地方人大在地方立法工作中如何贯彻落实宪法精神

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 地方人大在地方立法工作中如何贯彻落实宪法精神 作者：王新存 来源：《人大研究》2018年第11期

宪法是国家的根本大法，地方性法规则是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。作为地方国家权力机关的地方人大及其常委会，地方立法是一项十分重要的职责，那么如何在地方立法工作中贯彻宪法精神、维护宪法权威、保障宪法实施，为全面推进依法治国发挥积极作用，是一项必须长期坚持和探索思考的重要课题。

一、树牢宪法意識，坚持正确的立法价值取向 宪法是其他一切法律法规的立法依据和效力来源，地方立法作为国家立法的重要补充，立法工作者应当把学习宪法放在首位，用宪法指导立法实践，切实把宪法精神贯穿到地方立法的全过程和各个方面。

（一）深入学习宪法文本和习近平总书记关于宪法的重要论述。一方面，要原原本本地学，在学懂弄通上狠下工夫。学习任何一部法律的基础都是熟悉和了解法条，学习宪法也不例外。在充分了解学习宪法的性质、意义及作用之后，应对宪法条文有一个全面的认识，把握宪法本身的内容。要注意宪法内容的前后连贯性，不能将其中的某节、某条内容孤立出来，必须结合宪法法条的上下文，结合时代发展方位，结合立宪精神，结合宪法修改的历史沿革来学习，切忌望文生义、囫囵吞枣。另一方面，要深入学习习近平总书记关于宪法的重要论述。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，推进全面依法治国，形成“四个全面”战略布局；同时，把宪法摆在全面依法治国十分突出的位置，围绕宪法阐明了一系列重大论断，作出一系列重大部署，引领新时代依宪治国新实践，开创了新时代依宪治国新局面。习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于宪法的重要论述，为新时代全面依法治国、依宪治国，加强宪法实施和监督，指明了前进方向、提供了根本遵循。宪法虽然具有“以法律的形式”表述的法律特征，但宪法与其他法律相比具有抽象性、理论性较强的特点，只有在学习宪法文本的基础上，深刻领会习近平总书记关于宪法的重要论述精神，才能更好地掌握宪法的理论精髓，悟透新修改宪法不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范的重大意义。

（二）加强宪法性法律和相关行政法的学习。在宪法学习中，作为地方立法工作者，不能浮于表面，要做到学习先人一步，掌握要领高人一筹。应当拓宽学习的深度和广度，既要学习宪法，还要学习宪法性法律和相关行政法。宪法性法律如选举法、地方组织法、立法法等是法律而不是宪法，它们虽然与其他法律一样都是对宪法的“规则化”，但又与其他法律明显不同。龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 宪法性法律是“宪法”法，是“国家”法，是“权利”法和“权力”法，它们通过将宪法内容具体化、程序化来保障宪法。关于行政强制法、行政处罚法、行政许可法等行政法，原法学家、宪政学者、北京大学法学教授龚祥瑞曾指出：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法只是一些空洞僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实践。”以上的论述告诉我们，学习宪法性法律和相关行政法显得十分重要。在地方立法中，要全面学习掌握宪法精神及宪法性法律和相关行政法规的规定，坚持正确的立法指导思想和立法原则，严格执行地方立法权限和职能定位，保证宪法法律的良好实施。

（三）全面提高思想认识水平和立法能力。通过学习宪法和宪法性法律及相关行政法，首先，要提高对立法工作政治性的认识。我国宪法确立了党对国家各项事业的领导地位，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》进一步明确了党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等内容。立法是一项政治活动，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻落实党的十九大精神，主动适应经济社会发展和改革需要，将党中央和省市委重大决策部署落实到立法工作之中。准确把握新时代我国社会主要矛盾的变化，将立法着力点放在解决发展不平衡不充分的制度性突出问题上，达到坚持党的领导与体现人民意志的统一。要坚持重大事项和重要情况向市委报告制度，不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉，以高度的政治自觉履行好政治责任。其次，要提高对全面依法治国的认识。要以宪法为最高法律规范，将社会主义核心价值观融入地方立法，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法治化。要充分发挥地方立法在依法治市中的引领和推动作用，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。第三，要提高对人民主体地位的认识。地方立法要依法保障公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权等各项权利不受侵犯，保证公民在经济、文化、社会等各方面权利得到落实，做到执法者权力与责任相平衡、相对人权利与义务相一致，防止地方立法行政化色彩过浓、部门利益法制化的现象，纠正个别行政执法者将地方立法等同于“管老百姓”的法的错误认识，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。

