我国城市发展与社区建设的新态势

论我国城市社区管理方式的变革

摘要：随着我国新一轮的城市化运动浪潮迭起，我国社区建设也面对着一个新的里程。从社会学的视野看，无论是城市化、社会建设或是社区建设，都涉及到社会资源的配置格局与配置机制的调整。我们将社区建设正在发生的这一转变称为“社会资源配置的社区化”。杭州市上城区社区建设进行了许多新的探索。通过“双维社区建设模式”，调整了社会资源“社区化”配置格局，找到了社会资源“社区化”配置机制的实际途径。上城区的这一创新性探索与我国快速发展的城市化进程相适应，对于我国社区建设有着深远的意义。

快速城市化过程的社区建设面对的一大挑战，在于如何使社会资源的配置更为合理和优化。就此而言，我国社区建设正面临社会资源配置格局和机制的深刻转变。我们将这一过程称之为“社会资源配置的社区化”。2008 年9 月，我们对杭州市的西溪湿地、西泠印社、京杭大运河杭州段综保工程及杭州女装行业协会等十多个社会复合主体的典型案例做了较为深入的实地考察和研究分析。2009 年6 月，我们又对杭州市上城区社区建设进行了实地调查，这次调查覆盖了上城区的全部6 个街道办事处，深入到了数十个社区的工作一线。杭州市及上城区对社会资源的优化配置、特别是社会资源配置的社区化机制进行了许多新的探索，对于我国新一轮的城市化过程及城市社区的建设有着深远的意义。

一、社会资源的合理配置：走向科学与和谐的城市化

城市化也称都市化或城镇化。一般来说，“城市化是由第一产业为主的农业人口向第二产业、第三产业为主的城市人口转化，由分散的乡村居住地向城市或集镇集中，以及随之而来的居民生活方式的不断发展变化的客观过程。通常以城镇居住人口与总人口的比值，代表城市化的发展水平。”①随着城市化的发展，人们从人口学、地理学、社会学、经济

学、组织管理、社会生活方式等不同的学科及角度对这一过程给予了更为全面和深入的透析，对城市化的内涵与外延的把握也更为丰富和完善。

走进现代意义的城市只有300 余年的历史。但是，其对人类生活的深远影响超过了以往的任何时期。约18 世纪末，欧洲的工业革命迅速推进，城市化彻底告别了自然演化的缓慢进程，欧洲、北美、拉美以及亚洲、非洲等逐渐发生了城市化，而且这一过程日益提速。根据联合国人口基金发布的《2007 年世界人口状况报告》“，2008 年，世界走到了一个无形而又重要的里程碑：有史以来第一次，世界一半以上的人口，即33 亿人，将生活在城市地区。到2030 年，这一数字将有望达到50 亿。”②在发达国家，一定时期以来城市的增长已进入稳定甚至停滞状态。与此同时，发展中国家城市的快速增长势头令人关注。据联合国有关机构预测，到2030 年，发展中世界的城市和城镇人口将占世界城市人口的81 %。在此趋势中，亚洲和非洲被认为是最引人关注的，因为这些地区人口众多，且具有巨幅城市增长的前景。2005年，亚洲的城市化程度为40 %，而非洲为38 %。③

在当今全球城市化浪潮中，亚洲和非洲处于引领的位置，而中国城市发展则居于这一位置的最前锋。“从各种预测来看，大概会在2012 ，到2013 年期间，中国的城镇化水平就将达到并超过50 %，这个意味着在下一个中国的5 年规划，‘十二五’期间中国城镇化会出现一个历史性的转折”。④随着我国半数以上的人口居住在城市地区，城市空间的规模也急剧扩张，城市问题亦将日益严峻，城市民生难题会不断加大压力，这种现实促使我国城市化必须走向一个“历史性转折”。在我们看来，这是从初级发展的城市化转向科学发展的城市化的过程。如果说，在初级发展阶段上，城市化的目标、手段、资源、结果以及参与发展的各主要方面的关系都是初级的;那么，在科学发展阶段上，则是把“以

