试论行政决策冲突的表现、原因和解决方式研究

试论行政决策冲突的表现、原因和解决方式研究

[摘要] ：在实行社会主义的市场经济和民主政治的条件下，我国政府履行职能的重要手段和主要途径，就是行政决策。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，经过10年左右坚持不懈的努力，基本上形成科学化、民主化、规范化的行政决策机制，确保人民群众的要求、意愿得到及时反映。真正实现这一基本任务，需要深入探讨和切实解决行政决策过程的法制化、行政决策行为的规范化、行政决策责任的定型化等一系列问题。

[关键词] ：行政决策、决策机制、决策过程、决策行为、决策责任2004年3月，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，

明确提出经过10年左右坚持不懈的努力，在全面建设小康社会的进程中，我国基本上形成科学化、民主化、规范化的行政决策机制，确保人民群众的要求、意愿得到及时反映。这个《纲要》作为指导各级政府依法行政的纲领性文件，为建立健全行政决策机制确定了总体目标、基本原则、主要任务和具体措施。

《纲要》提出，建立健全我国的行政决策机制包括：科学地、合理地界定各级政府、政府各个部门的行政决策权，完善政府内部决策规则；依法公开决策事项、决策依据和决策结果，落实公众知情权；对于全国或者地区的重大决策事项以及专业性较强的特别决策事项，应当事先组织专家论证其必要性和可行性；对于涉及面广、与人民群众的利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者举行座谈会、听证会、论证会广泛听取意见；政府机关应当定期跟踪与反馈行政决策的执行情况，并且适时调整和完善有关行政决策；明确行政监督的主体、内容、对象、程序和方式，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全行政决策责任的追究制度，实现决策权力和决策责任相统一。这些任务和措施从结构、过程、后果等方面勾画出了我国行政决策机制的总体框架。现在的问题是，怎样抓好贯彻执行。笔者认为，至少有三个问题需要深入探讨。

行政决策过程的法制化问题

建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，符合现代行政决策的规律性要求。公众、专家和政府三位一体、有机结合的行政决策，只能在健全的行政决策过程中实现。现代国家（主要是西方发达国家）普遍重视行政决策过程的探索，获得了诸如理性决策、渐进决策、综合决策等一系列成果。尽管各种实践模式和理论观点相互冲突，没有哪一种能够得到公认，但这些成果可以为我们设计完备的决策过程提供有用的技术支持。然而，国家决策的成功经验和现代决策的科学理论，到目前为止，大多具有方法论层面的意义。从我国行政决策科学化民主化的视角看，我们必须在制度层面上解决问题。这是由我国现实的民主政治制度和行政管理体制的特点所决定的。

公众、专家和政府在行政决策过程中的实际作用和行为方式并不相同。公众和专家，一般来说，主要是通过座谈会、听证会、论证会的形式，参与决策方案的形成过程。而各级政府和政府各个部门掌握着行政决策权力，由它们作出最后的选择。虽然人们普遍认识到公众和专家的参与极为重要，实践也证明公众和专家的参与确实有助于提高行政决策的质量，但是，行政决策作为国家权力运行的一个重要环节，并不以公众和专家的参与为必要条件。尤其当行政管理发生危机的时候，“事件的紧迫性及其发展速度会改变决策过程，并常常使决策过程的重要性降低。”[1-1]在这种情况下，行政决策就变成了只是行政管理者“作出决

定”的权力行为，公众和专家的参与似乎没有必要。对此，我们应该清醒地认识到，这种体现了行政管理一般规律的现象，并不符合中国现阶段的行政管理实际，必须认真加以克服。健全和完善我国行政决策的机制，首先要有效地防止行政决策者滥用公共权力。相对于运用科学的决策方法来说，行政决策者不滥用公共权力，乃是国家权力运行和行政决策过程的必要前提。

西方发达国家制约行政决策权力，主要是通过民主政治制度和民主政治过程实现的。就是说，公民通过定期的投票制约着掌握国家权力的政党组织和政治家，再通过执政党去约束行政权力和行政决策过程。“政党必须竞争以赢得选举。政党的领导人将会在投票本身所透露的不充分的信息以外去寻找有关公民偏爱的信息。这样一来，他们实际上就把制定某些具体政策的权力交给了公民，——如果一个政党不去满足这些政策偏爱，那无异于自杀。”[2]发达的市场经济培养了成熟的公民社会，而公民社会的理性行为必然对公共权力的运行过程产生强有力的监督和制约的作用。行政决策者面临的惟一选择，就是运用科学的方法作出高质量的决策，以争取社会公众更为广泛的支持。