二、维护宪法权威，贯彻合宪依法立法原则 宪法和立法法规定，“一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”设区的市行使地方立法权，必须严格依照立法法规定的权限和程序，准确理解和把握地方立法的权力边界，体现合法性要求，遵循不抵触原则，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。

（一）做到法权不抵触。法权不抵触是地方立法的刚性要求。立法法第七十二条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”这是地方立法的权限边界的规定，设区的市只能结龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 合本市具体情况和实际需要在上述三个方面选题立项，否则就是违宪、违法，越权立法。立法实践中，往往对能否作为地方立法的事项存在争议。如部分设区的市对能否制定本市“国有土地上房屋征收与补偿条例”存在不同的认识，一种意见认为，因为房屋征收与补偿涉及城乡建设与管理范畴，国务院有相应的行政法规，设区的市为贯彻该行政法规，可以以城乡建设与管理事由进行旨在贯彻实施上位法的地方立法。另一种意见认为，宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。宪法的这一规定明确告诉我们，要征收或者征用公民的私有财产，必须同时满足三个条件：一是征收、征用的主体只能是国家；二是征收、征用的用途只能是为了公共利益的需要；三是征收、征用的依据只能是法律规定。同时立法法第八条第七项规定：“对非国有财产的征收、征用只能制定法律。”这是立法法关于中央专属立法权（即“法律保留”）的规定，地方立法无权涉及诸如对公民私有的房屋进行拆迁或者征收、征用与补偿类事项。笔者认为，对于国家专属立法权的事项，地方立法绝不能涉及，也不允许打“擦边球”。

（二）做到法条不抵触。即地方立法不得同宪法、法律、行政法规的具体条文内容相抵触，既不能对上位法“加码”，也不能“放水”。全国人大常委会通报的“附条件逮捕”“超生即辞退”等问题法规或规范性文件，因违反上位法的规定被纠正和撤销。又如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将国务院公布实施的自然保护区禁止的10类活动缩减为3类，因违反国家上位法禁止性的规定，及时进行了修改。因此，为了做好与上位法的衔接，重复一些上位法不要紧，但不能对上位法的规定拆解、合并，选择性取舍，尤其是禁止类的，更不能断章取义。

（三）做到法意不抵触。即地方立法不得同宪法、法律、行政法规的立法精神、基本原则相抵触。由于地方立法主要涉及行政管理领域，所以除了遵循立法法外，还必须受到行政处罚法、行政许可法、行政强制法的规制，做到行政权力依法取得，行政程序依法确定，行政行为依法作出，行政责任依法承担。比如，行政处罚法规定，地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照两类行政处罚行为，不得设定新的行政处罚种类，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定；行政许可法规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；行政强制法规定，地方性法规只能设定查封、扣押两项行政强制措施，不得设定其他行政强制措施以及行政强制执行，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，地方性法规不得作出扩大规定，法律中未设定行政强制措施的，地方性法规不得设定行政强制措施，等等。这些规定，都是地方立法的“天花板”，不得触碰。

三、秉承宪法精神，提高地方立法质量 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 建设中国特色社会主义法治体系，必须抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

（一）坚持科学立法。要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。设定权力既要合法也要合理，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。要遵循立法规律。坚持从实际出发，遵循改革发展客观规律和法治建设内在规律，科学合理地安排好各项制度，真正发挥地方立法的引领性、规范性作用。要发挥调研作用。调研是立法的必经程序和基础性工作，也是科学立法的必要前提。制定接地气、行得通、真管用的地方性法规，离不开扎实深入的调查研究。地方立法要将调研工作贯穿于年度立法计划、五年立法规划项目的确定、法规草案的起草、审议、修改等各个环节，紧紧围绕立法的必要性、可行性和要解决的主要问题，有针对性地开展调研。要始终坚持问题导向。将解决问题放在首位，紧紧抓住提高立法质量这个关键不放松，统筹立法的前瞻性和实践性，不断推进立法的精细化水平，把重点放在关键条款的设计上，坚持能具体尽量具体，能明确尽量明确，确保法规站得住、行得通、真管用。

（二）坚持民主立法。立法法规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”坚持民主立法是立法的一项基本原则。对老百姓而言，法无禁止皆可为；对行政机关而言，法无授权不可为。在“可为”与“不可为”之间，连接点是立法。地方立法应当聚焦党委决策的重点、人民群众关心的热点、经济社会发展的难点，把上级精神、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，重视处理好公权力与私权利的关系，处理好不同社会群体的利益诉求，切实保障人民的合法权益，让人民享受到地方立法带来的制度保障与法治保障。必须把公正、公平、公开原则贯穿在地方立法的全过程，通过广泛征求意见并召开座谈会、论证会、听证会等多种方式，更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求。