人为本”作为核心、把全面协调可持续作为基本要求、把统筹兼顾作为根本方法。⑤也就是说，科学发展、和谐发展是未来城市化的一个重要原则。

实现科学的和谐的城市化，社会资源的配置格局与配置机制是一个核心问题，涉及到城市发展的各个方面，从城市规划、老城区改造、城市治理、城乡一体化，到城市民生难题的解决、城市化成果的共享，以及城市社会的公平正义、个人的体面和尊严等等，都是社会资源的合理配置、优化配置的一种结果。就此而言，社会资源配置机制的根本性转变是我国从初级城市化转向高级城市化、粗放城市化转向科学城市化、旧式城市化转向新型城市化的“历史性转折”的关键。

二、城市社会建设的新态势与更高阶段的社区建设

《中国城市规划发展报告2008 —2009》预计，2010 年中国总人口约为1316 亿，城镇化水平约达到47 %，城镇人口约达到614 亿人;2020 年中国总人口约为1415 亿，城镇化水平56 %—58 %，城镇人口达到811 亿～814 亿;2030 年前后，中国总人口约为15 亿，城镇化水平约达到65 % ，城镇人口约达到10 亿人。面对每年约100 0 万至1200 万人口从农村转移到城市的新增人口，我国城市社会建设的各个领域——具体地说，城市社会的经济、政治、文化、社会生活和生态环境五大领域——都会面对诸多挑战。这些挑战很大程度上将转化到城市社区，使社区建设面对新的考量。

面对快速城市化过程经济建设挑战的社区。城市化水平的快速提升与社会对经济发展要求的提高，在产业模式、产业结构、产业形态、市场竞争能力、经济创新能力，以及发展低碳经济、节约型经济和循环经济等等，这些方面的调整升级使城市经济发展面对的诸多挑战，在很大程度上将转化为社区问题。例如，产业集聚、人口集中，导致了生产及生

活要素资源的短缺，从而加剧社会群体及个人之间的竞争;产业结构调整和升级在一定时期和发展阶段上可能影响城市经济的发展速度、降低提供就业岗位的能力;实施“退二进三”、“优二兴三”“、腾笼换鸟”，发展新型都市工业、高新技术产业和现代服务业，短时期可能降低对农村人口和低技术群体的吸纳能力。经济建设过程引发的社会问题在很大程度上将转化为社区问题，从而加大基层社会治理的强度。

面对快速城市化过程政治建设挑战的社区。城市化过程的一项重要任务，就是使城市的行政管理、民主政治、法治环境达到更高的水平。随着这一过程的快速推进，城市人口急剧增长和城市规模在不断扩张，“熟人社会”陌生化了“，陌生人世界”却常态化了，社会行为也“匿名化”了。城市管理任务因而越来越重、难度越来越大，人民群众对城市管理的要求也越来越高。同时，社会成员对于民主权利与公民权利的意识和要求也更为突出。因此，要落实市民的知情权、参与权、选择权和监督权，使市民的政治权益得到切实保障，“问需于民”、“问情于民”、“问计于民”，形成市民的积极参与、健康参与。这些都增加了城市政治建设的难度，许多问题往往需要社区管理来化解。

面对快速城市化过程文化建设挑战的社区。对我国城市的历史稍作回溯就会发现，许多名城往往处于中华古文明滥觞或发展的地带。然而，城市人口的密集化和人居环境的扩大正在挤占历史文化遗产的空间。因此，在城市化进程中，保护与发展、保护历史文化遗产，往往与城市经济发展和改善人民生活会形成一定的矛盾。因此，如何保护自己的历史文化遗产成为了一个重要任务。而且，越是文明历史悠久、文化底蕴深厚的城市，这项任务也越是艰巨。总体上看，我国探索有特色的、科学的城市化道路，传承历史、面向未来，注重以人为本、注重历史价值保护、注重城市可持续发展等。在此过程中，使文化遗产获得生命力，将传统文化、历史文化、高雅文化融入到城市的现代文化、通俗文化、大众文化之

中，使生活、创业、消费、休闲融为一体，这些发展目标都有赖于通过社区文化建设实现“落地”。

面对快速城市化过程社会生活建设挑战的社区。高品质的生活质量越来越成为社会成员对当今城市生活的迫切要求，这本身也提升了城市化过程的挑战。从社会生活领域看，城市已成为民生问题集中的重要区域，许多民生问题本身是城市化造成的，如“就业难”、“交通难”、“出行难”、“停车难”“、上学难”“、看病难”“、住房难”等等，已是许多城市难以根治的顽症。如何让人民群众共享城市化带来的好处和实惠，让人民群众拥有与经济社会发展水平相对应的幸福感和满意度，是一个重大课题。为此，必须加强社会建设，不断改善民生，使广大人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，实现发展成果由人民共享。所有这些最终都离不开社区建设。

