基础教育质量保证与评价的比较

基础教育质量保证与评价的比较-----------------------作者：

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课题名称：基础教育质量保证与评价的比较与实验研究课题批准号：DDA010183

课题级别：教育部重点课题

课题拨付经费：1.4万元

学科分类：比较教育

课题鉴定时间：2008年12月

课题负责人：赵中建华东师范大学

主要成员：冯大鸣、杨全印、于家太、顾吉祥、袁青、刘有霞、吴庆琳、祝郁、石惠新

研究总报告

一、引言

自承担全国教育规划“十五”教育部重点课题“基础教育质量保证与评价的比较与实验研究”课题以来，主要做了两方面的工作，首先是进行质量保证与评价的理论研究，包括分析了作为课题理论基础的教育全面质量管理思想，并先后出版了《学校管理体系与ISO 9000标准》（赵中建等著）（华东师范大学出版社，2003年，已先后印刷2次）和《学校文化》（赵中建主编）（华东师范大学出版社，2004年，已先后印刷5次）两本组织，并先后发表“ISO 9000质量体系认证适用于学校教育吗？――关于教育领域引进质量体系认证的思考”（《上海教育》2001年第11期）；“从企业界走进教育界——美国国家质量奖《绩效优异教育标准》述评”（《教育发展研究》2001年第1期）；“近年来美国学校管理改革评述”（《教育研究》2001年第5期；人大复印资料《中小学学校管理》2001年第5期）、“美国‘学校重建’中的校本管理和特许学校”（《全球教育展望》2001年第6期）；“上级接管与公校私营――费城学区事件凸现美国教育管理改革热点”（《比较教育研究》2002年第9期）；“全面质量管理在学区学校管理中的成功应用――美国得克萨斯州布拉索斯伯特独立学区个案分析”（《民办教育发展研究》2003年第8期）；“呼唤权力下移迈向校本管理”（《中小学管理》2003年第12期）；“学校发展规划框架解析”（《上海教育科研》2006年第8期）；“学校制度建设与组织结构设计”（《上海教育》2007年第7A

期）；从文化角度看学校图书馆建设（《全球教育展望》2004年第3期）；关于学校文化类型的认识（《教育参考》2004年第6期）；我们是这样研究学校文化的（《上海教育科研》2005年第6期）；追求时尚，学校文化建设的另一维度（《上海教育科研》2006年第7期）等论文。

其次是通过校长培训而将质量保证用于学校管理实践。课题主持人先后受上海市教委邀请担任“专题培训领衔专家”，集中2年时间培训上海市中小学的11位校长；受上海市嘉定区教育局邀请培训20位中小学校长，时间为2年；上海市普陀区教育局邀请培训该区10位中小学校长并为此而成立“赵中建名校长培养工作室”，时间为2年（各次培训在时间上有部分重叠）。课题主持人通过这些校长培训进行了课题研究的实践探索，并在此过程中专门设计并逐步完善独特的校长培训体系，称作“学校领导与管理MBA”，包括观念更新、制度支持、资源开发和管理、课程领导和道德领导、文化建设和自评反馈等六大模块，以此来促进基础教育的质量保证。

二、教育全面质量管理

提高教育质量是80年代以来世界教育改革的中心主题之一。从哪些方面寻求最合适的方式或途径来推进改革和提高质量，是各国教育界近10余年来一直致力于研究和实践的。作为学校管理方面的改革，推行全面质量管理是西方主要发达国家尤其自90年代初开始的，并有日渐扩大之趋势。????全面质量管理原是企业界的一种管理思想和管理实践，是企业质量管理发展进程中的第三个阶段。如从管理模式的发展而言，全面质量管理是从以泰勒

制为代表的“机械模式”及尔后以标准化管理为基本特点的“生物模式”发展而至的“社会模式”。它高度重视人力资源的开发和利用，强调在尊重人的价值的前提下，注重战略规划、全员参与、团队精神、协调工作等，但它并不否定生物模式中标准化管理的作用，而是客观地将它用作为全面质量管理的一种手段。全面质量管理，按照国际标准化组织(ISO)的界说，是指“一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的途径”，或如美国著名质量管理专家费根堡姆所言：“全面质量管理是为了能够在最经济水平上并考虑充分满足用户要求的条件下进行市场研究、设计、生产和服务，把企业各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成一体的有效体系。”

