浅析产业投资基金发展中的政府作用

浅析产业投资基金发展中的政府作用

【摘要】20 世纪九十年代初，我国开始进行产业基金的研究和试点工作。1992年我国建立了第一个产业投资基金———淄博基金，后来由于多种原因销声匿迹了；2006年12月30日,渤海产业投资基金在天津正式成立;这预示着我国产业基金迎来了发展的大好时机;对于中国产业投资基金的发展具有里程碑的意义。2007年9月,国务院批准第二批产业投资基金。此论文旨在深入探讨研究政府在我国产业投资基金发展中应当发挥的作用以及适宜采取的作用方式。

【关键词】产业投资基金；政府作用

1引言

产业投资基金，一是其投资对象是实业，而不是股票债券等金融工具；二是它是一种集合投资制度，通过发行基金份额来筹集资金；三是它由专门的基金管理公司来管理；四是根据出资额的多少实行利益共享、风险共担的制度。国家发展和改革委员会制定的《产业投资基金试点管理办法》（征求意见稿）中规定：产业投资基金，是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。

2 产业投资基金的资金分类

在实际产业投资活动中，我们不能一概而论政府在产业投资基金中所起的作用，而应该根据不同的产业投资基金而加以分析。根据产业投资基

金的资金投向是有限制及限制范围，可大体分为三类：

2.1 具有明显地域性质的产业投资基金。

这类基金的资金投向在设立之初明确规定其投资在某一地区的资金比例如2006 年在天津滨海新区设立的总规模为200 亿元的渤海产业基金，明确规定投资环渤海经济区不低于70%、天津滨海新区不低于50%。其将按照国家的产业政策和滨海新区的功能定位。渤海基金初步计划将资金按5∶3∶2 的比例，投资于天津、环渤海地区和国内其他地区的企业。显然渤海产业基金肩负着发展环渤海经济圈的特殊使命，渤海产业基金之所以能够产生，正是借助了滨海地区金融创新的东风，它本身也是滨海地区金融改革配套政策的一部分，因此它不可能完全以市场化的方式自然发起。只能由政府（天津市政府和国务院）来发起，从渤海产业投资基金的出资人也可以看出其出资人为清一色的国有企业。在这类产业投资基金中，由于他们的任务是发展某一地区的经济，这就增加了较浓的政治色彩与政府背景，其与完全市场化的产业投资基金纯粹以盈利为目标多少有些冲突。完全市场化的产业投资基金中，资本以盈利为目的，哪里有合适的盈利机会，便去哪里投资，资本的流动完全以盈利为目的。而在这类产业投资基金中明确规定资金的投资区域与比例，这显然不是市场化的做法，这样就会导致私人资本不去参与或参与不足。我们用简单的例子来说明为什么在这类基金中会导致私人资本不去参与而政府必须起到一个主导的作用。假设市场上只存在两个产业投资基金A 和B，其规模和管理水平等均相同。A产业投资基金是具有区域性产业投资基金，对其投资投向有明确的规定，B 产业投资基金没有任何限制规定。其资金可以投资于任何区域，在其他条件相同的情况下，显然B 基金比A 基金具有更大的市场和更多的盈利机会，而A 基金的发展会受到市场规模的限制，从而导致其盈利水平低下。其道理如亚当·斯密在《国富论》中所论述的那样：有些种类

的产业即使是最低级的一种也只能在大城市中进行，一个搬运工在其他地方就找不到工作维持生活。一个村庄对它来说范围太狭小了，甚至一个普通的集市，也很少有大到足以使他维持固定职业的程度。作为一个理性的投资者，则会把基金投向B 而不是A，这样便会导致基金B 的资金供给不足，其不足部分当然只能由政府来投资。因此，在区域性的产业投资基金中，政府对这类基金的发展应起到一个主导的作用，而且其主导作用应是全方面的，包括资金的筹集、资金的投向等。

