第三部门

一我国第三部门的发展现状：

（一）缺乏独立性和自主活动能力

由于我国以前实行的是计划经济体制，这一时期的第三部门都是以社会团体和群众组织名义出现的。这些社会团体和群众组织，基本属于准政府机构或政府控制下的事业单位和组织，不存在真正意义的民间组织（第三部门），政府也没有相应的法律进行管理。政府与第三部门的关系极其模糊，第三部门往往是政府行政权力的衍生物，缺乏应有的独立性与自主活动能力。这主要表现在中国的第三部门由政府机构领导，其行为方式、工作作风都具有很强的行政性质，有的成员还具有国家公务员身份。因此，中国的第三部门与政府保持着千丝万缕的联系，这就限制了第三部门的作用的发挥和变革的速度。

（二）缺乏资金、人才等组织发展的基本条件

在现今中国的第三部门组织中，无论是官办的、半官办的还是纯民间的绝大部分都反映经费不足。资金匮乏，已经成为制约中国第三部门发展的头号因素。而人才不足，是因为中国尚缺乏专门的第三部门专业人才的培训机构，而且第三部门吸纳了大量政府淘汰的冗员和离退休人员，妨碍了优秀人才的进入。此外，第三部门自身的能力方面也存在诸多问题。（三）法律法规不健全，法制建设滞后

相关法律法规的不健全在一定程度上影响了第三部门的发展。从20世纪80年代末期开始，我国加紧了第三部门方面的法制建设，一系列的社团法规相应地建立起来。例如，1988年颁布实施了《基金会管理办法》，1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。然而，令人遗憾的是，至今为止我国立法部门仍未出台一部《结社法》。总之，由于第三部门管理的法制建设严重滞后，致使第三部门的管理陷入不同程度的混乱之中。（四）公众的认知缺陷

对于官办性质浓厚的第三部门组织，公众往往将其视为第二政府，而对于实力弱小的草根组织，公众又怀疑其能力，从而忽视其存在的价值。此外，在中国这个集权化明显的社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的发展对他们的生活将会产生何种影响。因此，第三部门能否得到深层次认同也就可想而知了。

二推进第三部门发展的对策

（一）重新定位政府与第三部门的关系

中国政府与第三部门关系密切不是问题的根本，西方的政府与第三部门的关系同样密切，问题的关键是中国的的第三部门容易受到政府的控制，丧失独立性，从而染上浓厚的官办色彩。如若这一前提不改变，第三部门将得不到实质意义的发展。因而一方面政府要采取各种政策措施积极推动第三部门的发展；另一方面又要在充分发挥第三部门效能的同时，促进政府职能转变。中国政府必须对第三部门进行重新定位：第三部门不应该是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；第三部门不应该是政府职能

转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；第三部门的发展不是在向政府夺权，而是在帮助政府治理。

（二）培养公众的志愿精神和互助品质

第三部门的工作要得到公众的认可，除了能够给他们带来更多更好的服务外，最重要的是能够带动公民参与其中。志愿精神和互助品质是第三部门的精髓。公众从思想上认同了这些理念，才会全身心的投入到志愿性的活动中。通过教育、宣传等手段，与参与实践相结合，在全社会提倡志愿精神和互助品质，才能解决我国第三部门所广泛存在的人才匮乏、资金短缺的难题。当然，这些问题的解决也离不开政府的大力宣传和有效的激励措施。

（三）健全相关法律法规，实现严格依法管理

缺乏相关的法律法规是第三部门发展的一大障碍，也是许多第三部门主动依附于政府机构的主要原因。而且，依法治国的方略对我国第三部门管理提出了新的要求。当前最为迫切的是，要在充分进行调查的基础上，立足社会主义初级阶段实际，根据发展我国第三部门的需要，尽快制定颁布《中华人民共和国结社法》。此外，还要根据新形势的要求，有针对性地修改完善已颁布的有关第三部门管理的法规政策。同时，要把立法和普法结合起来，利用各种有效方式，广泛宣传《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记条例》等有关的法律法规，不断提高广大人民群众的法律意识，从而使我国的第三部门沿着法制化的轨道向前发展。

（四）改造公民文化，处理好认知危机

所谓的认同危机，主要是指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。哈贝马斯认为，合法性危机是一种直接的认同危机，它是由于“履行政府计划的各项任务使失去政治意义的公共领域的结构受到怀疑，从而使确保生产资料私人占有的形式民主受到质疑”而造成的。这种观点对于分析政府与第三部门的关系同样有用：一方面，许多公众认为由政府和的第三部门联合提供公共物品是不合法的，提供公共物品只能是政府的职责。这种认知危机必然会削弱第三部门的合理性；另一方面，由于许多公共物品由社区部门或者第三部门来提供，很多公众也因此认可第三部门，这或多或少减少了公众对政府的“忠诚投入”。

面对这种认知危机，就必须改造公民文化，公民必须意识到：第三部门的有效运行并非以消弱国家的行动能力为前提，国家依然是身分认同的象征者，统治秩序的维护者；第三部门离不开政府的参与和支持；第三部门陋于通盘权衡，无法替代政治系统代表公共利益的角色。当政治系统无法将大众认同维持在必要水平时，社会碎片化也将使第三部门无法正常运行。还要认识到，政府的资源是有限的，在相互依存的环境下，第三部门的确可以依靠自身资源解决共同关注的问题，其存在很大程度上是功能性的和实用性的。

三

民间组织从无到有，政府也随之出台许多政策来引导民间组织的发展，但是，由于民间组织的作用尚未得到充分认识，一些政府机构的观念还没有完全转变，因此，很多政策更多的是对民间组织的限制，即使有些扶持性政策，也没有得到很好的贯彻和执行，一些民间组织由此感慨“体会不到政府给予的阳光”。

