英国殖民当局延缓公布马来亚联盟计划的原因探析

２００７年第１期第４７卷（总２０５期）中山大学学报（社会科学版）ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＳＵＮＹＡＴＳＥＮＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ（ＳＯＣＩＡＬＳＣＩＥＮＣＥＥＤＩＴＩＯＮ）Ｎｏ．１２００７Ｖ０１．４７ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．２０５

英国殖民当局延缓公布马来亚联盟计划的原因探析术

张祖兴（中山大学政务学院国际关系学系，广东广州５１０２７５）

摘要：从１９４２年２月新加坡被日本占领到１９４４年４月，英国政府对战后马来亚统治形式的决策基本成型。但拟定政策一直是秘密进行，直到１９４６年１月该政策才正式公布。英国为什么迟迟不公布早已拟就的计划？文章认为，战争时期，英国担心公布马来亚政策会遭到马来人的反对，又担心遭到国内一批前马来亚殖民官员的反对；战争结束后，英国要迫使马来苏丹签署让渡主权和管辖权的协定，计划泄露会引起苏丹们的警觉，所以才迟迟不公布政策，而是采用“秘密计划、迅速执行”的策略，其实质是将英国殖民当局的意志强加给马来亚各族人民。关键词：英国；马来亚；政策公布中图分类号：Ｋ５６１．４６文献标识码：Ａ文章编号：１０００—９６３９（２００７）０１—００６７—０５

英国统治下的新加坡于１９４２年２月被日军攻占。此后不久，英国方面即着手拟订重新占领马来亚及重占后如何统治马来亚等有关政策。到１９４４年４月，英国方面的决策基本成型ｏｌＪ。１９４５年９月，英国重返马来亚，并对该地区实行军事管制。但是，政策的拟订过程一直在秘密状态下进行，直到１９４６年１月该政策才正式公布。此时，距政策成型接近２年，距太平洋战争结束和英国重返东南亚也有４个月之久。此间，英国军方一直在催促政府尽快公布并广泛宣传英国对马来亚的政策。本文要讨论的问题是：英国官方为什么迟迟不愿公布早已拟就的计划？在什么情况下英国才公布了计划？研究这一问题，将有助于深化对战后马来亚历史和英马关系史的研究，这一领域是我国学术界研究较薄弱的一个领域①。

马来亚政策成型前，军方势力就一直在催促有关方面尽早制订并公布有关政策。１９４４年２月，马来亚政策尚未提交英国内阁批准，盟军东南亚最高司令蒙巴顿将军即敦促殖民部尽快公布有关政策，其主要出发点是要鼓舞军队士气和平息国际舆论批评。在一封写给负责战后马来亚政策制订工作的霍恩将军（Ｍａｊｏｒ．ＧｅｎｅｒａｌＨＲＨｏｎｅ）的信中，蒙巴顿指出：“关于马来亚的管理不善，我们已经受到诸多批评。美国和其他民主国家的舆论也对我们过去的做法有尖

｝收稿日期：２００６—０ｌ一２０作者简介：张祖兴（１９６５一），男，安徽合山人，博士，中山大学政务学院国际关系学系副教授。①《近现代东南亚（１５１１～１９９２）》一书涉及马来亚联盟计划的表述是这样的：“为了缓和一些马来民族主义者的反英情绪，英国政府在１９４４年曾宣布将在战后使马来联邦、马来属邦以及槟榔屿和马六甲联合组成独立的马来亚联盟，新加坡则单独成为英国的直辖殖民地。”（参见梁英明等著：《近现代东南亚（１５１ｌ～１９９２）》，北京大学出版社１９９４年版，第３６３～３６６页）实际上，马来亚联盟计划虽然是在１９４４年间拟就的，１９４４年５月，英国战时联合内阁初步批准了有关政策，１９４５年９月，工党内阁再次正式批准了有关政策，但是该计划并没有宣布。

