第四章公共决策体制

第四章公共决策体制

主要内容

公共决策体制概述

公共决策体制类型

现代行政决策方式

我国公共决策体制

第一节公共决策体制概述

一、公共决策体制的构成

公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。其构成要素：决策权力、决策程序、决策规则和方式。

科学合理的决策体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证

和制度保证。

二、公共决策体制的结构

根据管理层次和管理幅度的不同：

纵向结构：各级决策组织之间构成的领导与被领导的主从关系。层级越高，权限越大，法律效率越大。管理层次与管理幅度呈反比关系。发展趋势是纵向分权。

横向结构：同级政策组织之间，构成平等合作与协作关系。主要有指挥、参谋、执行、监督等部门。发展趋势是横向决策、执行相对分离。

三、公共决策权力

1、决策权力及其种类

决策权力是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力，是公共决策体制中的基本要素之一。

决策权力使用的手段：说服、威胁、交换、使用权威。

决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决策权力角逐的中心问题是利益（物质、意识形态），利益是权力的原动力。

2、利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：

首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础；

其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程；

最后，公共决策体制因利益关系的改变而变化。

3、决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力。

4、中西方公共决策权力的分配及运作

公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。其中，起决定作用的是最高决策权力的归属，最高决策权意味着权威和服从，构成了决策体制的基本框架。

1）西方公共决策权力的分配及运作

其分配和运作因体制差异而形式各异，议会、政府、总统等在不同国家拥有不同的实质权力。

西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上，其宪法没有赋予政党甚至执政党具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程中，政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在。

2）我国公共决策权力的分配和运作

执政党处在国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。

在遵从党的意志下，政府治理社会，行使行政权力；人大制定法律和监督政府，行使立法权力；司法机关监督人民和政府，行使司法权力。

第二节公共决策体制的类型

一、公共决策体制的分类

按照掌握最高决策权力的人数划分为：首长制与委员会制

按照决策权力使用的特点划分为：集权制与分权制

二、历史上出现的基本决策类型

三、几种典型的决策体制

1、议会制

当今资本主义国家普遍实行议会制。

总统议会制；内阁议会制；委员会议会制

2、独裁制

宗教领袖独裁制；君主亲政制（阿曼）；军人独裁制

3、人民代表大会制

第三节现代公共决策方式

公共决策方式就是决策的路径依赖，即投票规则。

一、投票规则

1、全体一致规则

特征：一票否决；帕累托最优。

缺点：决策成本过高；鼓励“策略”行为（讨价还价和弃权）。

2、过半数规则

特征：决策效率高；少数服从多数。

缺点：多数剥削少数；决策结果未必可靠；投票悖论。

二、投票规则中的悖论：

1、投票悖论、孔多塞悖论：

在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论。

2、阿罗悖论、阿罗不可能定律：

阿罗认为，不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。这个结论后来被称为“阿罗不可能定理”（Arrow’s impossible theorem），又称作“阿罗悖论”（Arrow Paradox）。

阿罗认为民主决策方式必须满足下列五个条件；

条件1、选择的非限制性。即在进行集体选择时，所有可能的个人偏好的组合都应被考虑进去；

条件2、集体选择的非反常性。即集体选择的一致性、不偏不倚地反映个人选择；

条件3、不相关方案的独立性。即选择应限制在独立于其他方案的某一套方案中；

条件4、公民的至上性。即集体决策不能局限于精英决策；

条件5、非独裁性。即个人和团体都不能将他们的偏好强加于他人，

从而决定集体决策的结果。

三、过半数规则的变异形式

过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。

占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。

孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。

博尔达计数(Borda rule)：按照投票者的偏好秩序的排序来给M个提案中的每一个打分，分值从１到M，即被投票者列为第一位的提案得到M分，列第二名的提案得M-1分，被投票者地位在最后一位的提案得1分。把所有投票者的每个提案的分数分别加起来，宣布得最高分的提案为获胜者。

淘汰投票(exhaustive voting)：要求每一个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉，再要求每个投票者标明在剩下的候选人组成的名单中他认为最差的候选人，从名单中删掉。重复这个过程直至只剩下一个候选人，这个候选人便是获胜者。

