行政决策体制的现代化趋势

行政决策体制的现代化趋势

论文摘要：转型时期，中国政府行政决策面临诸多问题，突出的表现为决策失控、失真，以及决策行为违背政策规律和经济发展规律。要使行政决策为社会和经济建设服务，就必须要走决策科学化的道路。

论文关键词：决策失控行政决策科学化

行政决策是政府公共管理的重要职能，它直接关系到政府的行政效能和行政权威。当前我国正处在体制转型时期，各种矛盾、磨擦和利益纷争客观地要求我国的行政决策不仅要适应复杂多变的外界环境，而且要适当地选择决策模式，才能更好地承担起稳定社会的功能，从而避免社会各阶层利益的矛盾冲突。

一、转型时期行政决策失控现象分析

行政决策是政府管理社会的动态活动，它同行政行为一样，既可能是成功的、有效的，也可能是失败的、无效的。行政决策失控是指行政主体在政策制定中，受主观和客观因素影响，致使政策目标发生偏离的政策失真现象。由于我国至今尚没有现存的经验可借鉴，因此，在不断“试错”的探索中，行政决策失控的现象总是不可避免地会发生。导致行政决策失控的因素很多，既有行政自利的问题，也有决策水平和能力的问题，归纳起来主要有:

1、行政不作为阻滞。这是指行政决策者在政策制定过程中对国家和人民利益不负责任的表现。行政决策者为做表面文章，官僚主义泛滥，对政策制定的可行性缺乏调查研究，对政策可能产生的负效应缺乏充分的估计，并且对政策补救措施不够，则所制定的政策不仅会成为一纸空文，解决不了具体问题，实现不了什么目标，而且还会损害人民群众的利益。这样的决策后果，不但浪费了大量的政策资源，同时也影响了政策的公信力。

2、公共政策价值被附加利用。政策利用主要是指小政策利用大政策、“土政策”利用公共政策为其他的利益主体服务。由于一些地方政府和垄断部门手中握着公共权力，在贯彻大政策时不失时机地制定小政策或部门政策，使不合理的行为转瞬合法化，即老百姓常说的国家政策部门(地方)化、部门(地方)利益合法化的现象。(1)公共政策被附加利用(即为贯彻国家方针政策结合实际制定的土政策)，将导致社会秩序失范。一是地方政府或垄断权力部门采取政策拍卖、政策竞争，严重偏离了国家政策的统一性，使公共政策失去“公共性”;二是在政策被附加利用的同时，调控对象、范围、目标，超出了原来的要求，导致政策扩大化。（2）政策价值被附加利用。由于其目的是牟取私利，因此也严重偏离了原有的政策目标.不仅使政策复杂化，而且使得社会矛盾复杂化。

3、决策行为的盲目性和独断性。决策的盲目性主要是指政策在制定之前，缺乏科学的论证，靠个人意志决策口一般而言，决策活动包括确定问题、拟定方案、论证方案、领导决断等环节。其中，论证方案应是从政治、经济、技术等方面深人分析政策的可行性，权衡利弊得失，为领导决断提供科学依据。而在决策活动中某些决策却违背了决策规律，导致了决策盲目性和独断性。(1)把决策论证过程变成了为领导旨意找根据、找理由的“注释”过程，颠倒了原因与结果的关系。(2)盲目性带来了独断专行。视民主为摆设，凭个人喜好、个人经验决定一切的决策结果只能是“拍着脑袋决策、拍着屁股走路”。

造成上述局面，原因是多方面的。既有价值观念的差异、行政权力的膨胀，也有全局利益与局部利益、整体利益与小团体利益、公共利益与私人利益的冲突。同时还有以下几方面原因:

一是制定公共政策不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上.方案的产生缺乏充分的依据。这就说明政府走群

众路线不够，深人调查了解不够。由于决策主体获取的信息有限或失真，最后只好凭大概、凭权力决策。这样决策的结果，必然造成行政成本过大，国家财产损失严重。

二是决策的机制不健全。毛泽东曾经指出，制定和执行政策都要遵循两条最基本的原则:一条是“群众实际上的需要”，另一条就是要“群众自愿”。这是指公共政策在满足整体利益需要的同时，它能否顺利地执行，还取决于社会中绝大多数人的觉悟。因此，由于政策解释宣传的渠道不通畅，缺乏一定的信息反馈，常使公共政策在宣传过程中受阻、歪曲，严重影响了公共政策的有效发挥。此外，由于缺乏科学化、民主化的决策体系，机构重叠，权责不分，也使得决策过程缺乏必要的监督和法制约束。

