第二章 公共政策系统与公共决策体制(修改)

第二章公共政策系统与公共决策体制

首先要明确以下四点：

（1）公共政策是政策系统输出的公共产品。

（2）政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。

按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境与政策资源相互作用而构成的社会政治系统。

（3）政策系统是一个由若干个相互区别又相互联系的政策子系统（要素）构成的政治巨系统，它与政策环境持续不断地进行着物质、信息和能量交换，从而使政策系统成为一个动态的、开放的系统。

（4）围绕公共权力，各政策行为者以不同方式持续不断地互动，并形成了关于公共决策权力分配和配置的制度、程序、规则与方式，即公共决策体制。

第一节政策系统的构成要素

可以把政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：

第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据；

第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。

一、公共政策主体

公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。

安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益团体、政党和作为个人的公民。

（一）官方的公共政策主体官方的公共政策主体是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关。

1、立法机关

?立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。但是，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要服从总统的领导。

?公共政策主体系统不局限于制定公共政策的主体，共分为官方的公共政策主体、非官方的公共政策主体和现代政策研究组织。

?在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。作为国家最高的权力机关，人民代表大会有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。它所制定的政策具有这样两个基本特征：

(1)权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；

(2)强制性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。

2、行政机关

行政机关及其官员是公共政策主体的一个重要组成部分，尤其是在“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政权力扩张，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。

在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：

(1)具体性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国家权力机关所制定出的政策的基本精神；

(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。

3、执政党

政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可供选择的政策方案。

在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。

在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。党的政治领导的主要内容即是制定出具有综合指导性和根本性的总政策。

4、司法机关

作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。

（二）非官方的公共政策主体

非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。

1、利益团体

?当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。所谓利益团体，是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。公共政策在某种角度上可以看作利益集团之间的互动、争斗和妥协的过程。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程，成为非官方政策主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代国家政治体制一个显著特征。

2、公民（选民）

公民或选民是公共政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人，它表明了一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民主社会的基本准则。

作为政策主体的公民之地位：

（1）普通公民的利益和愿望对公共政策仍有相当大的影响，政府也仍然十分关注多数公民的利益和需要。（2）现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。

在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：

（1）以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题。

（2）通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体，或推举代表参与政策过程。

（3）使用各种威胁和抗拒的方式（如示威游行、罢工等）或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；或表达制定新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程。

（4）通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程。

（5）通过制造社会舆论或多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策制定。

（6）采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果。

（7）以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动。

3、大众传播媒介

决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现代社会最为普遍的信息传播载体。大众传

媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。

大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。在当今信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。

二、公共政策客体公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。

可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。

公共政策客体指的是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。公共政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。

1.公共政策问题

从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。

（1）所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。

（2）并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决，只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。

可以从通俗的角度来划分社会政策问题，即按社会生活领域的不同将政策问题分为政治、经济、社会(狭义)和文化等领域的问题：

（1）政治领域问题，包括政治体制、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题；（2）经济领域问题：如生产、流通、分配、消费等生产过程各环节的问题，或财政、金融、产业、分配等方面的问题；（3）社会领域问题：如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题；（4）文化领域的问题：包括科技、文教、体育、卫生等方面的问题。

2.目标群体

从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。

（1）所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

（2）人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。

公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。

政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。

三、公共政策环境和资源

公共政策总是在一定环境中和一定条件下运行的，而且要以一定的物质资源、人力资源和权力资源作为基础。离开了这些资源和环境条件，公共政策无法运行。

（一）含义与内容

所谓公共政策环境就是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。总的说，公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。

公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把政策系统视为一个自变量，探求政策系统的产品——公共政策对环境的作用和影响。

1、经济资源环境。主要包括经济环境和地理资源环境。公共政策的地理资源环境是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。

2、政治法治环境。主要包括政治环境和法治资源环境。公共政策的政治环境是指制定与实施具体的政

策时，可能面对的总的政治状态。

3、社会文化环境。主要包括社会环境和文化资源环境。公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和

4、国际环境。公共政策的国际环境指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家、国际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的秩序与格局。当代公共政策的国际环境虽然还没有从变动中完全稳定下来，但是，其主要的趋势已经显露出来。趋势之一即国际环境正朝着和平与发展的方向演变；趋势之二即全球化、市场化和信息化是当代人类社会发展的三大主要浪潮。