1、在民政部门注册难，难以得到合法的身份

民间组织在民政部门难注册，得不到合法的身份，这是民间儿童救助组织当前所面临的首要问题。由于无法在民政部门进行注册，一些民间儿童救助组织如：北京太阳村等最终无奈地选择了工商注册的道路，由此也引发了一系列的问题，而大多数的民间组织甚至没有注册。

2、居无定所，缺乏稳定的工作场所

尽管国家已经做出规定，公益事业、特教学校可以无偿使用划拨土地，可是这些规定并没有得到实施，很多民间儿童救助组织都面临着场地的问题。如智光学校，由于是一个民办的学校，一直没有一个固定的校址，学校1998年建校以来，三迁四址，搬了3次家。每次租赁的场地，几乎是在废墟之上建起花园式的学校，而等学校建好之后又面临着新的搬迁。星星雨也同样面临这样的难题。截止目前，他们已经搬了6次家。

3、社会资本相对匮乏

目前我国大多数的儿童救助组织资金的来源渠道的宽度，资金规模都相当缺乏，比如，天使之家孤儿寄养中心，资金总是紧张，由“美国妈妈”捐助得来的资金很少会过夜，基本上是同一个账号，美国一张卡，中国一张卡，美国“妈妈”那边早上存入，中国“妈妈”这边晚上就取，而后赶紧送到医院，为孩子们支付手术费用。

4、媒体报道的负面影响媒体报道本身就是一把双刃剑，报道偏差反而会打击民间组织。天使之家的天使妈妈的圈钱事件，导致公众对其它民间儿童救助组织的怀疑，这对其他民间儿童救助组织而言，无论从经济上还是从精神上都造成了很大的打击。而且，很多报道为了迎合大众的猎奇心理，做出各种不负责任的报道，这对民间组织来讲都是极其有害的。此外，在对民间组织进行负面报道的时候，由于媒体受到限制，无法去深入分析政府方面存在的问题，为了满足市场就拿仍然处于脆弱状态的民间组织开刀，并且仅仅流于对个人的谴责。这种“丑闻式”的片面炒作是无法促进民间组织健康发展的。

发展我国民间儿童救助组织的对策和建议

1、解决注册难的问题，使其身份合法化

基于我国民间组织发展的现实状况，并借鉴国外的经验，简化民间组织登记注册的手续，降低门槛，从而使民间组织的组织合法性不限于既有的法人登记，这将更有利于将民间组织纳入国家法律的制度体系。从我国民间组织的现状看，获得税收优惠政策还是非常需要的，因此大部分还会选择法人注册。为此，我们建议完善民间非企业、社会团体和基金会等几种法人注册制度，简化相关条件和程序，监督有关政府部门的不作为责任，提供更加宽松、便捷的政策环境。

2、政府要支持民间组织，转变观念

面对转型时期中国庞大的弱势儿童群体，在当前社会保障体系步完善的情况下，诸如农村留

守儿童、城市流动儿童等都已经是存诸于我们的社会而又迟迟没有得到解决的问题，要真正改变这些孩子的命运，单靠市场是不够的，政府在这个时期面临的问题更多，我们也难以想象靠政府可以在短期内解决这些问题，明智之策只能是依靠民间组织。

3、完善有关民间组织的法律法规民间组织在我国还处于一个很幼稚的阶段，政府应有相关的制度对其规范，引导发展，并采取相应的监督措施使其在良性的轨道上运行。尤其我国对民间组织的税收政策不明确、不具体、不系统。目前仍以所得税优惠为主，范围也比较局限；同时在财产税，以及我国主要的税种—商品税中，缺乏对民间组织的专门规定，尤其缺乏对民间成立的民间组织的优惠措施。

4、提高民间组织的工作人员的素质

我国民间儿童救助组织的人才不足，其工作人员往往也只拥有一颗热忱的心而已，面对民间组织的诸多专业性问题往往爱莫能助。此外，中国尚缺乏专门的第三部门专业人才的培训机构，而且第三部门吸纳了大量政府淘汰的冗员和离退休人员，妨碍了优秀人才的进入。因此为了民间组织的长足发展，应该在人力资源方面下大功夫。进一步完善工资、人事、医疗保险和养老保险等社会保障政策，为民间组织引进人才提供良好的配套条件。

5、保持民间儿童救助组织的独立性

我们提倡民间组织和政府的合作，也鼓励民间组织借鉴国外的先进理念、经验和资金，但是民间组织绝不能丧失独立性，因为那样也就失去了它本来作为第三部门存在的价值，失去了承载构建公民社会的使命。而如果国内民间组织过分依赖国外和国际民间组织，那么无论在精神上还是在实体上它都不可能真正壮大起来，也不可能切实解决中国的问题，也必然会走向夭折的命运。所以民间组织的道路只能是以开放之心和各方合作，但始终保持独立的精神。

三、预防和治理：由第三部门失灵问题引发的几点思考

如何预防和治理第三部门的失灵而造成的社会危害？我认为，关键在于以下几个方面： 1.要从对第三部门失灵问题的盲从遮蔽状态下警醒，批判地反思问题，增强预防和治理的自觉意识。在理论层面应否弃偏好，高度重视、深化研究第三部门的失灵问题，在全社会层面形成有关合法性共识。如前所述，研究第三部门失灵问题开辟了公共管理学的新视域，对推动其理论的发展具有重大意义。首先，它是对公共管理的语境--新的互动社会结构的一种制度重新安排的合理诉求。第三部门是一个社会结构中的角色项。社会管理理论始终是与社会结构的不断分化相关联的。在前现代、现代和后现代，随着社会结构从一元（政治社会）、两元（国家与市场或市民社会）到三元（政府、市场和民间社会），管理也经历了统治行政、管制行政和新公共管理三个时期。新公共管理的真正支点建立在第三部门之上。作为非营利、非政府组织的第三部门，成为矫正市场和政府失灵、推动和保证社会公正的平衡器。在新全球化时代，随着市场、政府和民间社会三者的分离日益加速，新公共管理学成为恰当的形式。但是，由于第三部门自身利益的驱使而导致失灵，实际上就打破了社会的金三角制衡结构，结构的破缺，呼唤一个新的、用以制衡第三部门失灵的治理体系。其次，它既是对新公共管理学和全球治理理论偏好和盲点的一种公共管理学救济（savehand beyond public management），也是对公众认知层面偏好的一种矫正。它将注入辩证的、批判性的视域，既为发挥第三部门积极作用，也为预防和治理失灵找到一个理论平衡点，一堵防火墙和安全阀。