三是决策者的素质缺陷。行政决策中，往往也会由于决策主体自身的态度、素质和能力等原因，导致行政决策发生偏差。决策者的素质是多方面的、综合的，有对事业的忠诚度、有对人民群众负责任的精神、有熟德的专业知识等。如果决策者综合素质差、整体能力偏低，看问题不全面，那么，他的决策就不可能是高质量的决策。与此同时。素质缺陷还会同时带来人格缺陷，即独断专行、我行我素、刚惶自用、盲目蛮干，以及视人民的利益为儿戏等。这样的决策者对事业有百害而无一利。

二、当前行政决策科学化的新特点

1.以市场为导向的决策。我国作为经济转型期的发展中国家，仍然存在着市场机制作用不够充分、市场配置功能不健全、企业非理性行为突出等矛盾。在这种情况下，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导之间的关系，成了公共政策供给的一个重要问题。决策者应该明确，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这一基础，只能促进和补充，才有利于市场配置基础作用的有效发挥.由此，现代市场经济中的政府公共政策，必须有助于市场资源配置作用的充分发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用，政府只能通过宏观调控和政策服务来克服和矫治这些缺陷。

2.以法律为依据的决策。现代市场经济条件下的政府管理，强调主要运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会经济秩序。但是，由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要以更为灵活、较为规范的方式来加以弥补或调节，这就为公共政策的产生提供了可能，奠定了基础。公共政策的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动局面，同时又能在变幻莫测的经济变动和社会冲突中，大大增强政府的宏观调控能力，适时化解社会中的各种矛盾。

3.以人民利益为出发点的决策。这种决策代表了政策的价值取向。我国是社会主义国家，不论采用计划经济体制还是市场经济体制，我国公共政策的制定必须坚持以人民利益为根本目的，离开人民利益这个基础，政策就没有存在的价值可言。

三、实现行政决策科学化的路径

改革之初，我国政策是依靠“试错”的过程渐进的，随着改革的逐步完善，政策制定及执行经验的积累，公共政策更趋理性化，决策行为更趋民主化、科学化。

1.决策分工制度化。由于政府职能的扩展，现代行政决策的内容、形式数量等都发生了巨大的变化，单靠行政首长个人的力量显然已无能为力。因此决策职能的细分是行政决策体制改革发展的必然趋势。行政决策现代化的最为重要的特点就是断、谋、行的分工合作，每一职能都形成相对独立的功能和结构体系。领导者的职能是“断”，即在各种方案之间选择最有利的一种方案，或者是把各种方案综合优化成一种新的方案;决策智囊团的职能是“谋”，即对公共行政的重大问题进行系统的、科学的理性化思考，并形成相应的方案供领导选择;执行者的职能是..行”，即正确贯彻落实政策机关的决策方案，并将执行的效果反馈，形成良性反馈机制，达到纠偏和补救的目的。

2.决策过程程序化。随意性是程序化的大敌。一般来说，行政决策程序应包括明确决策目标、科学拟定方案、优化决策方案、实施、决策绩效评估环节等。因此，行政决策程序化对

于现代行政决策具有至关重要的意义:第一，从程序上避免了决策随意性。虽然行政决策以效率为中心，强调决策时的首长负责制，但这并不意味着行政首长在决策时的独断专行;决策过程的程序化在事实上体现了决策过程中的相对分工，程序的限制避免了行政决策的随意性。第二，提高了决策质量。公共政策决策在规定了决策首长负责制的同时，强调决策的程序化，可以广收民意，容纳争议，举行听证，最大限度地对决策进行多层面的思考，使方案在正式实施前做到尽可能的完善，并为决策实施过程中的纠偏提供政策储备。