（二）公共政策资源

公共政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件，即政策运行所要花费的代价和必需的各种条件。通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别。

1、物质资源。

2、人力资源。

3、信息资源。

4、权威资源。有多方面的含义：一是指一个社会政策的合法性、强制性所产生出来的政策威严与信用；二是指负责政策运行的机构和人员所掌握的确定和推行政策的权力；三是指社会成员对政策知识的了解和人们相信政策、支持政策的心理。

?第二节公共政策系统的划分与运行

从系统发生论的观点出发，我们可以把公共政策看作政策主体、客体与环境相互作用的产物。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、政策执行、政策监控、政策评估、政策变迁等环节所组成的活动过程。

一、政策系统的划分

现代化、科学化的公共政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。

1、信息子系统

信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程；而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活动就无法展开。

信息子系统在政策过程中具有重要的地位和作用，它是政策系统的神经系统，为政策制定、执行、评估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。它在公共决策活动中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工处理；（３）信息的传递。

信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标，这就要求信息系统的高效运转。

2、咨询子系统

咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其它方面的咨询服务。咨询子系统是现代化的公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。

咨询子系统是现代化公共决策系统的一个重要组成部分，它参与公共决策活动，在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证公共决策科学化、民主化。

咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（１）政策问题分析；（２）政策未来预测；（３）方案设计及论证；（４）其他政策相关问题的咨询；（５）参与政策评估并反馈信息。

3、决断子系统决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。

决断系统具有权威性和主导性两个特点。决断子系统在公共决策活动中，享有拍板定案的权力，即具有最终决策权力，因而具有权威性；决断子系统作为政策系统的核心，主导公共决策活动的全过程，因而具有主导性。

决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（１）提出有关的政策课题；（２）考虑政策目标的确立；（３）组织政策方案的设计；（４）负责政策的最终决定。

“谋”与“断”是公共决策过程中的两种不同的职能。决断子系统和咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成而非相互取代。决断子系统就要充分地利用咨询子系统的长处，充分发挥该系统的参谋咨询作用。

4、执行子系统

执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。

执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。所谓的现实性，是指执行子系统能够将政策方案转变为政策效益；所谓的综合性，是指政策执行是个复杂的活动过程，牵涉到许多动态的因素，必须采取种种措施和行动。所谓的具体性，是指执行子系统必须将政策目标加以分解，使其具体化，把执行任务落实到具体的单位和个人；所谓的灵活性，是指执行子系统所遇到的是复杂多变的情况，新问题、新矛盾随时会发生。因此，执行子系统必须具有灵活性。

执行子系统在公共决策活动中的作用是：（１）为政策方案或项目的执行做好准备；（２）将政策付诸实践，从事指挥、沟通、协调等方面的活动；（３）分析和总结执行情况。

5、监控子系统

监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统，其地位较为特殊。它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中。目的是使政策目标得以顺利实施，避免政策的变形走样，保持政策的权威性和严肃性。

监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（１）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的

依据；（２）监控政策执行情况；（３）反馈政策执行情况。

监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它的发展和功能的充分发挥有助于制定并执行合理的政策，至少可以减少政策的失误，避免出现灾难性的后果。

公共决策系统或政策系统正是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用而构成的一个大系统。在这些子系统中，决断子系统是政策系统的核心，具有权威性和主导性特点。决断子系统根据信息系统、咨询系统提供的信息和预选方案，做出正确的判断和决策，并由总体设计部门做出切合实际的规划和计划。信息子系统是公共决策系统的一个基础。公共决策的过程，就是信息的输入、转换和输出的过程，即从信息系统那里输入决策所需要的信息，掌握人民大众对政策的要求和意见，形成政策问题，经过研究咨询之后制定、出台政策，通过政策实施把信息输送出去，再将其作用结果反馈回来，并据此调整和完善政策，对它的要求是客观、准确而又及时。咨询子系统是公共决策子系统的另一个基础部分，它参与政策的制定，主要是根据客观实际，参照历史经验和未来预测结果，以系统内外的各种信息为基础，对决策问题提出科学的依据和可行的方案，供决策系统参考，对其要求是客观准确，并富于科学性和创造性。