2.催化发育过程，加快第三部门与政府、市场的分离。既然第二种失灵由转型社会中第三部门发育不全、与政府和市场关联过度造成，那么，治理的基点应当放在创造一切条件催化发育过程，使第三部门尽快成长，增强独立性，真正成为与政府和市场脱钩、以供给公共物品为宗旨的第三部门。在强化发育过程中，要着重于第三部门自立、自强、自治和自理能力的养育，切不可越俎代庖、揠苗助长。加快第三部门的发育应当允许动机和价值追求的多样化或多元性。在社会主义初级阶段，一个基本的文化矛盾就是政府倡导的价值一元化与社会大众层面价值的多元化之间的差异和矛盾。自由和多元价值中的作用有较为密切的关系。正如约翰·S·穆勒在《论自由》中所指出的那样：“政府运行在各个地方都差不多。

但对于个人或志愿协会来说，他们的经历却是千变万化”。成熟的非营利机构将十分鼓励为公众利益着想的开创性，正如营利性公司中鼓励员工着眼于公司利益一样。非营利机构往往有能力在被政府忽略的领域发现新的需要，为满足进行有益和必要的试验并由此找到提供相关服务的较好途径。我国的希望工程、青少年基金会、宋庆龄儿童基金会等不少较为成功的事业都是非营利机构所开创和运作的。一般来说，组织非营利机构活动的团体和个人有各种不同类型的动机。主要有三类：一是以非营利活动谋求个人和团体的私利（经济、地位、名誉和权力），理性人假设完全可以解释这些行为。二是动机带有利他主义色彩，但也期望获得某种回报，包括精神上的快慰。“合乎理性的行动”可能会超出第三部门的非营利性范畴而失灵。三是纯粹利他主义。强烈的意识形态和宗教色彩，将自己的事业当作一种使命（calling）。当一些带头人开展捐助时，其他人会感到某种程度的道德压力。

3.建立、健全预防和治理第三部门失灵的规范体系。它包括由内而外、由微观转向宏观几个层面，形成一个有机的“火箭式”互动结构：

“火箭式”规范体系

如图所示：其一，完善的第三部门法人治理结构，它处于最内层，相当于火箭的心脏，也是诸多监管和治理结构的受力点。正如市场体制中现代公司需要公司治理结构一样，第三部门的规范运作需要一个完善的法人治理结构，包括产权的明晰，董事会和协会的内部管理机制，财务管理的机构，运作方式的监管等等。完善的法人治理结构，可以有效防范机构在发展目标、运作方式、服务战略上的偏位和失灵，有效遏制少数精英损害机构和公众利益的行为，有效降低成本和提高服务质量。其二，行业监管体系。第三部门机构和行为的失灵感知性最强的当属行业本身，因此，设立行业安全阀，能够有效地将失灵问题及时扑灭在萌芽状态。其三，公众和舆论监管体系。公众是第三部门服务的直接对象，最能够直接感受到失灵带来的服务质量下降、公共物品供给减少、服务收费增加等敏感问题，通过公众评估加以监管，配之以舆论监督，就能强有力地监督。其四，市场治理体系监管。第三部门如果以减免税为便利而行商业化运作之实，获取超高利润，会不同程度地扰乱市场，引起市场恶性反应。因此，完善市场治理体系，严厉惩治偷漏税行为，将会有效防堵第三部门追逐超高利润行为，使之回归非营利轨道。其五，完善政府行政监管体系。政府对第三部门做好服务、加速培育的同时，将运用行政权，包括财政、税收和工商管理、民政监管等一系列权力，严防第三部门失灵造成公共危害。其六，完善法律监管体系。对第三部门失灵依法治理，是建立法治化国家的一个重要方面。目前，我国关于第三部门的立法还不完善，执法还不严格，法

治还很不健全。需要加快立法进程、严格执法、提高法治水平。只有建立健全这一规范体系，设立有机互动体系，才能在制度上预防和治理失灵。

4.大力培育国民道德和信用体系，推进社会民主，增进社会资本，这是预防和治理第三部门失灵的精神文化防线。第三部门志愿状况和规范状况，反映了一个民族和国家的道德状况和信用状况。在一个道德衰败、信用失灵的国家，很难想像公众有巨大热情去服务于社会，很难想像有庞大的志愿群体，很难想像第三部门会发达昌盛。第三部门发育水平、失灵状况与民族道德水平、社会民主化程度和信用体系总是密切相关的。我们真诚地相信：只有在不断积极升华的道德环境中，在诚实守信的文化氛围中，在不仅是政治民主而且是社会民主的充分发展中，不同角色的社会群体才能得到新的整合，才能出现对社会公共利益的高度自觉认同；通过训练公民个人并创制社会团体网络，约束放肆的个人主义、培养志愿与合作精神，只有这样，第三部门的失灵问题才能得到有效遏制。