面对快速城市化过程生态环境建设挑战的社区。城市化的战略目标强调自然系统与社会系统的和谐、生态环境系统与居住环境系统的协调、城市建设与生态建设的统一。然而，快速发展的城市化使得城市生态环境的转变面临很大难度。有关研究表明，我国城市的生态环境(大气环境、水环境、固体废弃物环境、社区环境和居室环境)目前仍然处于局部改善、整体恶化的状态。城市经济发展带来的垃圾处理量剧增、水污染和大气污染加剧、光污染、噪声污染日趋严重等等，不仅使城市生态环境付出了巨大代价，也使城市居民付出了巨大代价。总体上说，我国城市生态环境建设仍然比较滞后，而社区生态环境建设无疑是这种状况得到彻底改变的一个基础。

三、社会资源配置的“社区化”：重大变革与机制创新

如果采取社会学的眼光，无论是经济政策的调整或产业结构的升级，还是社会治理方式和制度体系的转变，其实质都将这样或那样地与社会的利益结构形成联系，最终将涉及到社会资源配置格局与配置方式。因此，快速城市化过程对社会建设以及社区建设提出的挑战，实质上是社会资源配置的优化与合理化问题。

对于不同的学科而言“，资源”可以有不同的解释。经济学中的“资源”侧重于物质的、有形的和经济的、市场的资源，强调其对于经济生产和市场发展的规定性与决定性。而在社会学中“，资源”被理解为“社会资源”，也就是说“，资源”的社会性涵义和属性受到更多的关注。“所谓‘社会资源’，其内涵是指一个社会赖以生存和发展所需的人力、财力、物力、机会等生产和生活资料。”⑥根据不同的标准可以将社会资源划分为不同类型，如不同领域的社会资源可区分为经济资源、政治资源、文化资源、社会生活资源等。从社会学视角来看，物质的、有形的、现实的、经济的、市场的资源固然重要，非物质的、无形的、抽象的、文化的、符号的资源也十分珍贵，某种意义上甚至更为重要。

在我们看来，社会建设的宏观构想是必须向基层社区下沉，逼近城市居民的切实需要，在基础一线服务过程中实现“落地”，才能有效应对各个领域的挑战。这也正是一系列的“进社区”行动——便民服务、警务治安、人民调解、基层民主、教育科技、社保医疗、卫生环保——的基本意义所在。“进社区”系列行动逐渐推进了基层社会利益结构的调整、制度体系的创新、治理方式的变革，在此过程中形成更为合理的、有效的社会资源配置方式，从而使以人为本、科学发展、共建共享以及社会的公平正义，真正落实在基层社会。我们将这一过程称之为“社会资源配置的社区化”。

从我们的实地调查研究来看“，社会资源配置的社区化”表现在最为重要的两个———“社区化”的配置格局与配置机制。也就是说，一是在社区建设的重大领域建立更为

合理的社会资源配置格局，二是通过社区服务和治理体制的创新以探索更为有效的社会资源配置机制。

(一)五大变革与社会资源配置的“社区化”格局

自上世纪80 年代中期至今，经过20 多年的努力，我国社区建设成为了一项意义深远的建设性工程。与此同时，社区变革也在悄然发生。社区建设的五大领域——经济建设、政治建设、文化建设、社会生活建设和生态环境建设——表现出的社会资源配置格局的社区化进程，是当前城市社区建设的一个亮点。

社区民生问题的化解。在社区，经济利益很大程度上集中表现为社区民生问题。所谓民生问题，通俗地说，就是老百姓遇到的与衣食住行、生老病死等日常生活相关的问题，也可以说是老百姓过日子所遇到的种种问题。社区是各种民生难题和社会矛盾的交汇点“，如企业改革的‘4050’人员、大中专毕业生的去向以及农村大量富余劳动力涌向城市等交织在一起引起的就业问题;老龄化日益严重所带来的养老问题;收入分配调节机制尚不完善，带来的贫富分化问题;看病难、上学难、住房难，等等。”⑦因此，社会资源的社区化配置格局可以使基层民生问题得到化解，从而奠定了和谐社会的坚实基础。