在全面质量管理看来，质量主要是“满足消费者的规定的和潜在的需要”，而且“质量不仅仅是指产品和服务，还包括过程、环境和人员”。当教育领域引进全面质量管理时，有关质量的界说同样得以引入。这里的“规定的需要”，主要可包括政府的教育法令法规和文件条例等，包括学校课程设置的要求和具体的教学大纲的要求；而“潜在的需要”则是指那些未明确提出但却实际存在或现实尚未显露而在未来将会显现的需要。“过程、环境和人员”在教育的全面质量管理中显得尤为重要，因为教育的过程、环境和教学人员将保证满足需要的实现。

联合国教科文组织早在1972年的《学会生存》中就曾指出：“最近的各种实验表明：许多工业体系中的新管理程序，都可以实际应用于教育，不仅在全国范围可以这样做(?如监督整个教育体系运行的方式)，而且在一个教育机构内部也可以这样做”。全面质量管理或许是这一方面最为典型的移植和应用。而

且，由我国国务院1996年12月颁布的《质量振兴纲要》指出要“增强全民质量意识，提高劳动者素质”，并认为“在有条件的大专院校设立质量管理课程......各类职业学校和在职职工培训，要把质量教育作为培训和提高劳动技能的重要内容；中小学也应有一定的质量教育内容。”全面质量管理在教育中的应用，将有助于“增强全民质量意识”。

????在学校教育中实施质量保证和引入全面质量管理，首先必须接受全面质量管理思想的两个核心观念，即“消费者中心”和“持续的质量提高”的观念。全面质量管理的基本观点认为，一个组织（学校也是一种组织）的重要外部功能就是向消费者提供优良的产品和周到的服务，强调尊重消费者的利益和要求并置消费者于整个管理体系的最重要位置。当我们承认学校必须提供满足消费者(并非仅仅指学生)需要的服务时，在强调管理的重要性方面就要有一重心的转移，即学校在确定自己的发展规划和工作时必须充分考虑到消费者的需要。全面质量管理引入学校的目的就在于保证和改进对学生及其他消费者的服务，因而形成一种服务的关系就成为一种必须，一种必然。首先从学校内部关系看，行政人事、财务、后勤等部门都要为教学第一线提供服务，而教师则成为直接向消费者提供服务的供应者。由于学生是学校教育的第一类消费者，是任何学校存在的理由，是学校信誉的决定因素，因而学生的需要应成为学校开展工作，谋求发展的重心和焦点。其次从学校与外部的关系看，在消费者至上已成为一种广泛的社会趋势的情况下，就学生有权获得学校提供良好的服务来说，学校也应考虑到学生发展的种种需要；而且，学校还必须满足作为外部消费者同时也是办学经费和其他资源供应者的家长、雇主、政府和社会的需要。这时，学校工作实际上就形成了一种消费者和供应者的关系网。

一所学校实施全面质量管理的真正目的在于实现“持续的质量提高”。这一质量提高可从如下几方面予以理解：

1)质量提高是通过提高活动和过程的效益和效率，不断减少质量损失从而为组织和顾客提供更多的收益；

2)质量提高是一个组织长期的、坚持不懈的奋斗目标。持续的质量提高可持续地提高组织内各项工作和各个过程的效率，从而使组织获得长期的质量效益。持续的质量提高还可提高过程输出的质量，使顾客不断获得由于组织持续的质量提高所带来的价值的增值；

3)质量提高的具体措施主要是预防措施和纠正措施。积极主动地采取预防措施可最大限度地提高过程的效率，其作用远远优于纠正措施。而纠正措施只是采取预防措施不足的一种体现；