第三部门注册登记难问题：

根据邓国胜对中国第三部门组织的问卷调查初步分析，中国的民间组织按其法律地位，可以分为四种类型：一是在民政部门合法登记注册；二是以企业法人身份在工商管理部门注册；三是经本单位批准成立，在单位内部开展活动；四是其他类型，包括工、青、妇等不需要在民政部门登记注册的和无法人地位的次级团体。调查结果显示，在被调查的1508个团体中，68.2％是在民政部门登记注册；6.3％是在事业单位内部登记备案；14％的团体属于其他类型。另外，还有6.4％的团体没有回答该问题（注：邓国胜：《中国N GO问卷调查的初步分析》，http://w w https://www.360docs.net/doc/4910701022.html,c.c https://www.360docs.net/doc/4910701022.html,.hk/w k-w zd et a ils.asp?id=1676 2005-03-19。）。事实上，在第四类团体中还包括大量“非法”独立开展活动的团体，它们没有在任何部门登记，也没有挂靠在任何单位或合法登记团体之下。谢海定于2002-2003年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查时发现，经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8-13％（注：谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，选自《法学研究》2004年第2期。http://w w w.io https://www.360docs.net/doc/4910701022.html,.c n/p ap er/p ap er280.asp。）。另外，“保守估计，全国已经登记和未经登记的乡村两级的民间组织至少有300余万个，占全国民间组织总数的2/3以上。”（注：俞可平：《中国公民社会的兴起及其对治理的意义》2002年版，第200页。）另据民政部官员于1998年11月公布的初步摸底统计，当时我国民办非企业单位就已经有约70万个，而截止2003年，在民政部门登记的民办非企业单位数只有11.1万个。

中国民间组织的现实法律地位以及大量非法运作的事实是与中国控制型登记管理制度密切相关的。控制型管理建立在对管理对象的不信任基础上，而理由在于管理对象的“幼稚无知”。目前，中国政府对民间组织的管理采取“一体制三原则”的做法，即：双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则。

所谓双重管理体制指的是，业务主管单位和登记管理机关实行双重管理的体制。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体／民办非企业单位的业务主管单位，具有审查、指导活动、年检初审、协同监督等5项管理职责。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体／民办非企业单位的登记管理机关，具有登记、年检、监督等3项管理职责。要想登记注册的组织不得不首先有一个监管自己的部门实体，或者形象地说是需要一个“婆家”，只有得到“婆家”的同意，该组织才能到民政部办理申请登记手续。就这个意义而言，业务主管单位相当于是政府对社会团体／民办非企业单位控制的一种延伸。而且，对于社会团体／民办非企业单位所要寻找的业务主管单位的要求非常严格：例如根据等级管理的原则，一个具有全国规模的社会团体／民办非企

业单位，不得不在最高政府级别寻找业务主管单位，这一困难可想而知。寻找一个“婆家”，对于几乎每一个潜在的民间组织来说都不是一件容易的事情。然而，即使一个组织能够找到一个“婆家”，也不可能一劳永逸，因为这个“婆家”有权力单方面任意终止与该组织的关系。每年许多组织因为这个原因而丧失了合法登记的身份，从而不得不继续寻找新的“婆家”。另外，办理申请登记的全国性社会团体需要有10万元最低启动资金，地方性社会团体需要有3万元最低启动资金，社会团体需要有50名以上个人会员或30个以上单位会员（注：Cou gh Kr ist in a,Em erg in g Civ il Soc ie ty in Ch in a:An Over a ll Assessme nt of Cond it io ns and Poss ib ilit ies Ava ilab le to Civ il Soc ie ty and Its Orga n isat ions to Ac t in Ch ina,p ub lis hed by S id a,2004.）。在中国，业务主管单位对民间组织的成立所进行的实质审查仅仅是“初审”而已，登记管理部门仍然要独立进行实质性审查。任何一方不同意，民间组织都不能合法成立。所以，这种双重管理体制又可以被称为“双重许可主义”（注：苏力、葛云松等：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江人民出版社2000年版，第179页。）。双重管理既增加了政府管理成本，也给社团组织增加了负担。例如，每当年检的时候，社会科学类社会团体既要向业务主管单位（社会科学联合会）提交年度报告、缴费，还要向登记注册管理部门提交年度报告、缴费（注：毕监武：《社团革命：中国社团发展的经济学分析》，山东人民出版社2003年版，第82页。）。也正由于这些原因，许多民间组织经常会选择在工商部门登记注册，因为这种方式注册的好处是没有太多的监管部门，没有太多依附性的关系，而且整个注册过程很快，申请一般在两到三周后就开始处理了（注：Gou gh Kr is t in a,Emerg ing Civ il Soc iety in Ch ina:An O ver a ll Assessme nto of Co nd it ions and Poss ib ilit ies Ava ila b le to Civ il Soc iet y and Its Org an is at ions t o Ac t in Ch ina,p ub lis hed b y Sida,2004.）。所谓分级管理原则指的是，对民间组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理的原则。这其实不利于民间组织开展活动的连续性，并在一定程度上限制了民间组织的创新性。所谓非竞争性原则指，为了避免民间组织之间开展竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或者相似的民间组织的原则。这实际上人为造成了垄断，不利于同类组织通过竞争得到发展，而且也使处于垄断地位的民间组织由于这种垄断地位而易于偏离非营利性、公益性的组织原则。这一原则也不利于形成多元化的公民社会（注：Gou gh Kr ist in a,Em erg in g Civ il Soc iety in Ch ina:An Ov era ll Assessm ent o of Co nd it ions an d Poss ib ilit ies Ava ila b le to Civ il Soc iety and Its Orga n isat ions to Ac t in Ch in a,p ub lish ed by S id a,2004.）。总之，从民间组织自身的发展角度来说，垄断的消极影响是巨大的（注：康晓光：《创造希望——中国青少年发展基金会研究》，漓江出版社、广西师大出版社1997年版，第656-657页。）。所谓限制分支原则指的是，社会团体与民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。不许设立分支机构的规定事实上限制了民间组织作用的整体发挥与扩大。