3.决策方式民主化。现代行政决策体制中，民主与制度是相辅相成的。即决策体系民主化是决策制度的前提和基础。因为只有充分发扬民主，才能促使行政决策体制的合理化、公开化;只有完善决策体制，才能更好地体现人民大众的民主化决策。民主化是指合理化、公开化，不公开、不合理的决策不能称之民主的决策。过去行政决策中的家长制作风，存在着很多决策事先未向民众公开的情况，所以，出了间题只能采取事后补救的办法。而决策民一主化，从根本上排除了决策的神秘化，扩大了决策方案的选择范围，为决策者做出最满意最有效的决策提供了可能。决策的民主化还有另一层意义，就是监督制约。由于现代行政决策涉及面广，因而决策权限也相对扩大。为防止决策的不良后果和错误决策的出现，必须对决策主体实施有效的监督，使决策权在民主监督下实施。另外，完善决策失误补偿机制。为防止决策权的滥用，应建立健全决策出现重大失误时，行政主体给予经济补偿机制;对严重违反程序的决策要追究责任的机制等。有了这种补偿机制，决策者才会三思而后行。

行政决策在现代行政管理的地位日益突显。决策的正确与否决定着社会发展的方向和速度，影响着社会的秩序和安定。一个决策就会“牵一发而动全身”“失之毫厘，差之千里”。毛泽东曾经说过“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”行政决策的实质就是行政领导在处理国家或地区事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或要处理的事务做出的决定。

在传统的行政决策中，我们看到行政领导因科学文化水平的局限性，常常有这样或那样的失误，瞎指挥造成了损失和浪费。在今天的现实生活里仍有决策的短期行为，同样造成损失和浪费，老百姓很有意见。例如在农村，过去就有“一个支书一条路”、“一个乡长一条河”的说法；在城市过去看得较多的是马路挖了填，填了又挖，重复建设严重浪费；在现代城市建设改造中个别地方拆迁，被老百姓戏称为“手一挥，推推推”“拆拆拆，不管拆迁户死和活”，急功近利，某个领导一走，方案全废。个别领导说了算，这些现象都是不科学的行政决策造成的负面影响。据我所知美国曼哈顿大街还是200多年前的规划，至今还在实施着。这种长效的决策减少了多少损失和浪费。

怎样才能做到科学决策，提高决策的科学性，这关系到每个公民的切身利益。笔者认为要提高决策的科学性，一要认清行政决策的特点；二要遵循行政决策的原则；三要严格执行行政决策的程序；四要运用行政决策的方法。五要建立现代行政决策体制。

一、认清行政决策的特点

行政决策是指对社会公共事务的决策。它具有非营利性、综合性、不易衡量性、普遍约束性的特点。认清这些特点，在行政决策时头脑就能更冷静、清醒。例如我们知道非营利性是行政决策的特点之一，在行政决策时就要注意决策不能以收费为主要内容。在现实生活中我们时常看到听到某个部门出台政策就是和营利挂在一起。尤其是教育改革，这几年不停的出台收费的行政决策，这些都不符合行政决策的特点，老百姓很有意见，现在已经到了非治理不可的程度。再如行政决策的综合性。任何决策不能孤立和片面的看问题，江泽民主席在上海任市长时曾经综合的看待城市建设问题。他有过一段精辟的讲话，其大意是：“为官一任，

造福一方，这话是对的。我们一些官员常常愿意做那些见效快的事情。然而，在实践中，往往就是那些见效快的事反而拖了发展的后腿，延误了大局。如城市地下管道的设施，如果一次性的投入就会减少许多浪费，我们要有牺牲几任市长政绩的精神做好基础工作造福后任，减少浪费。”现在的上海城市建设恰恰是很有成效的，建一个小区成一个小区。认清行政决策的特点，提高决策的科学性江泽民主席应是我们的表率。

二、遵循行政决策的原则

为使行政决策科学化，减少失误，就要遵循行政决策的原则。原则是规矩，是前人的经验的积累，是避免失误的基本要求。在现代行政管理决策中，常常内容多范围广，作为一个行政领导也不可能是“万事通”。如能遵循行政决策的基本原则这对提高决策的科学性是大有脾益的。

行政决策的原则有信息原则、预测原则、可行性原则、系统性原则、集团决策原则、合法性原则。

信息原则是决策的基础。决策前必须充分调查研究采集信息，掌握数据和事实。毛泽东同志曾强调“没有调查就没有发言权”只有对情况的熟悉，问题的了解，才能提出具有针对性的决策。

预测性原则是决策的前提和依据。科学的决策不应该是“短视”的行为，应该是可以预测的，在教育的历史上，一度有过这样的决策，对农村提过较高的办学标准和布局要求，由于预测不准，后来农村学生数明显下降，造成了资源的浪费,我们应引以为戒。