社区的民主自治与善治。社区建设是基层民主的推进，自治与善治是社区建设的题中之义。因此“，以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建，责权统一、管理有序，扩大民主、居民自治，因地制宜、循序渐进”⑧这一社区建设的基本原则，直接表现了社会资源的社区化配置格局。通过政府、企业、社会组织及个人等各方共同管理基层的公共事务，可以使社区中不同利益的各方得以协调，形成合作和共同行动。近年来，我们对广州、深圳、武汉、郑州、杭州等城市社区进行的实地调查研究表明，社区的民主参与和居民自治

已成趋势，大大推动了政府公共服务和公共管理向社会基层的下移，也提高了社会治理与善治的发展水平。

社区文化与共同意义的建设。社区文化是社区共同体的一个重要标志。我们曾做了如下一些探讨：在实践中，社会共同性至少有两个基本的方面———利益的共同性与意义的共同性。社会成员、群体或阶层对自我利益赋予的意义是否具有共同性，在任何一个社会的共同生活中都具有核心位置。“对于当今中国的社区建设来说，相对于利益共同体的构建，意义共同体的培育任务更加艰巨”。⑨在我们看来，社区文化与共同意义的建设从一个重要方面体现了社会资源的社区化配置格局。

社区生活世界的重建。市场经济和城市化的迅速发展带来了人们生活的高速变频，使传统上的社区生活世界遭受了重创。随着人们的衣食住行、人际交往等日常生活需要越来越多地由公共设施来承担，利益驱动倾向和人际关系疏松化也日益突出，社区生活世界普遍发生了两个重要变化，即日常生活公共化和人际关系疏松化。⑩社区生活世界成为了一个突出的问题。这本身也反映了，社区生活世界的重建是社会资源的社区化配置格局的重要方面。

社区生态环境的保护。新一轮城市化过程注重生态城市和绿色城市的追求，使得社区生态环境的建设处在了极为关键和实质性的位置。社区生态环境不仅仅是提高社区绿化的覆盖率，更为重要的是使社区的生态系统能够形成自我持续、自我循环和自我发展的机制，最大限度地实现社区各种物质资源和非物质资源的可再生性转换，真正落实3R 原则———减量(Repress) 、再使用(Reuse) 、回收(Recycle) ，等等。这些方面都将使社会资源在社区形成更为合理的配置格局。

(二)社会复合主体与社会资源配置机制的创新

随着我国经济和社会的发展，对社会资源采取单一的配置机制———譬如，传统上由国家和政府对所有的社会资源实行统一配置，以单一的行政化方式实现对社会资源的管理;或者由企业等盈利组织自发地进行公共物品的生产和供给，以单一的市场化方式对社会资源进行调配;或者由非盈利的社会组织自愿地提供资源或服务———都不能很好地满足社会生活的实际需要。现实的要求是，必须促成三大部门(政府、市场、社会)的“合力”，共同构成社会资源配置的新机制，使三大部门对社会资源配置的不同作用相互补充，从而更充分、更合理地发挥出来。我们将这种集合了三大部门的公共性、市场性、社会性三种机制的协作机制，称为社会资源配置的“复合型”机制。

我们对社会资源配置的“复合型”机制的关注，很大程度上来自于对杭州城市建设和社区建设的实地调查，以及对“杭州经验”的研究。约从2002 年初至2008 年，“杭州经验”经过了一系列的推进，达到了“社会复合主体”的发展阶段。所谓社会复合主体是指，在促进经济发展和社会进步的创业与创新行动过程中，多个社会主体的主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体构成了一个社会主体，成为复合性的创新与创业主体。从杭州市的实践来看，社会复合主体这种创新型构架容纳了“四界”(党政界、知识界、行业企业界、媒体界) 、涵盖了“五域”(即经济、政治、文化、社会、生态环境) ，致力于“五大生活品质”(即经济生活、文化生活、政治生活、社会生活、环境生活的品质)的提升，更具体地表现为“五大关注”(关注创业创新、文化文明、民生民安、民主民意、生态生息) 。可见，社会复合主体直接促成了一种新的社会资源和社会机会的配置机制。