上述这些体制原则的存在（关键是双重管理体制的存在），也就是为何许多民间组织决定在工商部门登记注册的原因，也就是为何许多民间组织“非法”运作的原因。一方面由于这些民间组织在工商部门登记注册，它们就失去了享受税收优惠政策的权利，而且这些组织在接受捐款时，也会遇到不少麻烦，因为它们在工商部门登记注册的事实，导致了对它们定性上的变化。另一方面由于这些民间组织“非法”运作，没有合法的登记注册身份，使它们没有任何法律保护，其运作模式及范围也变得相当有限。许多致力于公益事业的社会活动者都有着令人灰心丧气的经历：放弃所有应该由这些民间组织享受的权利，因为它们在工商部门登记注册了，因为它们“非法”运作了。

三、资助型税收制度的缺失

登记注册之后，民间组织最重要的任务之一就是募集和保持一定规模的资源以维持其活动。由于民间组织是非营利分配性的、自治性的组织，它不像一般企业以营利为主，也不像政府可通过获取大量的财政收入来维持其运

转，相反，其大多依靠政府的税收优惠、补贴来汲取资源。因此，相关的税收制度就成为关系到民间组织存在与发展的举足轻重的问题（注：雷兴虎、陈虹：《社会团体的法律规制研究》，《法商研究》（法学版），2002年第2期，第47-56页。）。对于民间社会发展相对滞后、人们的公益捐助意识

相对淡薄的中国来说，这一制度显得尤为关健（注：葛云松：《非营利组织发展的法律环境》，人民网《志愿服务与社会发展论坛》第1期，ht tp://w ww.p eop https://www.360docs.net/doc/4910701022.html,/GB/40531/40557/41317/41320/3025957.ht ml2004-12-0 1。）。然而，根据清华大学N GO研究所对全国社团组织的抽样调查（有效样本1546个），政府的支持力度不够被民间组织列为主要问题（注：王绍光：《促进我国民间非营利组织发展的政策建议》，选自王名主编《中国非政府公共部门》，清华大学出版社2004年版，第59-83页。），有92.5％的民

间组织表示在开展活动和组织发展方面，需要政府的支持（注：邓国胜：《中国N GO问卷调查的初步分析》，htt p://ww w.u sc.cu https://www.360docs.net/doc/4910701022.html,.hk/wk-wz det ail s.as p?i d=16762005-3-19。）。

一般而言，政府对于民间组织的税收资助分为直接资助和间接资助两种。直接资助指的是政府拨出部分税收收入用于资助民间组织。在中国，民间组织发展所需要的资金普遍不足，民间组织在很大程度上是政府分化出来以获取民间资源的一个途径，而不是接受政府资助、受政府委托去实施某些项目的解决措施。因此，政府通过从税收中拨款给予民间组织的直接资助微乎其微（注：田凯：《机会与约束：中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析》，《社会学研究》2003年版。），从而更不用提有多少制度性安排了。

间接资助指的是，政府向给予民间组织捐款的个人和公司提供减免税的待遇，并给民间组织的收入以减免税待遇。对于民间组织的减免税收制度，将从捐赠人与受赠人两方面极大促进民间组织的不断壮大与发展。从捐赠人的角度，他们更有动力将原本应该上缴政府的税款资助民间组织；从受赠人的角度，民间组织可以从事一些经营性质的活动来扩大其运作资金。虽然，国家通过减免税收的制度对民间组织进行扶持是一项十分有力的机制，中国在价值观念上对此也认同，然而，在制度及操作层面上则还远未能兑现。由于中国长期存在民间组织不能营利的错误认识，中国的民间组织往往很少有营利性的收入，即使有也基本按照营利组织营利收入缴税规则进行缴税。因此，启动这个机制，对中国民间组织发展将起着明显的推进作用。但至今为止，中国还没有一部专门针对民间组织而制定的税收法。中国民政部门与税务部门在具体税收政策上仍然存在分歧，主要表现在两个方面：(1)社区服务的民间机构是否能享受税收优惠待遇，往往因人因时因地而异；(2)对于民间组织的收入特别是——些经营性项目的收入，是否需要纳税，各地有不同的政策（注：孙炳耀：《澳大利亚非营利组织及其对中国的启示》，中国社会科学院社会学研究所社会政策研究中心，h ttp://ww w.s oci al-pol icy.in fo/ 1032.ht m2005-03-19。）。例如，温州和上海先后出台了《行业协会管理办法》，河南出台了《关于加强民间组织税务登记及发票管理问题的通知》等等。事实上，往往在一些发展较好的城市，民间组织能够享受经营性收入的免税待遇，因此，这些城市的民间组织发展水平往往高于落后城市地区的民间组织发展水平。当然，经营性收入的免税前提应该是这些收入用于民间组织成立之初的宗旨——公益事业，然而，由于税收制度的不完善，同时也导致了许多民间组织利用经营性收入的免税政策谋取私益。

另一方面，目前我国关于公益性事业捐赠行为的全国性法规至少有3个：1999年8月，中国历史上第一个有关非营利组织的专门法案《中华人民共和国公益事业捐赠法》出台；2001年3月，财政部和国家税务总局发出的《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》；2001年1月，财政部、国家税务总局、海关总署联合发布的《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》。根据田凯的分析，虽然《中华人民共和国公益事业捐赠法》对公司和其他企业、以及自然人和个体工商户的捐赠行为作出减免税