可行性原则是行政决策的正确性的要求。正确的决策首先是可行的，如果高不可攀，或者根本办不到的决策必然导致做假、浮夸、形成“虚假繁荣”、“泡沫现象”。例如九十年代海南的经济开发，房地产过热导致许多大楼林立，无钱完善，形成浪费。经济发展的目标也不能不切实际的提的过高或过低，只有可行，跳一跳，够得到，才能实现。

系统性原则是行政决策的灵魂。任何决策都应是综合的整体的考虑，全局的考虑，否则就不能协调发展，持续发展。有时局部的盲目发展反而拖了全局的后腿。

集团决策的原则是保证。集团决策就是民主决策，人多智慧多，“兼听则明”，俗话说“三个臭皮匠，抵个诸葛亮”。强调的就是集团决策。我们经常在报纸上看到，个别领导人一人说了算，不但决策失误，使国家受损，最终还悔了自己。

合法性原则。任何决策必须在符合宪法的前提下进行，必须符合党的政策，符合党的政策的和国家法律的行政决策才有用。才能避免或减少失误。

三、严格决策的程序

理解决策的程序可以增强决策的自觉性，提高决策的效率和水平。在现代行政决策中，决策的程序一般包含四个阶段。一是发现问题，确定目标；二是拟定方案，论证筛选；三是评估选优，决断方案；四是实施反馈，修正完善。

发现问题就是指决策所要解决的矛盾究竟是什么，要能看得准，看得清。能分清矛盾的主次和问题的主客观原因。确定目标就是根据现实可能选定可能实现的目标需要。

拟定方案，论证筛选就是让更多的人的创造思维都能积极运用。创新的过程第一要素就是制定方案，让更多的人开发方案就是创新的过程。如一个规划，常常有多个设计方案，为行政决策时，在比较中鉴别。

评估选优，决断方案就是面对多个方案要形成一个综合的方案就形成了决策。在选优时一般越能更好地实现目标的方案就越好。俗话说“两利相权取其重，两害相权取其轻”。在具体选择时一要区别目标的主次，二要科学计算，三要能近期和远期衡量，四要可行，五要有效益。

实施反馈，修正完善，是指一个决策它不是终结，在实施过程中要不断完善，有人说过，“我们的决策，就好比飞机在天空飞行，要不断的校正航向”。当前的基础教育课程改革，新的

课程方案和教材，仅是实验，不是终结，每学期都必须不断地提出修改的意见，使之日臻完善。

四、运用决策的方法

求神问卜，遵照古训，那是古代的决策方法。现代行政决策的方法已经大量运用人类已有的知识和经验，以及科学技术发展所提供的手段和工具。一般的主要方法有常识判断的方法；逻辑推理的方法；现代科学方法。尤其是现代科学方法在行政决策中已广泛使用。如预测法、系统分析法、数学分析法、模拟实验方法等等都是提高现代行政决策的科学水平所必须的方法。

五、努力建立现代决策体制

建立现代行政决策体制，是实现行政决策科学化、民主化的重要的组织保证，如果说过去行政决策体制客观上存在着弊端，那么现行的行政决策体制正在积极进行重大的改革。一是行政决策的制定同决策执行等日常行政管理的相对分工日益明显。这样就使决策队伍逐步专一化起来。避免了瞎指挥。二是行政决策中“谋”与“断”的相对分工日益明显。如“智囊团”的出现，就越来越体现出行政决策的科学性。三是行政决策越来越依赖于全面、准确的信息。信息技术的日益发展为情报系统提供了多种信息的可能。信息已经成为决策的重要组成部分。四是行政决策越来越多地运用科学技术。计算机的广泛运用人机对话，科学模拟都为行政决策的科学性提供强有力的支撑。五是行政决策体系的结构越来越复杂，高度分工，高度综合。我们要根据时代发展的要求建立情报信息系统；参谋咨询系统；行政决策中心；反馈系统。我们已经看到许多地方成立了行政审批中心，行政决策中心且正在发挥着作用。老百姓也看到行政决策带来的变化。