4)在质量提高的工作中，必须以客观的数据资料为基础，通过科学合理的分析，制定相应的决策。所以，正确使用有关的管理工具和技术就成为质量提高成功与否的关键。

? 随着教育质量观的不断扩充，素质教育的质量已不仅仅是指学生的学习成绩或认知水平，还应包括学生通过学校教育所获得的作为一个社会形态的人应具备的各种其他素质的合格程度，尤其是他们工作态度、合作和竞争意识、敬业精神、道德修养、环境适应能力和心理承受能力的提高。或者如英国标准协会(BSI)在为学校申请ISO 9000国际标准体系资格认证的指南中对教育领域中的产品所作的如下界说，即产品是“指每一位学生的能力、知识、理解力和个人发展不断地得到提高”。这种“不断地得到提高”所要求的，就是学校必须坚持以追求教育质量为目标，强调教育质量的持续提高，强调教育的不断“增

值”(value-added)。

全面质量管理具有明显的全面性特点，具体到学校管理领域，体现在它涉及学校里的所有活动，关系到学校中的所有人，贯穿于学校工作的始终，也就是：

1)坚持质量管理的全面性，首先是全体学生的全面发展，而这又须学校以课堂教学为中心，对教学、管理和后勤等工作进行全面管理。

2)坚持质量管理的全员性，强调学校中的每一位干部、教师和辅助人员乃至学生，都须关心并质量管理。这里很重要的一点是，学校中的每一部门都要有服务意识，为提高教育质量而服务。

3)坚持质量管理的全程性，主要是抓住教育教学过程的每一个环节，达到预先确定的各个环节的质量标准，并对所有教育教学环节的质量及各环节之间的“接口”进行管理，保证围绕教育目标循序渐进地开展教育教学活动。保证了教育质量的过程管理，也就保证了高质量教育的实现。

学校实施全面质量管理，可能最重要的首先就是实现观念的转变，树立起前述的服务观、顾客观、质量观。其次是建立起文件化的管理体系，就是说用文件的形式将学校包括质量方针和组织结构的管理职责、质量体系、教育教学过程的控制、预防和纠正措施、质量记录的控制、教职员工的培训等规定下来。第三是进行全面质量管理的培训。由于全面质量管理重视全员的参与，因此学校的所有人员都须接受有关全面质量管理的培训，了解其理论和技术，尤其是管理技术和工具的使用。当然，学校领导的决心和承诺对于学校能否接受全面质量管理和能否持之以恒地实施全面质量管理至关重要。

三、学校制度建设与组织架构设计

一个组织的形成和发展，一般要完成三个步骤，第一为硬件、第二为制度、第三为文化。对于学校也是如此。必要的、乃至良好的硬件之于学校的重要性不言而喻。对于文化，加拿大学者富兰教授在其《教育变革新意义》中有过这样的论述：“首先要认识到，如果要完成一场深刻的、更加持久的变革，最为重要的就是‘重塑’学校文化。否则变革就会肤浅和不持久。”这里，我将学校的“制度”建设理解为一种质量管理体系（亦即学校管理制度）的构建，它是学校管理工作的基础，也是学校依法办学的依据。按照ISO 9000标准的界说，质量管理体系是指“为实施质量管理所需的组织结构、程序、过程和资源”。一般来说，每一个组织都客观存在着组织结构、程序、过程和资源，不论它是否按某一标准建立和运行，不论它是不是正式的和成文的，它实际上都是一种质量体系的客观存在。所谓建立质量管理体系，实际上就是按某一标准的要求来规范现有的质量体系，使之满足质量管理和为顾客提供信任的需要。在学校质量管理体系建立的过程中，一项十分重要的工作便是设计和形成学校的组织结构。

我们在此过程中，特别借鉴ISO 9000质量管理体系标准并结合学校实际需要，在中小学中进行质量管理体系建设，并将其付诸实践，取得预期的效果，这在诸多的参与课题的学校中得到了验证，如同济大学第二附属中学，如上海迎园中学，如上海福山外国语小学，等等。特别需要说明的是，国家标准化委员会已经组织人员编制了用于教育组织的ISO 9000实施指南。