收的规定，然而，对于如何具体实施各类减免、减免到何种程度等等，该法规都没有给予明确规定。这使得该法律由于没有具体的实施细则，而几乎成为一纸空文；虽然《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》也对企业、事业单位、社会团体和个人向民间组织的捐赠行为作出了减免税收的规定，然而，这一通知只是一个小范围的试点。一方面，试点地区的财政和税务部门并不一定要按照《通知》规定来执行；另一方面，这一《通知》并没有在全国范围实行；虽然《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》对境外捐赠人的捐赠行为作出了减免税收的规定，然而，与中国国内民间组织发展所需要的资金来说，这部分捐赠只是杯水车薪（注：田凯：《机会与约束：中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析》，《社会学研究》2003年。）。其实，中国还没有建立起一种激励公司及个人向民间组织捐赠的税收制度。实际的捐赠行为很大程度上是受收入税的影响，但是，中国的税收体制是建立在以流转税为主的基础上，而收入税不是一个主要税种。因此，目前的中国税收体制不可能对捐赠行为有太大影响。以企业的收入税来说，中国的税法规定，小于企业应征税收入3％的捐赠款项部

分可以减免税收，而超过3％的部分不能税收减免。这么低的减免限额不可

能给企业太多动力向民间组织捐赠。另外，企业不得不对其超过限额部分的捐赠款项进行缴税，这就进一步挫伤企业的捐赠积极性。在美国，这一限额是50％，澳大利亚则根本没有限额（注：L.E.Ir ish,Ch ina's Ta x Rul es f or Not-Fo r-P rof it Or gan iza tio ns,A stu dy p rep are d for t he Wo rld B a nk,2004,De cem ber.）。

四、社会监督机制的不健全

并不是说，民间组织由于是非营利的所以不需要监督。事实上，在某些因素干扰或某些条件存在的情况下，民间组织同样也会出现价值目标的偏离。由于目前各种各样的基金会对部分民间组织的投资捐赠往往占其资金运作总量的一半以上，因此，这些基金会对这些民间组织的发展方向有着很大的发言权，而民间组织为了筹集到更多的资金，自然也就会牺牲部分的原则立场。这样一来就使民间组织陷入了一种循环：“花钱是为了申请到更多的钱，而得到的钱又为了以基金会满意的方式花出去。”（注：李景鹏：《关于N GO 若干问题的探讨》，选自范丽珠主编《全球化下的社会变迁与非政府组织》，上海人民出版社2003年版，第143-156页。）按照李景鹏的进一步分析，通过不断地拿钱花钱，会使其组织内部人员也相应地获得各种利益，甚至有的民间组织“利用被援助、被救济者的痛苦做招牌来换取社会更多的赞助。为了不断地得到赞助而有意地不去彻底消除他们的痛苦。”这就与民间组织建立的初衷真正地背道而驰了，这也说明民间组织由于其非营利性的初衷更需要社会的监督，从而来消除那些打着民间组织的旗号实际谋着私利的组织、以及杜绝民间组织的价值原则的偏离。

另一方面，第三部门筹集经费的途径和方法是多种多样的，其中包括从事一些经营活动。实际上，作为非营利的民间组织是可以营利的，但经营所得到的收入应该只能用于公益性分配。然而，由于目前中国对于民间组织的社会监督制度的不完善，导致许多民间组织将经营所得到的收入用于私益分配上。比如，作为非营利性机构的医院，主要目标是为患者、为公众健康提供服务，但是，一些医院违背其宗旨、医生违背职业道德，通过向患者出售假药、高价向患者出售药品、收受红包等方式，为医院工作人员谋取私利，本来只要一百多元的外科手术材料，卖到患者手中竟高达1万多元（注：郭道久、朱光磊：《杜绝“新人”患“老病”——构建政府与第三部门间的健康关系》，《战略与管理》2004年第3期。ht tp://w https://www.360docs.net/doc/4910701022.html,c.cu https://www.360docs.net/doc/4910701022.html,.hk/w k-wz det ail s.a sp?id=32472005-3-19。）。再如，某地建立的抗旱供水服务组织，本来是为公众的集体福利服务的，可硬是制定经营指标，必须实现年社会效益100万元，利润10万元，人均利润1万元，在背离原来的服务宗旨转向营利后，竟然平均销售收入760万元，实现利税72万元，完全变成一个

营利机构，而不再将社会服务与公众福利作为组织工作的出发点（注：苑鹏：《中国农村市场化进程中的农民合作组织研究》，引自中国青少年发展基金会编《扩展中的公共空间》，天津人民出版社2002年版，第325页。）。所有这些例子都反过来招致许多人对民间组织从事营利活动的非议。于是，恶性循环使得民间组织不能营利，而不能营利势必造成民间组织正常开展活动的资金匮乏，制约了民间组织进一步发展，最终又在人们心中造成民间组织无用的观念。

实际上，对中国民间组织的社会监督机制不健全主要反映在中国民间组织的具体运作情况不为人所知。换句话说，公众或企业捐的钱花在了哪些方面、怎么花的、结果如何等等情况除民间组织自身以外没人知道。公民没有渠道向民间组织要求查看它们的财务状况或运作情况；另一方面，中国的民间组织往往不公开编制出版组织年报，从而主动要求接受社会的监督。如果说民间组织是作为一个公共机构为公共利益谋福利的话，那么它就必须对公众负责，对公众透明。而一套健全的社会监督机制是使其负责、透明的关键措施之一。