2.2 具有明显行业性质的产业投资基金

这类产业投资基金的资金具有明确的产业投向。在我国，行业投资基金甚至肩负着发展某一行业和进行产业结构调整的使命，如区域性产业投资基金一样，我国的行业产业投资基金也加入了不少政治色彩和政府背景，但与区域性产业投资基金不同的是，其政治色彩和政府背景要比区域性产业投资基金淡，由于区域性产业投资基金的投向大多局限于某一区域，这使得其投资战略、甚至具体的投资项目更易受地方政府的操控和干预，而产业性投资基金的投向则是全国各地，因此地方政府的干预必然会少些。正因如此，政府在产业投资基金中的主导作用就要比在区域性产业投资基金中的作用弱些，如果说区域性产业投资基金中的政府作用是全方面主导的话，那么行业产业投资基金则只应该在资金的筹集和资金的战略性布局上起主要作用，关于其具体的投资方向和平时的运作则完全按照市场化的方式运作，如2007 年批准设立的广东核电及新能源产业投资基金就是一例，该基金为全国范围的核电和新能源公司提供投资渠道和金融支持，其发起人为平安保险公司、中国广东核电集团、国家开发银行和中国人寿保险公司四家机构。可见，其发起人为清一色的国有企业，具有强烈的政府背景。

2.3 没有任何限制的产业投资基金

这类基金既没有明确规定其资金必须投资于哪个地区也没有明确规定必须投资于哪个行业，其资金的筹集、投向、日常运作则完全可以按照市场化的方式，哪里有合适的投资机会，资金就投向哪里。如2004年成立的中国-比利时直接股权投资基金，其投资策略为：中比基金秉承“安全、稳健”的投资理念，以股权形式投资于中国境内具有高科技内涵、处于成长期的中小企业，尤其是拟上市的中小企业。中比基金对投资的行业（不含房地产行业）和投资的地域没有特别限制。作为战略投资人，中比基金在被投资企业中不谋求控股地位，在被投资企业中占股比例为10%～49%，对单一企业投资一般在2，000 万元～1.8 亿元之间，投资期限通常为3～7 年。由此可见，中比基金的投资是非常自由的，没有地域和行业限制，从而使其受政府干预的可能性大大降低。

3 产业投资基金的政府作用

关于产业投资基金中的政府作用，国内学者有着不同的看法，但大体上可以归为两类：一是政府在产业投资基金的发展过程中应起主导作用，如褚金蕊（2007）认为，政府在产业投资基金的发展过程中的作用不仅是制定政策法律而且应该在产业投资基金资金筹集、产业投资基金的资金注入及产业投资基金的运营中起重要作用。这类认识主要基于存在市场失灵的现象，例如信息不对称，产业投资基金和所投资企业存在信息不对称的问题，这就需要政府来规范。公共产品的问题，由于产业投资基金的一重要投向是基础设施，而这类投资需要资金大，回收周期长，只靠市场的力量显然不够；二是政府不应起主导作用而主要起引导服务作用，为产业投资基金营造一个好的外部环境，如季敏波（2008）认为，政府的主要作用和参与方式就是制定政策，用以规范和指导各种经济主体的经济行为，为

产业投资基金的发展营造一个好的外部环境。这类认识主要是基于产业投资基金的运作应该完全市场化，按照市场化的原则去运行，因此政府不能进行过多的行政干预。

3.1 现实中政府在产业投资基金中的定位

3.1.1 参与角色分配：公平竞争的投资者

在产业投资基金的主体中存在投资人与基金管理者、基金管理者与未上市企业两层代理关系。尽管投资者是基金资产的最终拥有人，虽不直接参与基金的运作，但却有权享有基金投资产生的收益，同时以基金份额对基金债务承担有限责任。目前没有规范排斥政府成为产业投资基金的投资者，但政府作为投资者参与竞争就必然涉及到准入公平性的问题，从而阻断了更优的投资选择。其次会涉及到政府对其直接投资部分的评估与监管的问题。再次，在某些产业投资中，政府俨然已经脱离了纯粹投资者的身份，转而直接干预产业投资基金的运作，有悖于投资基金运作的原理。因此，政府作为产业投资基金的投资者还存在许多急需改进和提升的空间。

