我国行政决策体制存在的问题及对策

我国行政决策体制存在的问题及改革对策

吕超 2011017249 行管1101 行政决策是行政管理活动的首要和中心环节，是政府管理的核心，其正确与否直接关系到行政管理的成败。行政决策体制是行政决策活动的制度化规范，科学的适宜的行政决策体制对于保证行政决策活动顺利有序进行，保证行政决策的效益和效率有着至关重要的作用。科学的行政决策体制要随社会政治、经济、科学技术水平诸方面的变化而变化。行政决策体制由行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统和监督系统组成，只有健全行政决策各子系统，建立完善的决策方式、程序和制度，协调整合各子系统，才能保证行政决策的有序有效开展。

关键词：决策体制存在问题改革途径

行政决策是行政管理活动的首要和中心环节，其正确与否直接关系到行政管理的成败。行政决策体制是行政决策活动的制度化规范，科学的适宜的行政决策体制对于保证行政决策活动顺利有序进行，保证行政决策的效益和效率有着至关重要的作用。科学的行政决策体制要随社会政治、经济、科学技术水平诸方面的变化而变化。我国政制及决策体制在实际社会层面上依然为中央高度集权的权力性的体制”，主要弊端是官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导终身制现象和形形色色的特权现象。当前，改革和完善我国行政决策体制尤其具有紧迫性和重要性。

一．我国行政决策体制中存在的问题

虽然我国行政决策体制改革取得了一定成效，但改革的步伐还远不能跟上我国社会转型的速度，远不能达到改革的目标，行政决策体制仍存在很多问题，不能适应现代化需要，主要表现在：

1．科学决策体制尚未真正建立：第一，行政决策主体职责不清，各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确，关系仍未理顺，人大及政府的决策潜力尚未充分发挥。第二，行政决策中枢机构的综合协调中心地位没有确立。第三，咨询、信息机构薄弱。专门化信息机构不多，难以形成完整的信息网络，信息来源与信息质量受局限，信息处理技术、方法比较落后，信息处理能力比较低，使信息系统难以充分发挥作用，这更促使了领导不重视发挥政策研究机构的咨询作用。第四，决策内容“越位”与“缺位”并存。当前我国行政决策在内容上存在着“越位”与“缺位”现象，一方面政府仍过多地对微观经济活动进行干预，排斥市场，替代市场，干预社区、非政府组织、基层组织内部事务的决策，做了太多政府不该做的事；另一方面对一些维护平等竞争、调节社会分配、健全社会保障、维护弱势群体利益、保障生态环境等市场、社会难以调节的问题存在着不少政策“真空”或不到位之处。第五，决策方式、决策手段不科学。我国行政决策人员本身缺乏科学决策的相关知识，又不借鉴西方经验，忽视咨询机构的作用，往往凭自己的经历、经验和感受决策，喜欢依照传统和惯例，用老方法处理新问题，“经验性决策”普遍存在。

2.行政决策缺乏民主公开性。在行政决策方式上，有些决策者长官意识主导决策，不听从他人意见，决断时“一人专断”，或想当然拍脑袋，或盲目搞政绩工程、形象工程。在决

策过程中，民众参与程度低，社会力量对决策的影响力较弱，社会公众参与公共决策过程的具体方法和途径也十分不足，公众意见、愿望、要求难以表达，群众建言难以进入领导视线或根本不被重视，甚至专家论证也被抛之一旁。这种民主作风的缺乏削弱了群众参与的信心，从而强化和助长了“一言堂”、“一人专断”式的行政决策。

3．行政决策缺乏程序化、规范化、制度化。在现实的决策过程中，一些功能环节如咨询论证、反馈、调整提高等往往被忽视，常常是“谋”“断”不分家或有“断”无“谋”，科学合理的决策程序的确立并未受到足够重视。在决策权的划分和使用上，由于相关法制不健全，致使决策权成为某些人谋取私利的方式，这导致了权力滥用和权钱交易现象，这种非规范化的行政决策往往损害了公共利益，违背了行政决策位公共利益服务的目标。