不论是霍伊等人的《教育管理学：理论·研究·实践》（范国睿主译，教

育科学出版社，2007）还是汉森所著《教育管理与组织行为》（冯大鸣译，上海教育出版社，2005），不论是伦恩伯格等人的《教育管理学：理论与实践》（孙志军等译，中国轻工业出版社，2003）还是《教育管理——基于问题的方法》（赵中建主译，江苏教育出版社，2002）几乎所有这些译著在探讨学校组织结构时，无不论及韦伯的科层理论或由此理论而来的学校科层组织。

现在还是回到我们自己中小学的组织架构。一般而言，最为常见的或者说传统的组织架构是校长或校长室，其下则是学校办公室、德育处、教导处、总务处等。但近年来随着基础教育改革的不断深入和学校自主管理权限的扩大，许多学校对以中层为主的组织结构进行了较大程度的变革，重新设置了学校中层的组织架构。例如，上海福山外国语小学是一所拥有4个校区的公立学校。经重新设计后的学校组织架构如图一所示：

通过学校组织架构的调整并据此建立一套良好的质量管理体系，福山外国语小学以一套设于总校区的中层班子确保了4个校区教育教学工作的顺利进行（参见石惠新主编：《福山质量管理手册》，广西师范大学出版社，2007年）。

我们在学校管理制度建设时，特别关注学校组织架构的设计，这是最为基础的，然后根据这一组织架构将学校所有各种管理文件经修整而归类。以往，学校组织架构的设计往往仅局限于学校层面。但依据授权理论和参与式管理的解释，员工对管理的积极参与至关重要。许多中小学在学校管理改革中也不断地将管理权限下移，即主要下移到学校中层管理部门，甚至到年级组。因此，各中层管理部门设计相应的组织架构也就显得十分必要，它会使中层部门领导或管理者非常熟悉自己部门的所有工作，并易于掌握日常工作中各项任务的实施进展，如图二所示：

我们认为，在学校设计和构建组织架构时，特别需要注意如下几个方面：第一，学校组织架构的设计一定要符合学校自身的特点和需要，且尽可能保持其稳定性。当然，新设计的学校组织架构需要一定时间的试行。

第二，学校组织架构设计的同时，要对相应的岗位撰写岗位说明书，明确其职责、任职条件和要求等（见所附岗位说明书举例）。

第三，学校组织架构设计的同时，要完善各项管理制度并将这些制度相应地归属于各个职能部门，从而使各部门能有效地履行其职责。

四、学校自我评价的研究

学校评估作为检验学校效能与促进学校发展，提升教育质量的重要手段，在教育领域中日益处于举足轻重的位置，在学术界亦已成为众多理论工作者与实践工作者共同关注的热点话题，有关学校评估的理论研究及实践探讨目前主要集中于评估价值取向的转变、评估方案的制定、评估类型与方法的选择、评估标准及评估主体的确定、指标内容的筛选等方面。尤其自20世纪80年代以来，随着教育管理体制的变革，先进管理思想融入学校评估领域，为学校评估勃发出新的生机。在学界日益关注学校评价的进程中，以质量奖指标为基础以促进学校自我评估逐渐成为一种显示其重要意义的学校评估方式，如我国香港1997年发起并1999年正式实施的“香港杰出学校奖励计划”、我国台湾台北市教育局在2004年开始建构并在2007年正式推出的“优质学校指标”、欧洲于1990年代开始实施的“欧洲质量卓越奖”、美国的“蓝带学校颁奖计划”等。本课题研究特别予以关注的，是在1980年代就付诸的实施的美国“马尔科姆·波多里奇国家质量奖”（简称“波奖”），这是美国国家最高的质量和绩效优异奖项，1987年由国会通过而设立，目的是为了促进组织的竞

争力，提高组织绩效。1997年对“波奖”标准作了较大幅度的修订，以切合教育部门的特点，并取名《绩效优异教育标准》（简称《标准》），从1999年起向美国的教育组织开放，所有高校、中小学、学区等教育机构都可以申请该奖。波奖标准是用来评奖的基准，也可作为学校进行自评的参照指标，一种促进学校自主发展的质量标准，通过不断地改进达到自我学习、自我提高、自我完善的目的，保持学校的持续发展。应用《标准》自评，学校不仅能通过检查计划的执行情况、发现管理中的问题并及时改进、改善和提升学校绩效及管理水平，而且还能分享所有获奖学校的优秀文化与成功经验。

