广州市城市更新村企合作操作指引

广州市城市更新村企合作操作指引

旧村改造作为广东省“三旧”（旧村庄、旧城镇、旧厂房）改造的一部分，在各地市的更新改造过程中均占有一席之地，但旧村庄的改造一直存在村集体经济组织经济实力不足的问题，因此，在更新改造的进程中，各地纷纷发现，通过引入合作企业来进行更新改造是旧村改造的一大契机，本文就广州市旧村改造中村企合作的相关政策进行分析，不足之处敬请斧正。

一、广州市城市更新村企合作政策演变

自广东省开展“三旧”改造以来，广州市就旧村改造问题曾多次出台相关文件1，从最初未涉及村企合作政策到如今对村企合作程序进行具体规定，从中可窥得广州旧村改造的政策脉络，相关政策列表如下：

1本文以广东省开展“三旧”改造为起点，不赘言广东省开展“三旧”改造前的相关“城中村”改造政策，如《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办〔2002〕17号)和《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》(穗办〔2008〕10号)等。同时，为方便阅读，本文以文号简称相关文件，如《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)简称为“〔2009〕56号文”。

通过上述表格可见，广州市在旧村改造村企合作政策上产生过诸多变化，其主要演变趋势如下：

1、从无到有

改造伊始，政府并未对村企合作进行规定，〔2009〕56号文中，除村集体经济组织自行改造外，仅规定了一种其他途径，即“通过土地公开出让招商融资进行改造”。直到两年后出台〔2011〕51号文时，才引入“合作企业”这一概念，

但此时“合作企业”也仅是“自主改造”过程中的一种选择。而再往后，〔2015〕56号文中则直接把“合作改造”作为与“自主改造”并列的一种改造模式。可以说，村企合作本身在更新改造政策的不断完善中经历了一个从无到有的过程。

2、监管趋严

众所周知，目前的村企合作中选择合作企业仅能通过政府公共交易平台选择，而上述政策文件中〔2011〕51号文却规定可以“通过公开招标或集体表决方式选择合作企业”，且该文件规定的集体表决方式并不复杂，仅需要各区对企业资格审核后，村集体经济组织选择1至3家候选企业，再经过成员代表大会对各合作意向方提交的合作框架协议进行表决，表决结果得到到会成员2/3以上同意后即可报改造主管部门备案。此种操作在今天已不再可能，根据最新的〔2018〕1号文规定，仅招商文件的制定程序都比以前选择合作企业的程序复杂，可见政府对于村企合作的监管在这几年间越来越严格。

3、企业进入时机趋前

严格意义来说，最初的几个文件并未规定合作企业在更新改造过程中的哪个时间节点可进入项目，〔2015〕56号文第一次严格限制企业进入时机，即“合作改造类项目由区政府主导，由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，公开引进合作企业参与改造；或通过土地公开出让，引进合作企业参与改造。合作改造类项目可以一次性引入合作企业，也可按照土地整理、土地开发两阶段分别引入合作企业。”同时规定“合作改造类项目一次性引入合作企业的……项目实施方案批复后，方可开展合作改造方案的拟定和项目实施主体的选择、确认工作。”，而〔2017〕6号文将合作企业进入时点提前到“基础数据经区政府审核公布后”，目前〔2018〕1号文更是引入“合作意向企业”的概念，同时规定“引入合作意向企业的旧村，应在合作意向协议中约定合作意向企业不得自行开展基础数据调查。”此限制性规定变相说明，合作意向企业的引入可能在基础数据调查开展之前，否则也无需规定“不得自行开展”基础数据调查。

二、城市更新村企合作程序

旧村庄城市更新2分为征收储备、自主改造与合作改造三种模式，村企合作仅是旧村庄城市更新中的环节之一，根据广州市城市更新局于2018年3月公布的旧村庄城市更新流程图，旧村庄城市更新的整体流程如下：

根据上图，合作企业在旧村庄城市更新中的介入点在“基础数据经区政府核查公布后”，理论上应当在村集体经济组织向区政府申请更新改造后，但不受城市更新项目是否纳入城市更新年度计划所限。