在现代民主政治的条件下，行政管理所遵循的是效率和公平的原则，其制度设计并不以权力制约为考量。无论是早期公共行政倡导的科层制组织形式，还是新公共管理主张的企业型组织形式，其基本的制度理念都是行政管理的效能和效率。当然，西方国家的行政管理并没有真正解决决策者滥用行政权力的问题。“个体公民极少有人会花费资金和时间去关注和理解绝大多数公共决策所具有的错综复杂的细节和过程。在绝大部分决策中，只有那些与利益存在着最紧密关联的人，才愿意付出时间和金钱去理解并影响决策。这意味着，在那些与决策本身有着共同利益的人所主宰的相对狭小的范围内，最困难的行政决策也能够得以制定。同时，它意味着相对狭小的领域若没有引起公众的重视，行政决策有时也会走向腐化堕落。”[3-1]

我国社会发展的现阶段处于市场经济体制和民主政治制度不断完善的历史进程中。一方面，现代化建设的跨越式发展，需要国家权力对经济增长和社会进步发挥强有力的整合作用和推动作用。我们不能照搬西方国家的三权分立制度；另一方面，转型时期的公民社会，还没有成熟到能够对国家权力进行理性的监督和制约。就是说，监督和制约行政权力不能完全依靠行政过程的外部因素。在行政管理体制的构建中，必须首先解决权力制约的问题。我国的行政管理过程实际上并存着两种基本的行为要求，一是权力制约，二是行政效率。权力制约是行政效率的必要条件，行政效率则是权力制约的目标取向。只有确保行政管理者不能滥用权力，才能真正实现行政管理的高效率；也只有取得较高的行政管理效率，权力制约的制度设计才有现实的意义。

从决策权力的制约来说，关键在于把决策过程的理性设计制度化、法律化。不仅要科学、合理地界定各级政府、政府各个部门的行政决策权，完善政府内部的决策规则，更重要的还在于，把公众参与和专家论证作为决策过程的基本环节，用法律法规固定下来，使其具有强制性约束作用。然而，政府内部的决策规则对于权力的制约是有限度的。如果说上级对下级的监督和制约比较有效，那也只是在上级正确地行使决策权力的情况下才能成立。如果上级越权滥用决策权力，下级则不可能依靠规则来进行有效制约。道理很简单，同一行政组织内部上下级之间存在着的隶属关系，决定了下级必须服从上级的领导。就是在同一行政组织内部的同级之间，决策规则能否起到有效的制约作用，也要取决于这些行政机构是否存在“争权夺利”的行为倾向。如是，相互制约就会变成相互掣肘，进而破坏

行政组织的完整统一，难以产生行政管理的总体效能。因此，每个行政机构都必须分工协作，在各自的权力运行空间内，明确专业分工和业务范围。

把公众参与和专家论证当作行政决策的基本环节，需要深刻认识行政决策过程的规律性。现代决策理论所提供的研究成果，主要局限于技术方法论。因此，决策科学被称作软科学。现在，要把这些“软”因素硬化起来，使之成为法定规则，成为制度的构成要素，从而对决策权力的运行产生刚性约束机制，还要做许多工作。应该根据不同层次行政决策的特点，实行不同的制度设计和制度安排，例如把行政决策分为创制性决策（各级政府决策）、执行性决策（政府各部门决策）和操作性决策（行政人员决策）。决策过程的程序化设计所着眼的创制性决策和执行性决策，可以更多地发挥公众和专家的作用，有利于达到用制度制约决策权力的目的。操作性决策所侧重的决策过程的标准化设计，可以减少行政人员的自由裁量权。“在某些时候，减少过分的弹性是基层组织成功地进行管理所必需的。”