3.1.2 运作模式控制：政府中心型融资方案。

就国际产业投资基金发展的主要模式来看，主要存在以英美为代表的“证券市场中心”模式、以德日为代表的“银行中心”模式以及以以色列、韩国为代表的“政府主导”模式。

从我国的现实情况来看，由于国内缺乏创业上市的途径，资本市场欠发达，政府在产业投资基金中依然承担着融资中心之一的角色，即我国部分产业投资基金运作采取的是“政府中心型”模式。这样，政府的资金支

持就显得至关重要，既包括政府作为投资者的自有资金提供，同时又包括向外融资、引进资本的行动。

在“政府中心型”的运作模式下，政府的融资能力需要进一步扩张。在政府自行投资不足的情况下可以考虑更为广泛的风险资本来源，主要是民间的富余资本如养老基金、保险基金进入资本市场。此外，我国对产业投资基金的设立较为重视，但缺乏对基金退出机制的有效保障，政府在其中应有的作用还有待进一步发挥。

3.1.3 社会职能承担：综合环境的创造者。

综观世界各国产业投资基金的发展，特别是初始阶段，政府都起到了非常关键的作用。我国目前尚处于产业投资基金发展的萌芽阶段，面临一定的困境，也对政府社会职能的承担提出了一定挑战。

首先是我国产业投资基金立法的缺失。我国早在1995年便出台了《境外产业投资基金管理办法》，而对本土的产业投资基金管理却迟迟没有正式立法。

其次，我国产业资金运行的市场体系有待培育。尽管我国资本市场特别是证券市场经过十几年的发展已初具规模，但仍然存在违规操作等令人担忧的问题。而且，我国的证券交易品种还较为有限。这些状况必然要求政府在今后的方案中，对培育资本市场采取恰当的方式，进一步加大产业投资基金运行的自由度。

再次，我国产业投资基金需要适宜生存的社会环境。政府从法律、市场、财政方面的支持对产业投资基金的发展至关重要，而基金的生存与发

展离不开良好的社会环境。我国产业投资基金的进一步发展迫切需要政府勇于创新、开拓进取、提高行政效率，为发展和完善我国金融衍生品市场做好铺垫工作。

可见，我国政府对产业投资基金的运作承担着多方位的社会职能，在完善立法、培育市场、创造环境等诸多方面，我国政府肩负着长远而艰巨的综合性任务。

3.2 我国政府在产业投资基金中的定位

通过以上分析不难看出：在我国产业投资基金发展初期，我国政府承担着基金投资者、运作主导者以及社会环境创造者的多重身份。这种多重角色混同的状况对促进产业投资基金有序发展将可能产生一系列负面影响，如基金运作行政化倾向严重、私人资本介入基金渠道受限制等。因此，找准我国政府在产业投资基金中的定位，成为政府发挥作用的先决条件。

我国的资本市场现实状况启示我们，产业投资基金的运行不可能脱离政府而存在。在较为成熟的产业投资基金发起和融资方式下，顺畅的进入通道、便利的退出机制、合理的风险收益比例，三方面必不可少。其中的各项环节离不开政府的支持与保障，也离不开政府合理的规划与必要的宏观调控。但是政府的职能应当进一步明确，而不能以混同的角色来处理产业基金运行的各类问题。

当前，政府正面临着转变多重角色的重大使命，而最重要的政府职能应当定位为政府的社会职能，即努力创造产业基金运行的综合环境，具体体现在以下三个方面。

首先，尽快制定规范产业投资基金发展的法律法规，使产业投资基金的发展有法可依、稳步推进。我国目前仅出台了《证券投资基金法》及《境外产业投资基金管理办法》，但对于境内产业投资基金的运作仍没有针对性的规定。

其次，拓宽产业投资基金的来源，同时建立多层次的资本市场。这是从产业投资基金的运作流程进行考虑的。投资主体的多元化可以避免以政府和国有企业为主的导向性投资趋势，也可以满足我国居民日益增长的投资需求，为私人资本的流动提供空间。而资本市场的日趋完善将为产业投资基金营造良好的退出机制，有利于投资者获得收益进一步进行投资，也有利于产业投资基金的良性循环。