作为一名行政人员也是现代行政决策中的一员，在实践中我们体验到行政决策的重要性，“政策和策略是党的生命”，决策的科学性就决定着党的生命。改革开放，解放思想，实事求是的重大决策使全国经济社会如此发展，人民生活不断富裕，另全世界瞩目。我们一定要按照社会发展的要求，人民群众的意愿，解放思想，实事求是，进一步认清科学决策的特点，遵循科学决策的原则，严格科学决策的程序，运用科学决策的方法，努力建立现代决策体制，自觉的当好行政决策的参谋，为不断提高行政决策的科学性作出应有的努力。

fr435 2009-05-12 09:50:57

行政决策体制

行政决策体制的涵义

行政决策体制是指行政决策机构和人员所形成的组织体系以及制定决策的有关制度。

现代行政决策体制的特点

当代社会，由于科学技术的迅速发展，并渗透到社会生活的各个方面，社会化的大生产已成为一种必然趋势；行政决策的理论、程序、方法都有很大变化；现代行政决策的机构和人员及其相互关系也发生了显著变化。行政决策体制呈现出了很多新的特点：

（一）行政决策体制已成为各级政府了挥行政职能不可缺少的组织系统。

（二）行政决策体制中各组织系统在决策过程中的分工明确化。

（三）现代行政决策体制的运行不断向科学化、技术化发展。

（四）现代行政决策体制呈现决策事务量增大，人员增多的趋势。

现代行政决策系统的构成

（一）行政决策的中枢系统。

（二）行政决策的参谋咨询系统。

（三）行政决策的情报信息系统。

jmjmhlg 2009-12-16 10:03:43

作为一种现象，公共政策失灵在各国的实践中屡见不鲜，并且给社会经济的发展造成了明显的负面影响。因此，对于公共政策失灵的各种表现、发生的原因、以及如何克服等一系列问题的探讨无疑具有很强的实践意义。对于转型时期的中国来说，其研究的现实必要性就更为突出。

从理论的角度看，当前学术界对公共政策失灵的系统研究并不多见。许多论著将政府失灵直接等同于公共政策失灵，这是欠妥当的。因为在政策主体多元化和网络化的今天，公共政策失灵是完全由政府造成的吗？应该由政府承担全部责任吗？而且，公共政策并不是政府的唯一工具。比如在中国，很多政府行为实际上并没有明确的政策依据，而是按照一种"潜规则"在运作，由此导致的政府失灵显然不能等同于政策失灵。另外，中国许多的公共政策实际上是由执政党制定的，这样，公共政策失灵就更非政府失灵所能解释的了。那么，在当前中国，公共政策失灵究竟呈现出怎样的状况呢？

除了要逐一揭开上述疑团之外，本文还基于另一个更为宏大的考量。台湾学者林水波、陈志玮近年撰文指出，"以政策失灵为切入视角，给政策分析提供了另一个研究领域"。[1]对此，笔者深以为然。因为历来的政策分析大多从正面入手，比如为了使某项政策获得成功，应该如何设计从政策的规划制定到执行反馈等一系列的环节。这类研究注重从应然的角度对公共政策进行规范分析，却忽略了实然角度的经验研究。换句话说，在经验世界里面，公共政策没那么容易获得成功，失灵是常有的现象。因此，很有必要将政策失灵作为专门的对象，去研究政策失灵的前兆、表现、类型、原因、后果、以及如何最大限度地去预防和克服，等等。正是从这个意义上说，公共政策失灵是政策分析的一个新领域。

二、政策失灵研究的简单回顾

如前所述，学界多将公共政策失灵直接等同于政府失灵，一般对此二者并没有明确的区分。从众多政府失灵的研究当中，我们可以大致剥离出公共政策失灵的原因：1）公共决策实际上是各种特殊利益之间的缔约过程，很难找到作为决策目标的公共利益；2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷难以实现这种利益；3）决策信息不完全导致大部分公共政策是在信息不充分的基础上作出的，这很容易导致决策失误；4）选民的"短视效应"，政治家会迎合选民的短期需要制定一些长远看来弊大于利的政策；5）"理性的无知"，选民出于搭便车心理而寄希望他人的选择，这导致通过选票上台的政治家制定的政策只能代表部分人的利益；6）政策执行上的障碍，理想化政策、

执行机构、目标团体、政策环境这四个政策执行要素中的任一方面出问题，都可能导致政策失灵。[2]