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　万方数据锐的批评。在击败德国后，如何让我们的士兵理解继续进行战争的必要性，是一项至关重要而又非常困难的工作。如果我们的士兵认为，继续进行战争只为恢复原状（指回到过去的殖民主义统治——引者注），这显然不行。必须让他们明白，我们已经制定了一个建设性的计划，他们的胜利能让我们实施该计划。所以，我们必须通过报纸和广播等把我们的意图传达给我们的人民、马来亚人民和世界人民。”悼一军方的要求没有得到满足。由于无法预见政策公布的后果，英国内阁在１９４４年５月初步批准马来亚政策时明确规定，有关政策仅限于指导战后民事行政规划用途，不予公布¨。。６月１３日，殖民大臣就政策公布问题回复蒙巴顿将军说：“我们认为，现阶段对未来计划的公布问题需要非常谨慎地处理。一方面，我们对日本占领下马来亚人民的心态知之甚少；另一方面，我认为，马来亚政策的公布是一把双刃剑。马来亚社会由相互竞争的种族组成，迄今尚未发展出一种强烈的共同的民族意识。如果公开表明我们的意图，敌人会借机在不同种族间制造矛盾，当地人可能不希望我们回去。”【４ｏ蒙巴顿对殖民大臣的说法不满意。他认为，进行挑拨离间是敌人的“职业”，是敌人对英国战争中“一个永恒的因素”。不公布政策也会被敌人利用，敌人会说，英国人不敢公开自己的意图。蒙巴顿认为，不敢公开政策才是送给敌人“最大的礼物”Ｅ５］。１９４４年９月，蒙巴顿更加强烈地要求：立即公布马来亚政策，并进行充分的宣传。在写给殖民大臣的信中，蒙巴顿说：“我个人并不相信马来亚人不愿意帮助我们或完全不同情我们，但万一是这样的话，我们至少应设法确保，在我们进入该国时，当地人民能保持善意的中立。”蒙巴顿认为，这是“至关重要的事情”‘６１。作为东南亚战区的司令官，蒙巴顿如此强烈地要求尽快公布政策，主要是出于两点担心：～是担心当地人民不支持英军重返马来亚；二是担心英军士兵不愿意为恢复过时的殖民统治而卖命。蒙巴顿轮番催促的效果并不明显。至１９４４年１２月，“殖民大臣仍然不认为完全公布计划的时机已经成熟。因为，由于各种条件的限制，（殖民部）对许多相关的事实缺乏了解，而且（公布计划）意味着英国政府承诺实施这个计划”。但是，殖民大臣又无法对蒙巴顿的要求置之不理。经“内阁殖民政策委员会”讨论，决定在特定范围内分发一份文件，概括介绍影响马来亚政治、行政和经济未来的一些重大问题，并在这份文件中简要介绍有关马来亚重大政策的主要特征，供有关人员思考和讨论＂Ｊ。这样的安排显然不能满足蒙巴顿的要求，他要求的是对马来亚人民和英国士兵广泛地宣传马来亚政策，而不仅仅是在特定范围内秘密地传阅和讨论。

政策公布问题一直到日本投降时仍未解决。英国原本预计，收复马来亚将会有一场艰苦的战斗。“１３６部队”曾与马共抗日武装联络，争取其配合盟军攻击日军，但是，日本投降令马共武装力量没有派上用场。因此，英国在战时制定的政策中有关争取华人支持的内容显得有些不合时宜。但另一方面，由于盟军总司令麦克阿瑟将军不允许盟军东南亚司令部在日本投降时立即进入东南亚，盟军迟至１９４５年９月３日才在槟榔屿登陆，而在这一段时间里，马共抗日武装是马来亚地区惟一有组织的军事力量，这种情况引起英国人的担忧。１９４５年８月２４日，“１３６部队”司令官麦肯锡（ＣｏｌｏｎｅｌＣｏｌｉｎＨｅｒｃｕｌｅｓＭａｃｋｅｎｚｉｅ）强烈敦促盟军东南亚最高司令部要求伦敦方面“允许披露马来亚政策的有关细节”。麦肯锡认为，马共抗日武装主要由华人组成，而华人政治地位过去一直在马来人之下，而且，马共在战前被视为非法组织，一直受警方监视。如果公布马来亚政策细节，如确立平等的公民权，允许马共合法化，可以消除马共抗日人士的不满，而拖延公布则会使危险不断增加¨１。９月３日，蒙巴顿的政治顾问邓宁（ＭＥＤｅｎｉｎｇ）致电外交部，提到马共中央已于８月２５日发表了八点声明①，认为马共的声明“非常合理”，“无可厚非”（ｉｒｒｅｐｒｏａｃｈａｂｌｅ），要求伦敦方面“以最快的速度完全公布”有关政策，“以免当地