最后，政府还应当充分发挥其对于产业投资基金的引导和扶持作用。政府不宜直接干预资金的运作，但可以根据发展规划和区域政策对基金的审批和投资限制产生一定的导向作用。同时，根据投资产业指导目录的规定，政府还可以对设立国家鼓励发展的产业投资基金在税收等方面给予一定的优惠政策，与国家产业政策相协调。

需要指出的是，一旦社会已经形成创新氛围和创新机制，政府就应该从广泛的直接介入中脱身出来，转而以政府特有的权利支持市场化的社会风险投资机构。支持的方式主要包括：资金支持和政策支持。例如，政府给予风险投资机构低息贷款，壮大社会风险投资机构的投资规模；政府对创新技术本身和风险投资机构给予环境支持等。

因此，我国政府在产业投资中的职能定位可以明确为有所为而有所不为。一方面，应当充分发挥政府的社会职能，在法律体系构建、资本市场培育、政策措施支持等方面有所进展。另一方面要克服投资者、主导者以

及社会环境创造者角色混同的不利局面，为产业投资基金的健康发展做出综合努力。

4 政府作用于产业投资基金的方式

4.1 营造良好的政策环境

良好的政策环境主要是指良好的法律环境，科学完备的法律体系是推动和保障产业投资基金健康、有序发展的关键。目前，我国有关产业投资基金的文件只有国家发展和改革委员会制定的《产业投资基金试点管理办法》（征求意见稿），并没有正式的法律法规，这造成了产业投资基金的设立无法可依。我国现有的产业投资基金，包括渤海产业投资基金以及第二批获准的产业投资基金都是由国务院特批的，因此当前急需制定、出台产业投资基金的相关法律法规，金管办对产业投资基金的发起、设立等方面做出相应的规定，使产业投资基金有法可依。

4.2 建立完善的退出渠道

产业投资基金的投资项目一般都有一个投资期限，过了此期限，投资就要退出变现，产业投资基金的顺利变现是对其持续发展具有至关重要的作用，是其再投资的前提条件，因此基金的退出对于产业投资来说具有非常重要的意义。产业投资基金的退出方式主要有四种：首次公开上市发行（IPO）、场外交易、股权回购和破产清算。股权回购由产业基金与受资企业协商达成交易；破产清算是一种被迫的退出，即产业基金投资失

败；而上市发行和场外交易两种退出渠道则需要政府对金融制度的设计与规划。就世界范围内的情况来看，上市发行和场外交易是产业投资基金的主要退出渠道，因此我国有必要建立多层次的资本市场体系，建立二板市场和场外交易市场，使产业投资基金的顺利退出无后顾之忧。

4.3 直接的股权投资

在区域性和行业性产业投资基金中，政府资金可适时以股权形式投入产业投资业，尤其是政府参股（控股）的形式，为某些特定产业提供资金支持；随着产业投资基金的发展，机构投资者应当成为产业基金的投资主力，例如社保基金、保险公司、国内企业等，并且除国有资金外，社会资本在产业基金中的比重应当不断增大，大量的民间资本应逐渐成为推动我国产业优化升级的重要资金来源。

5 结论

我国产业投资基金的发展需要政府的引导、鼓励和扶持,但不应对其进行过多干预。政府的核心作用应当是营造一个良好的外部环境;同时还要提供适时、适当的股权资金支持,在我国产业投资基金发展的初期,政府资金可以股权形式投入产业投资业,随着产业投资基金的发展,机构投资者应当成为产业基金的投资主力,并且社会资本在产业基金中的比重应当不断增大;此外,政府还应采用财政补贴的资金投入方式鼓励产业基金投资,而政府采购的经济激励手段,则应当针对不同类型的产业基金予以区别对待;另外,政府优惠贷款和信用担保的经济支持手段应当谨慎选用。

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