4．行政决策缺乏监督和评估机制。行政决策责任制亟待健全。由于我国的行政决策过程缺乏民主公开性，权力过分集中，使得对政府的行政决策缺乏机制保证，人大和司法的监督很不到位，公民和社会的监督则没有法律保障，新闻媒体的自由权仍受某种程序的限制，当行政决策损害公众利益时，公民也没有正当的救济途径。而决策评估则长期得不到重视，缺乏合理的评估标准，重决策轻评估，在评估中往往重“定性”，轻“定量”，评估缺乏科学性。

二. 改进和完善我国行政决策体制的途径

行政决策是政府管理的核心，改革和完善我国行政决策体制，推进决策科学化、民主化、法制化，提高政府管理水平和公共服务的质量，并保证决策的公共利益代表性，是我们面临的一项现实而紧迫的任务，为此需要从以下几个方面努力。

（一）完善决策组织体系，合理分配决策权力

1、进一步推行党政分开，明确党、政府和人大三者各自的决策权限、职责和范围。应根据党政分开的原则，党应将纯属政府管理职能的行政权力归还政府，使党在国家政治生活中的地位从“运动员”转变为“裁判员”，把法定的“行政首长负责制”落到实处。摆脱各种具体的行政事务之后，党应把工作重点放在制定路线、方针和政策，通过法定途径上升为国家意志，指导法律、法规的起草，指导行政事务的推行，同时“更有效地综合政治系统内外的各种利益表达，以体现政府决策的广泛性和公平性”。只有真正的党政分开，“党”才能更好地指导监督“政”，“政”才能有更高的行政效率。

2、缩减政府职能、推行政企分开，政事分开，同时培育各类非政府公共组织，发挥第三部门的作用，提高社会自治合作能力。为适应我国业已初步建立的社会主义市场经济，适应我国民主社会的发展，为提高行政决策的效能，必须转变政府职能，变“全能政府”为“有限政府”，推行政企分开，政事分开。能够由市场和社会承担的职能，就由市场和社会来承担，政府不要干预。同时应加快培育各类非政府公共组织，承认和保护社会团体的所有权和独立性、自主性，促进社会团体的完善和发展，引导他们参与并承担相应的公共管理职能加强其自律能力，扩大社会的代表性和参与性，使其更好地发挥第二行政系统的功能，为职能代表制奠定基础。

3、在中央与地方间实行法定分权制。首先，必须通过对中央与地方的决策权限加以规范，

并通过法律来保障，明确中同与地方的法律地位和权限范围。“尤其是在中央与地方的事权，财权和干部人事权限的划分上，应该用列举的方式加以具体规定，以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。其次，要适度扩大地方的自主决策权，凡适合地方决策的事项，应通过立法形式逐步划给地方处理，以减轻中央的负担，同时调动地方的积极性和主动性，另外还要通过法定形式规范并拓宽地方政府影响中央决策的正式渠道，赋予地方平等的表达权。

4、逐步推进谋（参谋）、断（决策）与行（执行）的适度分离。首先，要实现谋与断的适度分离。参谋与决策是行政决策过程中的两种不同的职能，参谋的出现正是为了弥补决策者在知识、精力、能力上的不足，其作用的有效发挥有助于决策者做出更好的决策。因此，应坚决杜绝“独断专行”“长官意志”，充分发挥参谋咨询机构，尤其是党政研究室、人大政研机构、社会发展中心等咨询机构的作用。要赋予他们足够的独立性、主动性、灵活性，并在法律上保证其地位，提高其权威，使其更积极主动地发现行政决策问题。向决策者提供方案和建议。其次，要实行断和行的适度分离。决策制定和决策执行是两个不同的环节，二者既紧密相连，又相互独立。决策制定侧重于研究问题，确立目标，选定方案，而决策执行则着重于在对口决策部门的指导和监督下将确定的方案具体化并付诸实施，履行具体的行政事务，提供直接的公共服务。鉴于二者不分造成的种种弊端，可借鉴西方国家的经验，推行断与行的适度分离。机构和职能的分立设置及其法定化能够为决策和执行分离提供制度条件，故可在政府内设立数量相对较少，决策职能集中的核心决策机构。同时设立执行具体行为事务，数量众多的执行机构。执行机构还可借鉴西方国家“多掌舵、少划浆”这种治理国家的理念，将公共事务“业务外包”给私营部门、非赢利组织等去执行，推动公共服务的市场化和公共管理的社会化。提升决策与执行的效率和公平度，更好地实现行政决策目标。