五、政策建议

针对阻碍目前中国民间组织健康发展的不利性制度因素，政府应该积极地建立起有利于中国民间组织进一步健康发展的制度框架。

1.建立一套完备的民间组织立法体系

根据清华大学NG O研究所的调查显示，除合法登记的民间组织之外.仍存在大量非法独立开展活动的组织，它们没有在任何部门登记，也没有挂靠在任何单位或合法登记团体之下（注：邓国胜：《中国NG O问卷调查的初步分析》，h ttp://https://www.360docs.net/doc/4910701022.html, c.c uhk.ed u.h k/w k-w zde ta ils.as p?i d=16762005-03-19。）。随着中国社会的进一步发展，这类非法开展活动的组织数量会越来越多，类型与开展活动的形式也将越来越多样化，加上控制型的登记管理制度也将迫使越来越多的民间组织转入非法运作的队伍中。最后的结果很可能就是，大量非法运作的民间组织存在于法律的盲区。很难想象：生存于这一盲区的民间组织将是未来中国社会发展的一个关键必要的支柱。因此，国家应该尽快制定一部关于民间组织的统一规范的基本法。这一基本法应该“能够涵盖除政府、企业以外的所有的民间非营利组织，包括社会团体、民办非企业单位以及上述未登记或转登记团体在内的各种民间非营利组织。这个基本法的主要内容应当包括：重申《宪法》规定的公民结社权利；明确登记注册是公民实现结社权的法律形式；通过登记注册赋予民间非营利组织以法人或其它合法地位；对合法的民间非营利组织提供财政税收上的优惠政策；对各种民间非营利组织加以法律上分类，并定义和区分不同分类的法规政策；认识与承认那些未经登记或按现行政策难以登记的民间非营利组织的起码生存空间，而从法律和政策上对其活动进行规范和制约，等等”（注：王绍光：《促进我国民间非营利组织发展的政策建议》，选自王各主编《中国非政府公共部门》，清华大华出版社2004年版，第59-83页。）。

在这一基本法的制度框架基础上，建立一系列针对民间组织的专项法律，如培育服务型登记管理制度；资助型税收制度；完善的社会监督机制；非营利分配性评估制度等。

2.建立培育服务型登记管理制度

以上分析了目前中国民间组织的登记管理制度对民间组织合法性地位获得的诸多限制条件，这种限制可以被理解为“控制型管理”取向。与此相反，中国政府应该建立起一套“培育服务型”的登记管理制度。所谓“培育服务”，指政府基于培养、促进民间组织发展的角度去管理这一部门，并提供一切必要的政府服务，目的在于促进民间组织的健康发展，培养民间组织的主体意识及责任权利意识，提高民间组织的社会公信度，最终使该部门成为一个独立、有效运作的部门积极参与到解决各种社会事务问题中（注：谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，选自《法学研究》2004年第2期。）。

具体作法是：废除双重管理体制，同时建立一个单一部门（例如，目前民政部门下属的民间组织管理局），对民间组织进行统一的登记管理；取消最低启动资金的限制；根据需要就某些类型的民间组织作出必须登记的规定，而其它所有类型的民间组织本着自愿登记注册的原则，对于这些自愿登记的组织，政府给予制度化的直接资助、税收减免及其它多方面的优惠政策；而随着民间组织的进一步发展成熟，中国可以适时减少必须登记的民间组织的类型，最终使所有民间组织自愿地而不是被迫地接受政府的管理及服务，这种自愿登记注册的原则有利于培养民间组织的主体意识和责任权利意识。

3.建立资助型税收制度

在转型时期市民社会发展相对落后的中国，政府的资助对资金相对缺乏的民间组织发展是至关重要的。因此，政府对民间组织直接资助的制度化应该是保证这类组织运作资金充足的一个重要手段。政府应该将其税收中的固定一部分专门用于资助各类经过登记注册的合法民间组织，根据当时社会的需要，确定不同类型的民间组织所享受资助的百分比。在民间组织收入减免税方面，应当明确规定申请减免税的条件、减免的范围，对民间组织经营项目的收入，应当按照税种区别对待；在资源税、流转税层次，视同企业经营，以保证平等竞争，但对用于补偿民间组织公益服务成本的经营收益，则应当免征所得税（注：孙炳耀：《澳大利亚非营利组织及其对中国的启示》，中国社会科学院社会学研究所社会政策研究中心。ht tp://w ww.soc ial-po lic y. info/1032.hom2005-03-19。）。

与政府间接资助民间组织发展的制度安排密切相关的是从捐赠方的角度对社会捐赠行为减免税的规范立法。事实上，社会捐赠行为如果得到一个社会的广泛支持和参与，那么该社会的民间组织发展将有着更坚实的经济保证。然而，这种公民的广泛支持与参与需要一种税收制度加以激励与保障。虽然中国目前对于公益事业的捐赠立法有3个，然而，普遍存在缺少具体操作性的问题，另外，建立在流转税基础上的税收制度及较低的减免限额都极大地挫伤公民捐赠的积极性。因此，在这方面，民政部门应该积极与立法、财政、税务等部门沟通并通力合作，共同推进社会捐赠法制法规的具体建设，合法保护捐赠方的权利；在捐赠方的各类减免税问题上达成共识，出台具体的捐赠税收优惠政策，明确规定捐赠方申请减免税的条件、以及减免的范围及数量；应逐渐将税收制度建立在以收入税为主的基础上，并在此基础上逐渐扩大减免限额等。当然，一部专门针对民间组织的资助型税收法的建立是根本。

4.建立完善的社会监督机制

通过完善的社会监督机制，一方面使公民更好地了解这一部门、树立起一种主体责任意识参与监督管理；另一方面使民间组织更贴近社会、更好地服务于公民的利益要求。

根据其它国家第三部门的成功经验，一个完善的社会监督机制需要建立在“公开原则”的基础上。具体而言，民间组织有责任向社会提供详细资料来通告和解释自己是如何为其公益目标开展其职责范围内的工作的。这些资料事实上应该包括财务状况、决策过程、具体计划安排和如何确立目标的优先级等4个方面（注：C.R oc hes ter,"V olu nta ry Ag enc ies a nd Ac cou nta bi lity",i n J.D.Sm ith,C.Roc hes ter.an d R.H ed ley,(e ds.),A n Int rod uct io

n t o the V olu nta ry Se cto r,R out led ge,1995.）。所谓财务状况，包括组织怎样筹措和募集资金、并且如何使用；决策过程侧重于机构是如何决策和行使其行政职责的；具体计划安排则包括计划安排是否使目标群体受益、是否改变和提升了目标群体的生活质量等；优先级则主要围绕组织的价值取向、首要目标与次要目标等方面。任何公民都可以就上述任何一个方面或多个方面向民间组织提出资料索取和质询。