叶海卡·德罗尔（Y ehezkel Dror）从"政策无能"的角度对公共政策失灵进行了分析。[3]他提出，政策无能是由于特定的政策制定与政策执行而导致特定的政策失灵。政策无能包括两种情形：其一，不能满足政策制定与政策执行的要求；其二，政策质量低下。德罗尔认为，公共政策经常陷入抉择的沼泽，要么不能产生决定，要么产生似是而非的决定，要么产生了虽然明确却不能彻底执行的决定，这些都是大量的政策失灵。

三、公共政策失灵与政府失灵的区别

本文主张将公共政策失灵作为一个相对独立的研究领域。首当其冲的一个难题就是：公共政策失灵等同于政府失灵吗？如果不等同，它们的区别究竟在哪里？

本文假设，在一个成熟的市场经济社会，"公共政策失灵≠政府失灵"（如果此不等式成立，那么在一个不成熟的市场经济或非市场经济体制下，更能成立）。这里先用图1给出一个简单的说明。

图1 市场失灵、公共政策失灵、政府失灵三者间关系的规范模型

首先需要说明的是，上图是对现实状况的简单化。现实生活要比图形中的情形复杂得多，其复杂性主要体现在以下几个方面：1）现实中的市场有效与市场失灵、政府有效与政府失灵之间的界限并不那么清晰，为此图中用虚线表示；2）公共政策有效与公共政策失灵之间更非界限分明，为此图中用相连的两个方框表示；3）在现实中，资源配置的方式除了市场和政府两种以外，还有大量的不同于此二者、或介于这两者之间的资源配置力量。

图1清楚地表明，在规范层面上，政府行为应当被严格限定在市场失灵的领域之内。即便我们将公共政策看作是政府为纠正市场失灵而采取的方式，那也只能是主要方式，而不是唯一方式，因为政府还会采取其它很多非政策的调节措施。这样，公共政策的有效和失灵就可以大致对应于政府有效和失灵。但是，这里要着重强调的是：其一，公共政策成功不完全等于政府成功，因为前者并不是后者的必然衍生物，而是政府与市场（即便是失灵的市场）综合作用的结果，因此图中用政府与市场两个箭头共同指向公共政策的失灵与有效；其二，公共政策失灵也不能等同于政府失灵，因为公共政策的制定与实施是从政府与市场的供求关系上找出一个相对满意的平衡点，[4]也就是说，公共政策失灵是由于政府与市场二者缺乏协调的结果。对此，我们还可以从以下一些角度提供更为详细的解释。

1、公共政策主体的角度

托马斯·戴伊（T.R.Dye）认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。[5]这一定义显然过于宽泛了，它可能忽视了政府决定与政府行动之间的不一致性。[6]换句话说，政府选择是一回事，具体实施可能是另一回事。难怪沃尔夫指出，政策专家往往潜在地假定，在政策执行的过程中，成本与效益将不再变化，因此他们更多关注的是政府能否成功地制定一项

政策，但政策执行与最初的政策设想可能完全是两回事，这成了许多政府失灵研究当中"漏掉的一章"。综上，公共政策失灵中的执行失灵并没有包含在现有的政府失灵研究当中，因此两者之间不能划等号。

其实，就算是制定主体，现代公共政策也不是由政府一手制定的。林德布洛姆指出，在市场取向的制度下，公共事务掌握在政府和实业界两个领导集团的手中。而且，为了使制度有效，政府领导人必须经常依从实业界领导人，实业界的当权者们作为政府决策过程的参与者扮演了有特权的角色。他举例说，比如实业界的发言人预测，不对税收实行减免，新的投资就会停止，这表面上看只是让政府官员了解事实，但实际上会直接推动税收政策的调整。[7]国内也有学者指出，政策主体包括政府、团体和个人，公共政策的核心主体是党和政府。[8]那么，除了核心主体之外，公共政策显然还有其他主体。而且，随着社会经济的发展，那些非核心主体的影响力呈现出逐步上升的趋势。至此，可以确信，政府不是公共政策的唯一主体，"公共政策≠政府政策"，公共政策失灵也不完全是由政府造成的，不能简单地用政府失灵来替代。