但根据〔2018〕1号文，旧村合作改造类项目存在两种合作企业，除合作企业（即正式合作企业）外，还存在合作意向企业的引入，而正如上文所述，合作意向企业并无介入时间点的限制，选择两种合作企业的流程分别如下：（一）选择合作意向企业的程序

1、村集体经济组织就是否引入合作意向企业组织成员代表大会表决通过；

2、村集体经济组织在征求村民意见基础上，草拟合作意向协议，提出候选合作意向企业，报镇人民政府（街道办事处）审核，镇人民政府（街道办事处）应征求区城市更新部门意见；经审核通过后，组织成员代表大会表决，表决结果

2本文主要论述旧村庄的全面改造模式（即以拆除重建为主的更新方式），不涉及微改造模式。

在村域范围内公示7日以上；

3、经公示无异议的，村集体经济组织与合作意向企业签订合作意向协议；合作意向协议签订之日起30日内，将合作意向企业及合作意向协议按程序抄报区政府，并将合作意向企业在村域范围内公布。

（二）选择合作企业的程序

1、村集体经济组织制定项目招商文件，招商文件应包含合作企业资格、保证金金额、改造对象的基本情况、合作协议主体框架、评审办法及标准等主要内容；

2、招商文件应按程序征求街（镇）、区城市更新部门、区政府的意见，区政府应从规划、产业、政策等方面进行指导，并抄报市城市更新局；

3、村集体经济组织按照《广东省农村集体经济组织管理规定》，组织招商文件表决、公示；

4、村集体经济组织委托政府公共交易平台公开招商；

5、符合招商文件要求的企业均可报名参加公开招商，非合作意向企业报名时，应按照招商文件的要求缴纳保证金；

6、村集体经济组织与选中企业签订合作协议，并于合作协议签订之日起30日内，将招商结果在区政府、市城市更新局官方网站上公布。

三、村企合作的限制性规定

（一）企业准入条件

根据〔2018〕1号文规定，合作企业及合作意向企业参与旧村合作改造应符合以下条件：①近3年内无不良诚信记录；②企业注册资本不少于1亿元。村集体经济组织可选择联合体作为合作企业及合作意向企业，组建联合体的企业均应符合上述条件。

值得注意的是，在〔2018〕1号文发布的征求意见稿中，对合作企业的城市更新经验进行了相应要求，鼓励村集体经济组织优先选择完成改造或完成回迁安

置的旧村改造项目1个以上或具备国内的旧村更新改造经验，累计开发量达到30万平方米以上的企业进行合作，但在正式稿中删除了相关规定，这对于有实力但尚无城市更新经验的企业来说无疑是利好消息。

但企业硬性条件可由各区政府结合各区实际进行调整，如《广州市番禺区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业的指导意见》（番府〔2017〕144号)对合作企业和合作意向单位的条件进行了非常严格的限制：1.具有独立法人资格和具备房地产开发企业二级以上资质。2.实缴注册资本金不低于5亿元人民币,银行信用记录良好。3.总资产不低于200亿元人民币,且具有与项目相匹配的自有资金及融资能力。企业自有资金比例不得低于项目总投资的30%。4.具备房地产开发经验,近5年房屋建筑面积累计竣工验收300万平方米以上。5.企业信誉好,社会责任感强,且最近5年在广州市工商、税务、建设房地产等部门没有违法违规记录,也不存在工程“烂尾”或其它违法等情况。6.对每个旧村庄更新改造项目应缴纳不低于3亿元人民币的保证金,企业联合体视作一个企业。各村可根据改造村庄规模增加相应保证金额。7.合作企业如果是企业联合体,联合体中的成员不得超过2个,而且每个联合体成员均需同时具备上述所规定的资格条件。再如《广州市荔湾区人民政府办公室关于印发实施<广州市旧村庄更新实施办法>意见的通知》（荔府办〔2017〕39号）规定引入的合作企业应当具备以下条件：注册资金不低于5亿元人民币的法人企业；两年内没有不良诚信记录的企业；有完成三旧改造成功案例的企业，优先考虑在广州市行政区域内已完成旧村庄全面改造案例的企业。不得引入正在实施我区旧村庄更新改造且尚未完成整村补偿安置工作的企业或联合体企业。