5、加强咨询和信息系统建设，从法律上保障其应有的地位。咨询系统和信息系统是为决策者服务的系统，它们为决策中枢提供信息和备选方案，从而在很大程度上影响甚至决定着行政决策的内容和质量。在信息化社会的今天面对复杂多变的国内外形势，加强咨询和信息系统建设，充分有效地发挥其作用显得越来越重要。要大力鼓励和扶持咨询机构的设立，特别是拓展我国目前相对薄弱的体制外民间政策研究组织建设，建设一支具有独立思考精神的智囊队伍。同时，通过法定形式赋予其独立研究的地位，使其摆脱领导者决策“秘书”的不合理地位，拥有自主性和灵活性，要不断提高政策研究过程的开放度，充分利用咨询机构的研究成果，发挥其辅助决策作用。

（二）规范决策程序，实现决策过程的法制化、程序化、制度化

合理规范的决策程序对于现代行政决策有重要作用，它体现了决策过程中的相对分工，从而能够避免决策的随意性。在科学设置的程序中有民意的收集，能容纳各种不同意见的争论，可以最大限度地对决策进行全方位、多层次的思考，使得方案在正式实施前做到尽可能地优化，同时又为决策实施过程中的偏差纠正提供了准备，防止追踪决策时的草率现象。从而有效地保证了决策的高质量、程序化、制度化。

规范决策程序，需要做好以下几方面工作：第一，要健全畅通的公民利益表达机制，保证关系公共利益的问题进入决策议程。必须健全公民的利益表达机制。完善这一机制可通过

建立相关“建议与建言”网站，设立行政首长电话、邮箱等各种途径。第二，实行专家咨询重大决策专家论证制度化。必须将专家咨询以制度化的形式规定下来，以规避某些决策者的“拍脑袋”决策行为。第三，完善听证制度。通过法律的形式对其加以规范，明确规定那些关系公众利益的决策（如火车票提价，自来水提价，电费调整，出租车调价等）必须通过听证程序，并规定参加听证的人员要求，具体形式等，严打一些地方将听证“妖魔化”现象，确保听证的公平与效率。第四，尽快建立一套完备的法律制度，推进决策过程的法制化。我国要改变非程序决策的传统，就要保证决策科学化，民主化的实现，使政府的行政决策更加合理或避免重大失误，就必须建立一套完备的法律制度，将已经取得的改革成就确定下来，同时指导以后的行政决策活动。

（三）建立民主、开放、有效的决策监督机制

一是完善权力制约权力的机制。首先是强化人大的监督权，真正树立人大的监督权威，完善人大审议和追究制度，使各级政府应严格按照宪政要求，做到重大问题的决策，重大活动，重大项目的财政支出必须经过人大审批的制度，人大在决策阶段可行使质询权和否决权，避免失误，直到对相关决策人追究责任，罢免职务，做到决策监督，组织监督。其次要健全由国家特设的行政机构和司法机关的监督，如监察部门，审计机关和会计系统，检察和审判机关的监督，可提高行政监督机关的地位，置行政监督权于其它部门行政权力之上，使行政监察部门的地拉高于其他行政部门，并实行自上而下的垂直领导体制，各级监察部门依法独立行使监督权，从而确保监督权的权威性与有效性。再次，要建立行政决策违宪审查制度。建立适合我国政治体系的行政决策违宪违法审查制度，设立专门的审查机构，直属人大，直接对人大负责，独立行使司宪权，同时建立宪法诉讼制度，将行政决策的违宪违法行为纳入司法程序予以追究，以保证各项行政决策中对宪法和法律的有效遵守，以及对行政决策违宪违法行为的及时追究，最后要在放权的同时强化中央对地方决策的监督，要健全国务院对地方性法规，地方政府规章各案审查制度，建立国务院对省、自治区、直辖市政府一般规范性文件的各案审查制度，加大国务院对地方政府的重大决策行为的监督。