明明白白5 2010-02-03 21:32:20

公共政策转型与建设和谐社会

本文是作者向“政府转型与建设和谐社会”国际论坛提交的论文，已收录到论文集，转载请注明

【摘要】SARS危机以来,我国现行的公共政策模式在多个领域都遇到了前所未有的挑战。其根本原因在于我国现行的公共政策与公共利益之间存在着明显的失衡。一个国家在一定历史时期可能选择不同的公共政策模式，以适应于不同时期公共利益的取向，而公共利益外在的体现和依托是公共需求，离开了公共需求就无所谓公共利益，也就无所谓公共政策。本文从当前我国公共需求的变化趋势出发，对我国公共政策转型进行分析后提出，我国当前要有效地解决经济社会发展过程中凸显出来的矛盾和问题，建设一个和谐社会，必须进行公共政策转型。在我国现行的体制下，公共政策所有的内容都与政府模式直接相关，只有有效地推进政府职能转换，推进政府自身建设，才能真正实现公共政策转型。

【关键词】公共需求、公共政策、政府转型

前言

从理论上来看，公共政策是政府制定和实施的，旨在对社会公共领域中的公共事务实行有效管理，以达到某一特定目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。一个国家在一定历史时期可能选择不同的公共政策模式，以适应于不同时期公共利益的取向，而公共利益外在的体现和依托是公共需求，离开了公共需求就无所谓公共利益，也就无所谓公共政策。因此，公共政策模式的选择从根本上来说是取决于公共需求的变化，当一个国家的公共政策模式无法反映变化的公共需求时，公共政策的转型就成为不可避免的事情了。本文从当前我国公共需求的变化趋势出发，对我国公共政策进行分析：我国当前要有效地解决经济社会发展过程中凸显出来的矛盾和问题，建设一个和谐社会，必须进行公共政策转型。

应当指出的是，本文所谈到的公共政策“转型”，不是在原有公共政策基础上简单的局部调整和修补，而是包括核心价值理念、目标和侧重点的选取、以及公共政策形成和实施程序方面实质性和大规模的转变。本文着重从适应公共需求的角度，来揭示这种转变的规律和具体内容。

一、当前，我国的公共需求处于急剧上升阶段

当前，我国人均GDP已经超过1000美元,而且GDP仍在持续高速增长。国际经验表明，在这个阶段，整个社会的需求结构会发生重大变化，就是用来解决温饱问题的个人需求在整个社会支出中的比例下降。而以个人发展为目标的公共需求开始急剧上升。

1、人均收入大幅度提高之后，在教育、医疗方面的公共需求大幅度攀升

2003年，中国人民银行在全国50个大、中、小城市进行了城镇储户问卷调查。结果显示，城乡居民储蓄存款继续增长，储蓄存款仍是居民金融资产的首选。调查表明，居民的消费意愿平淡，但教育消费旺势不减。有20.2%的居民储蓄动机是“攒教育费”，稳居居民储蓄动机的首位。根据2005年和讯网的一项调查，在评价教育的重要性时，分别有52.3%、57.9%和45.1%的受访者认为“提高社会地位”、“增加经济收入”和“促进个人发展”是教育对自身的首要帮助。我国目前有2.18亿的中小学生，有1900万的大学生，还还有在成人教育和各类培训机构学习的学生。卫生部2004年12月公布的最新全国卫生服务调查结果显示：过去10年，我国年患病人次为50.8亿，比1993年增加了7.3亿人次。卫生部2004年12月2日发布的第三次国家卫生服务调查分析报告显示，在过去5年中，我国城市居民年均收入水平增长了8.9%，农村增长了25%，而在年医疗卫生支出上，城市和农村居民则分别增长了13.5%和11.8%。2003年，我国城市居民次均就诊费用为219元，次均住院费用为7606元，分别比1998年增加了85%和88%；农村居民次均就诊费用为91元，次均住院费用为2649元，分别增加了103%和73%。医药卫生消费支出已成为中国居民继家庭食品、教育支出后的第三大消费。

2、多元社会形成过程中，人们对社会保障和就业的公共需求大幅度增加

根据劳动社会保障部的统计，到2003年底我国参加失业保险人数达到10373万人，比1998年底增加2400多万人，增长了23.1%。目前，我国领取失业保险的人数近450万人，比1998年增长7倍。2004年12月底，全国医疗保险参保人数达到12386万人，比上年底增加1484万人，一年内增长了12%。我国2004年参加工伤保险的职工人数超过6000万人，比2003年底增加1500万人，一年内增加了25%；到2004年底，我国参加基本养老保险人数约1.6亿人，比1998年增加了10倍多，比2000年增加了59.7%。而且，我国进城的农民工已经超过1亿人，还有广大农村居民都迫切需要纳入社会保障体系。根据国务院新闻办公室2004年4月26日发布的《中国的就业状况和政策》白皮书表明，截至2003年底，我国城镇登记失业率为4.3%，城镇登记失业人数为800万人。但是考虑到农村剩余劳动力的转移，许多学者估计，当前我国的失业人口达到4000-5000万人。在“十一五”期间，失业率有可能超过国际警戒线12%，接近于14%，这将使人们对就业保障的需求急剧上升。在市场化改革之初，人们往往把社会保障看成是对弱势群体生活的一种救助，但是随着改革的深入和经济发展，越来越多的人把社会保障看成是生存的基本权利。这种观念的转变将使得我国社会保障需求在未来10-20年中继续保持高速增长的势头。