赞成投票(approval voting)：在由M组成的候选人名单中，每个投票者的对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的候选人为获胜者。

四、决策方式的改进

公共选择学者论投票方式的改进

（1）需求显示过程(demand-revealing process)

（2）投否决票(voting by veto)

（3）加权投票

第四节我国公共决策体制

一、当前我国公共政策的背景分析

经济活动市场化政治活动民主化

文化价值多元化外部环境全球化

社会发展信息化社会主体知识化

社会组织扁平化政策信息公开化

民主参与大众化人与自然和谐化

公共决策的科学化、民主化和法制化

二、我国公共决策体制的基本内涵

1、权力配置：人民代表大会制——宪政结构和党政结构

2、决策方式：民主集中制

三、我国公共决策中存在的主要问题

首先，公共决策系统及机构方面存在缺陷。

其次，公共决策还未实现从经验决策到科学决策的根本性转变。

再次，政策科学理论研究滞后于决策实践

最后，政策研究人员整体素质不高。

四、推进我国公共决策的科学化、民主化和法制化具体路径

1、更新思想观念是前提

就科学化而言，要树立专家咨询观念，采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的决策体制等；就民主化而言，要树立民主集中制观念，集体决策观念，决策监督等观念；就法制化而言，要树立有法可

依、有法必依、执法必严、违法必究法制理念。

2、完善公共决策体制是根本

1）针对当前我国决策中枢系统中存在的主要问题，一是将决策主体要职责分开，明确政党系统、人大、和各自的决策权限、职责、范围，使各决策主体的决策权界限明晰，减少侵权渎职行为；二是要健全各级政府决策会议制度，并使其与行政首长负责制有机的结合起来，兼顾公平和效率；三是建立行政决策责任制，健全相应的奖惩制度。

2）针对当前我国决策信息系统中存在的主要问题（如网络系统尚不健全，覆盖面也比较狭窄，一般信息过多过滥，使用信息偏少，时效性差等），一是要大力扶持信息产业、兴建一批全国性、地区性的信息库，信息研究中心。规范操作规程，健全工作制度，形成一个快捷、高效、灵敏的信息运作机制和一个多层次的、全方位的信息网络系统；二是要提高信息管理人员的素质，增加对信息价值辨识的能力和整和能力；三是要加大对信息设施投资力度，搞好“硬件”建设。

3）针对当前我国决策咨询系统中存在的主要问题，

一是要完善体制内政策研究组织，从法律上保障其应有地位，要在法律和制度上明确赋予其独立地位，从经费、人事、行政隶属关系等方面，使其能按决策科学内在规律，客观公正的研究政策问题，提供咨询、建议；二是要加强体制外的政策研究组织发展，使其作为一种民主参与力量，在决策中发挥积极作用与体制内的政策研究组织相辅相成，产生正向合力，形成强大的决策参谋后盾；三是政府应借鉴国外建立脑库、思想库的做法，成立顾问机构，聘请社会各界具有真才实学的专家、学者担任政府顾问，帮助解决行政管理中的重大问题；四是谋与断相对分离，决策者要正确处理与智囊人员的关系，既要发扬民主、尊重知识、

尊重人才，让其畅所欲言，营造一种民主、平等、协商的气氛，又要博采众长，善于决断拍板。

3、扩大民主参与是基础

1）决策者必须从人民根本利益出发，以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”“人民答应不答应”作为决策的出发点和依据。2）决策者要有民主的品质，使民主决策成为其行为的内在规范和素养。3）决策中枢要实行民主。“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”。4）决策过程要要充分实行民主。

4、提高决策者的素质是关键

1）要有坚定的政治立场。

2）养成求实的工作态度。

3）培育科学的创新精神。

4）丰富自己的知识储备。

5．健全法制规范是保证

1）依法确立决策权力的合理结构和科学合理的决策程序。

2）强化决策的法律监督机制，建立健全决策者的责任制。

3）健全民主机制，规定政策参与者的资格权力和义务。

4）增强全民法制意识。

思考题

1、什么是公共决策体制，其构成要素是什么？

2、论述我国公共决策存在的问题以及如何实现公共决策的科学化、民主化和法制化。