①马共八点声明的主要内容有：支持联合国维持世界安全、在马来亚实行有各民族参与的民主选举、清除法西斯主义和日本军国主义法律、实行言论出版结社自由等。

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　万方数据主要由共产主义者组成的抵抗力量对英国当局重返马来亚采取某种难以转变的态度，使得英国在战后马来亚的工作更加复杂化”。邓宁在电报中表明，蒙巴顿将军、霍恩将军都同意此观点一１。实际上，马共在日本投降后确有可能采取武装抵抗英国重返马来亚的立场，马来民族主义者也确曾向马共提出过这个建议，邓宁的担心并非多余。但伦敦方面的考虑更为复杂。欧战结束后，英国于１９４５年７月举行了大选，工党获胜并组织内阁。新任首相艾德礼曾担任战时联合内阁副首相，并兼任“内阁殖民政策委员会”主席，正是该委员会在１９４４年５月提请内阁批准了有关马来亚政策。新内阁成员对马来亚政策并不陌生。但毕竟发生了政权更迭，而且战时内阁仅仅是初步批准，所以殖民部觉得有必要重新提请内阁批准马来亚政策。１９４５年８月２９日，殖民大臣霍尔正式向内阁请求批准¨叫。由于时间紧迫，新一届政府无法重新制定新政策，殖民部提请批准的政策与战时制定的政策并无二致ｊ９月３日，工党内阁正式批准了有关政策。与此同时，内阁批准并任命麦克马克尔爵士（ｓｉｒＨａｒｏｌｄＭａｃＭｉｃｈａｅｌ）为“英国政府特别代表”访问马来亚与马来苏丹们签订新条约¨１｜。但政策公布的时机问题仍未解决。实际上，英国政府不愿公布政策与这次访问有密切的关系。从国际法的观点来看，英国对海峡殖民地拥有主权及管辖权，对马来半岛其余９个马来土邦的统治权力则是由英国与各邦苏丹签署的条约或协定确定的，英国对９邦派遣顾问官或驻扎官，在行政事务方面，苏丹必须接受英国官员的意见或建议，但英国官员不得干预马来风俗习惯和宗教事务。马来苏丹仍是各邦名义上的主权君主。因此，签署新的协定对于执行新政策及确立英国统治的合法性具有重大意义。麦克马克尔接受任命后一直担心一个问题：如果一个或更多的苏丹拒绝签署新条约，其任务就会失败。所以，麦克马克尔希望英国政府能正式承诺：无论马来苏丹同意与否，英国将坚定不移地实施新政策¨２｜。在麦克马克尔看来，英国政府的坚定承诺将给马来苏丹造成巨大的压力，有助于其完成任务。但另一方面，如果完全公布政策，等于事先向马来苏丹们透露麦克马克尔访问马来亚的真正目的，就不会起到出奇制胜的效果‘１３１‘９１㈦。考虑到上述各种问题的复杂性，殖民大臣决定请示内阁。１０月４日，殖民大臣就“政策公布的范围、方式和时机问题”向内阁提交了一份备忘录。大臣建议分三阶段公布政策。第一阶段仅公布有关政策的基本方向，即实现马来亚统一和实施公民权计划；第二阶段明确宣布将建立马来亚联盟，分解海峡殖民地并对新加坡单独处理，从马来苏丹处获得管辖权；等到麦克马克尔完成与苏丹的签约手续后，再正式以白皮书形式公布政策细节¨４｜。内阁批准了这样的安排。１９４５年１０月１０日，即麦克马克尔抵达马来亚的前一天，殖民大臣正式在议会宣布了马来亚政策的大政方针。他向议会报告说：“英国政府对马来亚的前途进行了认真的考虑，认为有必要促进统一和共同公民身份的意识，以便发展该国的实力，使之在适当的时候在英联邦范围内实现自治。我们的政策是实现马来亚的宪制联合，实施马来亚公民权计划，让所有视马来亚为家园的人享有平等的公民权利。”ｆｌ副㈣５４’殖民大臣在议会的正式宣布意味着英国政府对该政策的郑重承诺，满足了麦克马克尔的要求。同时，殖民大臣没有公布政策细节，给麦克马克尔留下了突然袭击的空间。英国政府还通过其他安排为麦克马克尔顺利完成任务创造了必要的条件。英军重返马来亚后，从未正式承认过马来苏丹的地位，马来苏丹们对自身的前途有一种不确定感。１９４５年９月９日，蒙巴顿指示重占新加坡、马来亚的第１４军司令官邓普赛（Ｌｔ—ＧｅｎｅｒａｌＳｉｒＭｉｌｅｓＤｅｍｐｓｅｙ），“不