总的来说，《标准》与一般评估方案指标体系的设计不同，可谓自成一体。指标系统按照分类、项目、领域、从属部分逐级分解展开。《标准》的七个分类是：领导；战略规划；学生、利害相关者以及市场重心；测量、分析和知识管理；教职员重心；过程管理；组织绩效结果。这七大指标体系的得分总分为1000分，其分布如表1所示：

表1 美国波多里奇国家质量奖2008年教育卓越绩效标准的结构

《标准》的核心价值观和概念均体现在这七大分类中，构成其框架的基础。框架展示的是一种优异的系统观，反映了当代的质量管理理论和组织行为学思想：领导力、战略计划和学生、利益相关者与市场组成了领导三元组，教

职员重心、过程管理和结果组成了结果三元组，框架中心的水平箭头将领导三元组、结果三元组相连，显示出两者间的关系，双向箭头意味着反馈在一个有效的绩效管理系统中的重要性，测量、分析与知识管理则作为系统的基础，发挥着至关重要的作用。《标准》是以组织的绩效结果为导向的，也注重获得这些结果的过程的策划、设计、实施，也就是注重形成性评估。评估从而被视为更加个性化的学习组织的一个必需的组成部分（见图3）。

波多里奇教育类卓越绩效标准框架

系统的视野

图3 美国波多里奇国家质量奖框架系统

波多里奇国家质量奖自设立以来几乎每年都会有所变动，但评估的七大指标以及1000分总分却一直保持不变。波多里奇国家质量奖实施至今，美国许

多州以此为标准颁布实施了州级质量奖，而且许多学校也在学校管理实践中运用这一指标体系。实践证明质量奖标准的实施对提高教育质量是卓有成效的。虽然《标准》是异域的经验，国情有所不同，但作为一个组织来说，学校具有一定的共通性，且就组织管理而言，是不分国界的，可以相互借鉴。

美国波多里奇国家质量奖最初是专为提高产业部门的质量而提出，并在尔后的实践中逐步向教育领域开放。在相当程度上受到美国波多里奇国家质量奖影响的欧洲卓越奖、香港的“杰出学校奖励计划”、台湾台北市的“优质学校指标”都考虑到学校领域评估的固有特点。这些质量奖标准或优质学校指标设计，反映了国际教育界关于学校评估的未来发展趋势。具体而言有如下几个方面的趋势或建议：

1.以促进所有学校的持续发展为评估的根本目的。“发展”已成为学校评估

中的关键词，不仅如此，促成学校持续发展并与之有机关联的学生、教师的持续发展也是关键之要素。此外，评估促发展是以每一所学校为样本，而不是从中抽取部分样本（如示范性学校），关注所有学校的发展已成为学校评估的重要战略任务。

2.评估过程强调学校的参与。学校作为主要相关利益者，突显其评价主体的

角色，对评估过程质量的提高至关重要。

3.寻求并建立评估标准中各项之间的内在联系。正如美国波多里奇教育质量

奖的评估标准的模型框架所示，有核心概念作为支撑的评估标准，其各类目按照一定的意义相互关联，构成一个完整的体系，为组织的运作与改进不断提供系统支持，这也是美国波奖与欧洲卓越奖广为各类组织成功运用的重要原因之一。

4.强调学校开展自我评估。美国波奖标准作为一般的标准管理框架，具有广

泛的适用性，都可用于学校自我评估，帮助学校诊断自身优势与劣势所在，为后续改进工作及其要领奠定基础。

5.以组织的绩效结果为导向，关注过程中的反馈。在强调把教育效果作为衡

量学校教育质量重要依据的今天，建立在全面质量管理思想基础之上的学校评估，在关注绩效结果的同时，亦愈益突出过程中的反馈环节。

6.注重形成性评估。在评估方法中，从关注结论到关注过程，从不同学校间

的横向比较到以学校作为个体样本，关注其发展过程中的纵向比较，强调“教育增值”，已成为评估方法的可鉴之处。

7.通过质量奖方式对学校进行评估或促成学校进行自我评估，已成为国际社

会和教育界促成中小学积极主动进行自我评估的一种有效途径，这不仅体现在美国波多里奇国家质量奖的评奖实践中，也体现在其他各种此类评奖如我国香港的杰出学校奖励计划和台湾推行的《优质学校》计划的试行中。此类质量奖的指标体系非常值得我们在编制学校评估标准时予以参考和借鉴。