二是加强非公共权力部门的外部监控体系，建立权利制约权力的机制。加强非公共部门的外部监督体系主要是指改进和完善新闻媒介的监督，社会团体的监督，群众的监督和民主党派的监督。这是民主决策、民主监督的重要途径，是保障行政决策为公共利益服务的重要途径，是保障行政决策为公共利益服务的重要机制，是实现决策科学化，民主化的必要内容。加强外部监控首先要健全政务公开机制，实行决策公示通报制度。政务公开的内容除涉及军事、国家机密不更公开外，其余所有的政务活动尽量公开，政务公开的重要制度是公示制，“公示制是具有行政管理职能的政府行政机关，按照法律、法规、规章的规定，通过向社会公开表明自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行为时限和惩戒办法，徙觉自觉接受社会监督，从而提高行政运作的效率和质量，保证公正、合法地实现行政职能，主动向社会提供优质高效政务服务的行政管理机制。”要实行决策公示制，将决策事件，决策内容，决策程序，决策结果等及政府对公民提议，反馈的回应都及时准确地向社会公开，特别是重大决策事项还应通过新闻发布会等形式向社会通报，最大限度地做到决策透明化，保障

公民的监督权。

其次，要强化舆论监督。充分发挥报纸，刊物，电视，广播，互联网等新闻媒介对政府重大决策的过程，效果进行及时报道，对重大决策失误及损失进行及时的曝光，对与人民群众生活相关的诸如公共事业，城市建设，教育收费，市场滥管，住房医疗等提出批评和建议，与政府决策提供广泛的群众基础，还要建立民间性的“政府决策评价中心”，对行政决策的效能进行事后监督，并作为行政管理人员绩效考核的内容之一，实现对行政决策的民主监督，确保决策的公共利益取向。

再次，要健全公民利益保障机制。要健全行政途径和司法途径，完善行政复议，司法裁定制度。要完善信访制度，近年来，公民通过信访参政议政趋势逐步上升，信访是公众主动向政府反映问题的正式渠道，是聚合表达民意的方式，是维护公民利益的途径，实行领导接待制，设立领导接待日，或设立市长电话，市长信箱等，促进信访的功能发挥。

最后，要完善责任追究机制。实行责任追究首先要明确责任主体，强化主体问责制度，使所有参与决策活动的主体诸如信息提供者、方案拟定者、参谋咨询者、决断者、执行者都要承担相应的责任，哪个环节出错，哪个环节的主体负责任。对于集体会议决策，要实行会议主持人负责的制度，堵塞“集体决策，集体负责”，但出了问题却无人负责的体制漏洞。其次要明确责任追究的类型，分清政治责任、法律责任和行政责任，要完善违宪审查与违宪责任追究，规范决策者自动辞职制度，将法律制裁和像通报批评、赔礼道歉、赔偿损失、拘留等行政制裁落到实处。责任追究要遵循失误原则、责任法定原则、公正原则和效益原则，要预先明确规定责任的性质、范围、追究方式，要查明失误责任主体，按照成本收益分析，公平公正地确定其责任大小，合理进行责任追究，做到有责必究；要着力加强对抽象行政行为的责任追究，同时将行政决策纳入司法追究和行政复议的范围。

（四）努力提高决策者的整体素质

决策者素质是行政决策成败的重要因素之一，我国实行行政决策首长负责制，提高决策者的整体素质，对实现行政决策科学化民主化有主导作用。提高决策者的整体素质首要的是培育决策者的公共服务和无私奉献精神，或者选拔有公共奉献精神的人员进入公务员队伍。提高决策者素质要整体推进，这首先要切实加大教育培训力度。教育和培训应重点加强对新的知识和技术的学习、掌握和运用，促进决策者和咨询、信息人才的科技知识不断更新，推动决策水平不断提高，以适应经济全球化趋势持续发展，世界科技知识一日千里，综合国力竞争日趋激烈的新形势，创造加快市场经济发展的公共政策环境。除多方面拓宽教育培训渠道外，应高度重视强化行政机构在培训和提供人才方面的功能。如选派官员到研究咨询机构学习科学研究方法，从事理论研究，提高知识水平；或从咨询机构中选择优秀人才到政府中担任要职等。其次要构建一个严格考核、竞争择优的人事管理机制，要坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照科学、规范的法定程序，以民主的方式选拔一些具备公共服务精神的高素质人员进入公务员队伍，给公务员队伍“充好血”。要健全规范公务员考核、激励、晋升机制，严明赏罚，调动公务员的工作积极性，整合公务员队伍，提高决策者的整体素质。

总之，改进和完善行政决策体制是一个系统的工程，在实际工作中要将各种措施系统协调起来，尽快建立完备的行政决策体制，提高我国行政决策的整体效能。