因此，虽然〔2018〕1号文对于合作企业及合作意向企业的硬性条件要求并不高，但旧村改造所需资金量大，改造周期长及存在各种不确定因素，若引入实力差的合作企业，容易导致旧村改造项目“烂尾”或进展缓慢，引发严重的社会问题，故各区政府可能出台更为严格的要求，即使在尚未出台相关细则的区域，有经验、有信用、有实力的企业也可能获得更多青睐。

（二）合作意向企业及履约金

〔2018〕1号文规定村集体经济组织在选择合作企业前，可按照规定的程序

引入合作意向企业。但番禺区的《进一步加强番禺区城市更新改造项目管理意见》（番府〔2018〕31号）规定，“自本意见正式印发实施后,在公开引入合作企业前,各村不得选择合作意向单位签订合作意向书。对私自选择合作意向单位签订合作意向书的旧村全面改造类项目,5年内不得申请纳入区城市更新改造项目储备库或市城市更新改造年度计划,并追究相关村干部责任。”番府〔2018〕31号文于2018年3月2日印发，在〔2018〕1号文之后明确规定不能引入意向合作单位，其他各区是否会做出类似规定尚不可知，但合作意向企业本身是否能够引入在各区层面上存在一定不确定性。

同时，〔2018〕1号文对合作意向企业的规定主要在选择程序方面，各区可能根据自身情况对合作意向企业的选定做出细化规定，如《广州市白云区旧村合作改造类项目选择合作企业管理办法（征求意见稿）》明确要求“同一改造项目不得与多个意向企业签订合作意向协议。”“未经区政府同意，旧村合作改造类项目不得选择合作意向企业。”“合作意向协议期限不得超过5年。”由此可见，即使允许引入合作意向企业的辖区，也可能做出其他限制性规定，值得有意广州旧村改造的市场主体持续关注。

此外，〔2018〕1号文规定在合作意向企业选择中，合作意向协议中可约定合作意向企业在签订合作意向协议之日起30日内缴纳履约金3，同时规定，引入合作意向企业、缴纳履约金的旧村，优先纳入城市更新年度计划。虽然政策并未硬性规定合作意向企业必须缴纳高额的履约金，但对于缴纳履约金的合作意向企业的鼓励实际上变相促使合作意向企业需要准备充足的资金以加快项目进展。

（三）合作企业股权转让限制

根据〔2018〕1号文，选择合作改造的旧村，合作协议应当约定，未经村集体经济组织同意，合作企业成立的项目公司不得变更股东、转让股权。选择自主改造的旧村，村集体经济组织原则上不得转让股权；转让股权的，视为合作改造，应按照公开选择合作企业的规定执行。

上述规定的政策目的非常明显，即防止市场主体拿到项目后炒卖项目，损害3履约金标准：（一）用地面积小于30公顷的项目应提供不少于2亿元履约金（现金）；（二）用地面积大于（等于）30公顷的项目应提供不少于3亿元履约金（现金）。

村集体经济组织利益，同时对市场环境造成不利影响。但上述规定并未明确如果合作企业成立的项目公司要变更股东、转让股权的，应当履行何种程序，是仅经过村集体经济组织同意即可，还是需要履行更多程序。事实上，项目公司变更股东本身类似于引入了新的合作方，是否需要适用全套引入合作方的程序值得探讨。

四、结语

实践经验证明，旧村改造有力地推进了广州市节约集约用地、优化了土地资源配置，但由于旧村改造牵涉的主体多、各方利益诉求平衡难度大，且各村历史遗留问题复杂，改造进程中仍存在很多问题需要解决。在更新改造过程中，村集体资金不足的问题一直困扰着诸多旧村改造项目，而开发商虽资金充裕但在进入旧村改造项目时却可能因监管问题引起质疑，如何使开发商合法合规地进入旧村改造需要巧妙而严格的制度设计。目前来看，相关政策正在实践中不断完善，相信旧村改造将会实现村集体与市场主体的共赢。