五、学校文化研究

如前所述，一个组织的形成和发展，一般要完成三个步骤，第一为硬件、第二为制度、第三为文化。我们为此而对学校文化建设给予了足够的重视，首先从组织文化或企业文化的角度来看待学校文化，并因此而率先提出用“学校文化”概念取代长期使用的“校园文化”概念，先后发表过“从文化角度看学

校图书馆建设”、“关于学校文化类型的认识”、“我们是这样研究学校文化的”、“追求时尚，学校文化建设的另一维度”等论文，并出版有《学校文化》著作。我们在研究学校文化的过程中，特别强调理念领先，关注学校核心价值观的形成；特别关注中小学校长对于学校文化的认识，重视理论联系实践；特别关注学校文化建设中的创新要素，包括从一种全新的角度来认识学校建筑，也即“硬件”。

首先，我们在学校文化研究方面，特别关注学校的精神文化。例如在指导并亲自参与福山外国语学校质量管理制度建设时，课题负责人特别要求首先要关注学校的核心价值观，从更新观念入手，强调理念领先，并为此而提出福山“观念集”，如学校的

抱负：当教育描绘着新蓝图，我们愿——为所有学生提供优质的教育服务；为所有学生提供充分的学习机会；为所有学生的终生学习奠定良好基础。

使命：福山的责任是透过人本的陶冶、知识的启发、能力的培养，让每一个福山孩子学会求知，学会做事，学会合作，学会生存。

誓言：我们将以完善的人格、渊博的学识、卓越的才能、丰富的情感，许给每一个福山孩子快乐学习、健康成长。

理念：创造优质温馨的教育环境，让每一个孩子受到适切的教育，得到和谐的发展——孕育心智，发掘潜能，完善自我。

承诺：服务为本，质量为先，管理为基，人文为重。

其次，在进行学校文化研究的过程中，我们尤其关注来自特别关注中小学校长对于学校文化的认识。例如课题负责人在主编《学校文化》著作时，特别想到需要中小学一线校长的参与，因为他们对学校文化的认识对于从理论上研

究学校文化十分重要。课题负责人邀请全国11位校长（既有城市学校的也有农村学校的校长、既有公办学校的也有民办学校的校长、既有即将退休的老校长也有刚成为学校领导的新校长）对如下有关学校文化的七个问题的给出他们的思考、认识和实践（内容详见《学校文化》）。

1．人们以往较多地谈论校园文化建设，现在又谈论学校文化建设或重塑。校园文化和学校文化是否同义？你是如何理解两者的异同之处？你更认同哪一种概念？

2．你是如何认识学校文化结构的？

3．你认为一所学校应该有什么样的文化？

4．你是如何理解学校发展中的文化建设或文化重塑的？学校文化建设在贵校的发展和改革进程中发挥着什么样的作用？

5．贵校的学校文化是否有自己的特色？作为校长，你是如何创建或维持你们的学校文化的？

6．你认为教师和学生在学校文化建设中能否发挥作用？他们的作用应该如何体现？

7．你认为校长在学校文化建设中应该扮演什么角色？你是如何扮演这一角色的？

第三，我们在研究学校文化时，不仅关注学校文化的历史积淀，也关注文化建设中的创新，这一观点在“追求时尚，学校文化建设的另一维度”的短文中得到体现，更在诸多中小学的文化建设中付诸实践。对于“时尚”，我们是这样认识的：“今天是时尚的东西，明天或许就成为普通的东西，而到后天，这种时尚或许已经成为一种传统。这是我思考学校文化建设的一种维度。”