5.确立一种非营利分配性评估制度

为了对民间组织的营利问题进行监管，可行之策就是推行民间组织的非营利分配性评估。主要做法是建立一系列评估指标，包括治理结构、资金使

用与运作、经营收入的比例、财务与信息的披露、劝募的信息、筹资行为、组织所得是否用于成员分红等方面（注：郭道文、朱光磊：《杜绝“新人”患“老病”——构建政府与第三部门间的健康关系》，《战略管理》2004年第3期。）。“评估的组织者可以是政府指定的某部门，如审计组织，也可以是类似美国的N CIB（全国慈善信息局）和P AS（公益咨询服务部）这样的独立评估机构。前者是由政府机构执行评估，后者由独立的第三部门支持组织（其本身也是第三部门组织）执行评估。”（注：邓国胜：《营利组织评估》，社会科学文献出版社2001年版，第82-126页。）在中国民间组织还未发展成熟的情况下，由政府机构执行评估功能是可行也是必要的，再以接受来自公民个人的监督投诉为辅助。但是，最终的发展目标是由独立的民间组织自身来执行评估任务。

“经济市场化、政治民主化、社会自治化推进传统社会向政治、经济、社会三元分立的现代社会转型。”（注：毕监武：《社团革命：中国社团发展的经济学分析》，山东人民出版社2003年版，第86页。）中国的改革已经进入了一个“新阶段”，在这一阶段，社会领域成为最主要的改革对象，没有社会领域的深刻变革，经济领域的市场化改革和政治领域的民主建设都将无法进一步展开。于是，社会领域的改革成为中国改革的“瓶颈”，而民间组织是否健康发展就是这一社会改革的反映（注：秦晖：《第三部门、文化传统和中国改革——关于中国第三部门历史、现状与未来走向的若干问题》，h ttp://https://www.360docs.net/doc/4910701022.html, c.c uhk.ed u.h k/w k-w zde ta ils.as p?i d=3132005-03-1 9。）。中国民间组织能否健康发展需要解决其动力机制问题，而制度本身是关键。通过本文分析，控制型登记管理制度的阻碍、资助型税收制度的缺失、以及社会监督机制的不健全是当前中国民间组织健康发展的制度“瓶颈”。因此，针对这些不利因素进行的制度建设与调整——建立一套完备的民间组织立法体系、建立一套培育服务型登记管理制度、建立一种资助型税收制度、进一步完善社会监督机制、确立一种非营利分配性评估制度等等——将对中国民间组织的健康发展起到积极的推动作用。

公共管理的顾客导向

（一）顾客导向的含义

在公共管理领域，顾客导向的管理基本上源自于1980年以后的全面质量管理，政府全面质量管理的一个重要基础在于将顾客满意作为政府服务质量的核心。

１．顾客

在公共管理中，顾客一词基本上是一个比拟的说法，将人民与政府之间的关系重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。对企业而言，顾客是指具有消费能力或消费潜力，会购买产品或服务的人，而顾客对企业的重要性是不言而喻的。对于政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，一般可分为外部顾客和内部顾客。

（１）外部顾客。指组织的最后政策产出之直接受益者，或者间接受益者，也就是行政机关直接或间接接触的对象。一般我们称之为人民。

（２）内部顾客。指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，他们是公务员，是为民众提供具体服务的服务者和行动者。

２．顾客导向

所谓顾客导向，是指组织以及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。具体而言，顾客导向的含义是：

（１）实行“站在顾客的立场考虑”。组织所关心的是顾客，而非组织，重视问题而非产出。（２）将顾客视为主要资产。组织真正的资产不再收支平衡或盈利的增加，而是顾客。当组织失去顾客的同时，也就失去了其它资产。

（３）顾客满意即组织目标。顾客的满意就是组织的目标，工作的重点在于达成顾客的合理期待和愿望。

（４）建立与顾客之间的长期互动关系。针对顾客的需求，设计、提供理想的产品或服务，加强与顾客的直接互动，了解顾客的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。

３．顾客导向的积极作用

奥斯本(Osborne)和盖普勒(Gaebler)认为，顾客导向的积极作用在于：

（１）顾客导向的组织可促使服务提供者对顾客真正负起应有的责任；

（２）顾客导向的组织使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预；

（３）顾客导向的组织可激发出组织成员更多的创新行为；

（４）顾客导向的组织可对民众提供更广泛的选择；

（５）顾客导向的组织其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费；

（６）顾客导向的组织能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益；（７）顾客导向的组织可创造出更多公平的机会。

当代西方以“新公共治理”或“治理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的治理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如闻名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共治理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共治理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序P4）

英国是“新公共治理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业治理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共治理改革。商业治理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政治理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政治理改革；1987年闻名的《下一步》(Next Steps)报告（全名是《改变政府治理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业治理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非治理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效治理的职责；以治理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共治理”的顾客导向和改善服务的特征，非凡明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

美国是现代治理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信仰治理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共治理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的治理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的治理方法（“最好的实践”）引入公共部门治理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常治理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和治理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中心财政和会计治理。布什政府则全面推行质量治理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效治理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥

斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共治理方面已经落后了。

新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共治理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。非凡是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和治理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了治理主义的模式。在公共部门引入私人部门的治理方式以及市场机制，是公共治理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门治理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源治理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。

欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的治理主义色彩，或多或少以“新公共治理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以治理主义取向的。非凡是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell)，它与英美等国的“新公共治理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以治理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业治理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务治理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共治理特征。

当代西方公共部门治理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共治理尤其是行政治理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共治理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事治理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场治理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式治理等）；第二，社会力量的利用和公共

服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的治理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业治理方法的融合等内容）。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行…新公共治理的改革?（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共治理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的…新公共治理?两种基本取向的争论。