产业和劳动力的辐射转移。以德州市为例，德州东站是京沪高速铁路及太青客运专线的中间站，在京沪高铁开通之后，与北京、天津的联系更为密切，截至2014年，北京的200多家企业和天津的几十家企业陆续落户德州，同时高铁也带动了德州劳动力的向外转移，德州有近40万劳动力向北京、天津转移，10多万劳动力向济南方向转移③。同样，南京南站的建成使南京成为长三角乃至华东交通枢纽网络中重要一环，使南京能够跨越苏锡常的屏障，无障碍的接受上海的辐射。

2.2高铁新区为地方政府经营提供了启动资金和后发优势

高铁站点有效地带动了周边地区的开发，对于地方政府而言，高铁的落成是城市经营的一部分。任何新区建设初期，都需要大量的资金，一般模式都是通过土地出让换取资金，最后再将资金投入到城市建设中去。高铁站点落成极大地提升了周边的地价，政府有足够的启动资金去实现基础设施的开发，从而带动未来土地利用结构、功能的完善。据统计，虽然京

沪沿线城市由于国家宏观经济形势下行，对土地出让市场的冲击很大，但是高铁的开通还是成为了新的刺激点，例如2014年济南市站点周边土地出让价格450万-500万/亩，比原低价增加了4倍，枣庄市土地出让价为120-144万/亩，相较于2007年的70万/亩，增加了一倍，泰安市土地出让地价为200万/亩，比高铁开通之前也有很大提高④。

同时高速铁路也使沿线城市带来的后发优势，某些资源型枯竭城市由于交通区位的改善，重新获得再生动力。例如枣庄市，作为全国资源枯竭城市转型试点市和示范市，高铁落成带来了新的机遇，枣庄依托高铁站点通过产业结构调整积极地融入长三角都市圈和环渤海都市圈，发展现代服务业，实现转型发展，目前枣庄集中改变矿业城市功能单一、基础设施落后的局面，从而实现产业的转型。

2.3高铁新区建设推动了政府在新区开发和管理环节的积极探索

高铁对于中国来说是一个新生事物，地方政府在试图通过高铁创造新的经济增长点时难免会遇到不同的问题，但这也同时推动了政府在新区开发和管理方面的创新，其中一些积极的探索手段是值得推广的，比如南京南站对地下空间物权的探索和枣庄市的“三区合一”都是比较好的典范。

南京南站在地下空间物权方面进行了比较积极的探索，这源于地方政府和原铁道部之间利益的博弈。在以往的火车站建设过程中，原铁道部具有完全垄断权，地方政府无法对站房建设插手，但是南京政府在这次的南京南站建设过程中，通过与原铁道部的博弈，取得了站房地下空间的利用权，在建设投资过程中，以“谁受益谁投资”的形式对站场空间进行了充分的利用和分配，也为地方政府在铁路收益中获得了充分的话语权。

枣庄市在城市建设管理体制方面进行了“三区合一”的探索，这对于新区开发中遇到的跨行政区建设提供了经验。枣庄市由于中心城区的区划调整，现有的高铁新城涉及三个区，薛城区、高新区、新城区，为了协调不同区之间的管理建设问题，枣庄市在高铁新城建设中提出了“三区合一”的做法。三区合一即让每个区负责新城建设中的不同事项，薛城区注重新城的城市建设管理，建设“大新城”，枣庄高新区回归产业定位，打造产业集群，为城市发展提供产业支撑，同时将供水、供热、建筑业管理等事项整建制下放到各区，避免了在建设过程中区之间协调不畅的问题。这种建设和管理创新不仅仅可以应用到城市内部，在大型基础设施建设当中，区域内城市间的协调也可以予以借鉴。

3京沪高铁沿线新城或新区开发存在的问题

高铁是把“双刃剑”，高铁能否为城市带来效益，与城市本身的发展阶段、资源禀赋以