政策系统的良性运行对决断子系统的要求是：决策正确合理，规划周密可行。执行子系统贯彻决断子系统的指令，实行科学、高效的管理。它是政策系统运行的实践环节，其作用是使条文上的政策转化为改造客观世界的活动，实现政策目标。因此，它是政策主体与客体相互作用中最具有直接性的环节，对它的要求是执行坚决有力、科学高效。监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施，以控制政策失误，确保围绕总政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性。它还应灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向信息系统提供信息，使决策能得到及时调整、提高效率，对它的要求是，真实无误、及时迅速。公共决策子系统的运行正是在这些系统的相互联系、相互作用的基础上展开的。

二、公共政策系统的运行

政策系统的运行表现为各个阶段或者环节，或者说它是由一系列的功能活动所组成的一个过程。关于这

个过程就究竟由多少个阶段、环节或功能活动所组成的问题，政策科学家们有不同的说法。德洛尔在《公共政策制定检讨》一书中，将政策过程或者政策系统的运行分为四个阶段18个环节，即：

（１）元政策制定阶段——即对制定政策的政策进行分析，包括处理价值，处理实在，处理问题，调查、处理和开发资源，设计、评估与重新设计政策系统，确认问题、价值和资源，决定政策战略等七个环节；（２）政策制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列主要的价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节；

（３）后政策制定阶段——包括发起政策执行，政策的实际执行，执行后的评估三个环节；

（４）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈。

?拉斯韦尔在《决策过程》论著中将政策分为七个功能活动环节，即情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止。

?安德森在《公共决策》一书将政策过程的功能活动划分为如下五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。

?琼斯在《公共政策研究导论》一书，将政策系统运行看作是由如下十一个功能活动环节或阶段所构成的过程，即感知/定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整、终结。

?参考国外学者的看法，结合我国政策实践的情况，我们将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策监控、政策评估、政策变迁等环节所组成的过程，这些环节构成了一个政策周期。

?1、政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程，包括政策问题的形成与认定、政策目标的确定、公共政策方案的规划、公共政策方案的比较与择优等环节。

?２、政策执行与监控——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括政策执行原则与模型、政策执行的过程、资源与工具、影响政策执行的因素、公共政策执行偏差及其矫正、政策执行中的监控等的功能环节。

?3、政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。主要阐述公共政策评估的作用与主体，过程与模式以及评估方法等。

?4、政策变迁——即在政策实施并加以认真评估之后，依据评估结果对其进行周期性调整，以至采用措施予以终止的过程或行为。

第三节公共政策的构成

第四节公共决策体制

什么是公共决策体制：围绕决策权力，各种政策行为者以不同方式持续不断地互动，从而形成了关于决策权力分配和配置的制度，关于决策活动的程序、规则与方式，即公共决策体制。

本节介绍的内容一、决策权力及其归属

二、决策权力的配置

三、公共决策的规则

四、公共决策体制的类型

一、决策权力及其归属

1.政策过程从本质上说就是政治过程，政治过程必然涉及到决策权力。权力是决策的基础，决策是权力的体现。

2.与公共权力一样，决策权力也有特定的结构与运行过程。

3.决策权力的使用和运行是一个动态的过程。受到客体的“反权力”作用政策权力本身就需要不断充实基础、补充能量。

随着“主权在民”原则的确立，最高决策权力运行中的能量消耗才得到持续、稳定的补充。最高决策权及其归属在根本上决定了决策体制的性质和类型。

二、决策权力的配置

（一）首长制与委员会制

（二）集权制与分权制

三、公共决策的规则

所谓决策规则，就是决策主体择定最终政策方案的程序和方法。基本决策规则主要有两种：

一是全体一致规则二是多数规则

（一）全体一致规则

1.全体一致规则，又称“一票否决制”。如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。

2.全体一致规则有两个基本特征

（1）决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会对政策方案的通过产生决定性的影响。

（2）决策结果达到了“帕累托最优”，即所有决策主体都能因最终的方案选择而获得一定的收益，或者说，没有人因此而受损。

3.全体一致规则的缺点

（1）决策成本过高。（2）鼓励“策略行为”。第一，讨价还价。第二，弃权。

二）多数规则（Majority Rule）

所谓多数规则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策的择案规则。

采取两种基本形式：

1.简单多数规则

2.绝对多数规则（1）“多数剥削少数”。（2）决策结果未必可靠。3）投票悖论。在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即，在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论(Condorcet’s Paradox)。因此，当选民的偏好存在多峰偏好时，选民可