(三)社会资源的“社区化”配置机制的创新案例

社会复合主体也是杭州市社区实现社会资源是社区化配置的重要机制。2009 年6 月，我们对杭州市上城区社区建设做了深入的实地调查。这次调查不仅直接接触到上城社区建设工作战线上的绝大多数领导同志，还直接接触到了该区的6个街道，以及在52 个社区从事一线工作的一批社区工作者和社区居民。上城区社区建设进行了许多新的探索，集中到一点就是，通过“社区复合主体”形成社区内外部的政府组织、经济组织、社会组织以及个人力量的整合，使社会资源配置的“复合型”社区机制发挥出了明显的实际作用。这一做法以灵活的方式将各种社会资源转化为社区的可支配资源，从而提高了社会资源配置的合理性和有效性。我们的实地调查发现，上城区通过社区信息化建设，找到了社会资源的“社区化”配置机制的实际途径，从而解决了社区工作的一系列难题，应当说是上城区社区建设的一条核心经验。

构建“双维社区”，实现资源配置的社区化。所谓“双维社区”是指，社区不仅是单一的实体性、物理性和地域性社区，而且还包括虚拟化、数字化和信息化社区。这一探索的创新性在于，使传统上的“单维社区建设模式”转变为了“双维社区建设模式”。从2 001 年起，杭州市上城区即开始尝试“双维社区”建设之路，对一些社区和单位进行了初步的信息化探索，后来在浙江全省范围内进行了推广。目前上城区已基本实现了信息化和电子技术的社区建设发展战略，以这种软环境和运行轨道为依托，消除了政府行政部门之间的分割，整合和优化各种资源，社会资源的社区化配置就得以成为现实，从而有效地化解了政府“小”体制制约与社会“大”需求压力之间的矛盾。

“复合型”机制促进社会资源的社区合理配置。早在2004 年，杭州市就制订了社区信息化建设的工作重点，着力提升和扩大“社区复合型机制”的运作方式，推动公共性、市场性、社会性三大机制的“复合型模式”。上城区社区信息化系统体现了社会主体的复合

型参与，这些社会主体包括政府组织(区委区政府、街道办事处、社区党组织、社会工作站等) 、经济组织(生产企业、中介组织、股份公司等) 、社会组织(民间非盈利组织等)以及个人。仅以经济组织为例，上城区驻地的浙江迪佛网络科技有限公司、浙江援通科技发展有限公司、浙江华数数字电视有限公司等多家企业都是社区信息化系统建设的参与者。这样，借助社区信息化系统形成了一个个“社区复合主体”，提供了社会资源得到更为合理和有效配置的条件。

“二化四网六平台”与推向一线的社区服务。所谓“二化”是指社区管理信息化和社区服务信息化，所谓“四个网络”是指“e 家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网，所谓“六平台”是指社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。上城区以“二化四网六平台”为技术载体，通过社区信息化系统提供的技术手段和网络轨道，扩容社区政务的处理，扩展社区居民的服务，解决了多年来难以解决的诸多问题。

实现政府服务和治理的“落地”问题。上城区搭建了网上“在线互动一站式审批服务平台”，涵盖了计生、民政等绝大部分与民生密切相关的事项。对于掌握电脑的基本操作的人，可以在任何时间和地点通过联通互联网的电脑，申办所需服务事项;对于不会使用电脑的人，则可以将纸质申办材料交给就近社区、街道或是区行政服务中心，让办事员在电脑里录入申办事项信息。系统的“审批事项自动流转”功能会让各相关业务部门通过该平台来完成受理审批业务，并将每一流程环节的信息以语音电话、短信、网络自主查询等形式在第一时间内通知申办者。这一程序使“人不跑、信息跑”和“一站式全程委托、自动代办”的理念成为了现实。

四、小结

我们就社区信息化对杭州市上城区民政局进行了较为深入的访谈。杭州市信息办信息化推进处处长童汉清表示：在全国信息化杭州市走在了前列，杭州市信息化上城区则走在了前列，目前上城区正在申报相关的国家标准。童汉清处长的一条总结是“：体制不行，机制找出路”，上城区的重要经验就在于以运行机制的创新来弥补政府或社区在体制方面的不足。今天，我国的经济和社会发展正在走出初级发展的误区，迈向科学发展的更高阶段。在此过程中，虚拟化和信息化社区的建设有着非常重要的、甚至是更为重要的意义。上城区的这一创新性探索与快速发展的城市化进程相适应，对于我国社区建设有着深远的意义。

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