行政决策行为的规范化问题

决策过程实际上是决策者的行为过程。建立健全行政决策机制，关键在于有效地监督和制约行政决策权力，着力点应该放在监督和制约决策者的决策行为上面。这正是监督和制约行政决策的难点所在。在西蒙提出“有限理性决策”的观念之前，行政管理的研究长期没有注意到“任何行动之前的抉择——关于要干什么事情的决定。”[5]之后的决策行为分析，揭示出决策行为构成的一些基本要素，如直觉、价值观念、欲望、动机、理解力和计算力等，并且按照决策行为要素的内在逻辑关系，勾画出决策过程的基本环节和基本步骤。但是，众多学者提出的各种理论主张，至今没有“能够为解决决策中产生的问题提供万全之策”[3-2]。或者没有注意，或者给予关注又不能形成一致看法，根源都在于行政决策行为本身的复杂性。人们很难准确把握和有效控制它的属性和特征。

许多学者从方法论的视角透彻地分析了行政决策行为的诸多制约因素，如信息弊端、社会环境、技术缺陷以及危机状态下的时间压力，等等。在进行决策过程的制度化设计时，这些问题当然需要重视，但不是、也不能成为理论研究的重点。重点需要监督和制约行政决策，规范行政决策行为。《纲要》提出，要加强和完善我国行政决策的监督机制，明确监督的主体、内容、对象、程序和方式。这里的难点是确定监督内容。行政决策活动的监督主体和监督对象是明确的，监督程序和监督方式可以根据主体和对象的特性来设计。而对于监督内容就不那么容易理清思路。根据政府的职能定位，可以勾画出行政决策活动的大致范围和主要内容。例如，经济活动方面的立项、预算、审批、监管等，社会活动方面的劳动保障、社会救济、社团管理等，政治活动方面的国防外交、社会治安、公民权利保障以及政府人员的选拔任用等。只要有政府的活动，就有行政决策行为。但是，仅仅这样梳理还远远不够，因为我们不能确切地知道，政府的各种决策是怎样作出来的，决策者在作出最后选择的时候，其行为有什么共同特征。这些才是行政决策的监督内容需要明确地揭示和规定的。

决策行为难以把握和控制，首先在于决策是人的一种思维活动。思维是人脑的活动机能，是人脑对于客观事物的反映。思维的本质是什么？思维方式的特征是什么？思维方式有哪些类型？面对这些深奥的哲学命题，笔者在这里只想指出，思维活动是无形的，思维活动具有不可视性。人们要监督决策者的决策行为，会由于没有明确的视点而无所适从。这是决策和执行在行为特点上的根本区别。执行是一种“行动”，人们可以看得见，触摸得到，也就可以通过行动规则，采

取实际措施，直接约束执行过程中的每一个具体“行动”。可是，对于决策行为就不能做到如此直观和具体。人们只能通过思维者的某种表达形式，才能够知道决策的最后结果。行政决策的结果一旦被确定，监督和制约决策行为也就失去了意义。现在，人们常说要克服行政管理中的“暗箱操作”，实际上就是针对决策行为而言的。

决策行为难以把握和控制，其次在于决策行为具有不确定性。思维活动是人的直觉、成见、知识、性格、动机以及情绪等心理因素的综合作用过程。同时，问题的性质、外部环境、社会利益格局、决策机构的内部动力等也会影响决策行为。这些因素的影响均因人而异。决策行为的隐秘性使人们无法知道，究竟是哪些因素在最后的选择上发挥了作用。从方法论的角度看待不确定性，人们关注的是决策者面对信息弊端、技术缺陷及多样选择，是怎样避免决策陷阱和作出正确决定的。不管选择有多么困难，决策者最后都要进行惟一选择。决策行为的不确定性，对于个人的决策来说不是问题。即使是对于企业或者社会团体的决策来说，也不是一个值得十分重视的问题。因为，个人也好，企业、社会团体也好，不论面对多么错综复杂的环境，最后的理性选择只有一种，那就是决策者追求自身利益的最大化。行政决策则不同，其最后的选择存在两种可能性，或是反映社会公共利益，或是谋取决策者个人利益。对于行政决策行为的监督和制约，目的是要防止出现第二种可能的选择。做到这一点，必须在最后选择的结果形成之前采取有效措施。因此，能否克服决策行为的不确定性，自然需要给予特别关注。