以通过改变自己的偏好来操纵投票结果。这也是公共选择学者们所关注的“中位选民（中间投票者）”（4）阿罗悖论他得出的结论是：“如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。”阿罗的意思是说，不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。阿罗的这个结论后来被称为“阿罗不可能定理”（Arrow’s impossible theorem），又称作“阿罗悖论”（Arrow Paradox）。

阿罗的结论建立在社会选择的两个公理与民主决策方式所需满足的五个条件之上。阿罗提出的社会选择的两个公理是：

公理Ⅰ连贯性（connectedness）对于任意的备选方案X、Y，必有X≥Y或Y≥X。

公理Ⅱ传递性（transitivity）对于任意的备选方案X、Y、Z，如果X≥Y且Y≥Z，则X≥Z。

阿罗还认为，民主决策方式必须满足下列五个条件：

条件1 选择的非限制性。即在进行集体选择时，所有可能的个人偏好的组合都应被考虑进去。

条件2 集体选择的非反常性。即集体选择一致地、不偏不倚地反映个人选择。

条件3 不相关方案的独立性。即选择应限制在独立于其他方案的某一套方案中。

条件4 公民的至上性。即集体决策不能局限于精英决策。

条件5 非独裁性。即个人和团体都不能将他们的偏好强加于他人，从而决定集体决策的结果。

3、决策方式的改进

（1）公共选择学者论投票方式的改进

布坎南与塔洛克在合著的《同意的计算》围绕个人效用最大化这个主题——多种决策方式，这些模式被认为更能准确显示投票者的偏好，有利于克服“策略行为”造成的外部成本与决策成本过高的缺点。

①需求显示过程实质是通过对个人征收某种税收的方法来促使个人真实显示他对公共物品的需求，而确定给投票者带来好处最多的方案。

② 投否决票投否决票方式实施起来会受到一定限制，这就是投票者的意愿、旨趣的方向必须大体一致，

否则可能所有方案都遭否决。

2）作为一种决策方式的民主集中制的完善

在我国，可以采取如下几种措施。首先，必须充分发扬社会主义民主，民主集中制的首要前提是必须充分发扬民主，只有在充分发扬民主的基础上才具有正确的集中。要坚持和完善民主集中制这种决策原则及方式，必须首先充分发扬社会主义民主，广开公民参与公共决策渠道，在全社会营造良好的决策气氛；在公共决策的决断子系统中充分发扬民主，形成良好的公共决策小环境；充分发扬民主（体制外）的政策研究咨询组织（智囊团、思想库）的作用。其次，借鉴现代决策科学的理论及方法，实现民主集中制决策体制及其运作的科学化、现代化。必须将民主集中制的优良传统与现代决策科学的理论和方法有机结合起来，建立健全现代公共决策系统，创造民主集中制原则发生作用的体制条件，改善和优化公共决策系统的运作，实现公共决策过程的程序化。

再次，加强法制建设，建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项规章制度。必须加强法制建设，建立和健全民主集中制相适应的规章制度，以法制的形式规范决策行为。例如，必须完善集体领导和个人分工负责相结合的制度。

四、公共决策体制的类型

1.公共决策体制不是自然生成的，而是人为设计的产物，他们想要规范决策活动、降低决策成本和外部风险、获得满意的决策效果。

2.公共决策体制的设计，并不完全是决策者的主观意志所能决定的，它还要受到特定历史条件的制约，要受到经济基础、政治结构、政治传统等因素的制约。

3.人类历史上的公共决策体制尽管纷繁多样，但其组织设计总是着眼于维护统治阶级的根本利益，其决策的程序和原则也总是采取最有利于统治的方式。