3、城市化过程中，与人们生活密切相关的公用事业和基础设施需求急剧扩张增加

近10年来，我国城市化率约以一年一个百分点的速度增长。基本上形成了大中小城市与小城镇协调发展的格局，城镇总人口达到近5亿人。按照2050年中国达到中等发达国家水平，我国的城市化率到2050年必须达到70%～80%，这意味着在今后50年的时间内，中国的城市化率要以每年0.78%～1%的速度增长，每年约1000万～1200万人从乡村转移到城市。与居民生活直接相关的基本公共品，包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施项目等公共需求会直线上升。根据世界银行的估计，我国20世纪80年代中期基础设施投资占GDP的4.4%，90年代中期达到7.5%。世界银行预计：要保持GDP的持续高增长，下一个10年中我国基础设施投资占GDP的比重将超过13%。亚洲开发银行、日本国际协力银行和世界银行最近联合发布一份研究报告，预计在未来5年，东亚发展中国家将需要超过1万亿美元的投资，用于修建道路、供水、通讯、电力和其他基础设施，以满足城市迅速扩大、人口增加和私营部门日益增多的需要。

4、随着经济发展水平的提高，农村潜在的公共需求正在逐步释放出来

长期以来，在传统的重工业优先发展战略和城乡二元经济结构条件下，为了确保工业化的资金积累，农村的公共需求处于被压抑的状态。调查显示,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,95%的村虽通电,但电价普遍是城镇的2倍以上,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有207个县无公共图书馆,67.9%的乡镇没有文化站。以农村的饮水为例，我国农村居民中饮用水氟砷含量超过国家生活饮用水卫生标准的约有6500多万人，农村饮用苦咸水的约有3700多万人。最近，水利部农村水利司对全国农村饮水安全情况进行了初步摸底调查，结果表明，农村有3.6亿人饮水不安全。当前中央已经提出了“工业返哺农业”的口号，在这种情况下，农村公共需求在各个领域都将被逐步激活。

总的来说，自1995年以来，我国公共需求增长的幅度已经开始超过私人需求，从而出现了改革开放以来的第一个拐点。随着科学发展观的提出，我国要全面建设小康社会，在未来10-20年中，我国公共需求高速增长的势头将会继续保持下去。

二、适应公共需求的变动趋势，必须推进和实现公共政策转型

与一般的私人需求的满足不同，公共需求的满足必须借助于公共权力、运用公共政策对公共资源进行权威性的再分配才能够实现。因此，公共需求的急剧膨胀，必然形成公共领域空间的扩展的张力，以及对现行公共政策模式的冲击和挑战。

事实上，从改革开放到20世纪90年代中期，满足老百姓的个人需求，解决温饱问题是我国经济社会发展的主要矛盾。在这个历史时期，我国公共政策核心价值理念实现了从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转型。与这次转型相伴的改革措施基本上集中在老百姓的衣食住行等日用品行业上，在几乎所有的私人产品领域都引入了市场竞争，这些领域逐步从短缺走向过剩。可以说，这次公共政策转型较好地反映了我国老百姓摆脱贫困、解决生存问题的愿望。

但是自20世纪90年代以来，由于温饱问题得到了缓解，老百姓的收入水平发生很大的提高。与此相应的是引起了社会需求结构的变动，老百姓开始关注与个人发展相关的公共产品和公共服务。在这种情况下公共需求增长幅度开始超过个人需求的增长幅度。

从历史和国际经验看，公共需求的膨胀与经济发展阶段相对应，一般都伴随着公共政策转型。在国家现代化的过程中，当人均GDP迈进1000美元左右的小康门槛，向人均GDP3000美元左右的全面小康水平迈进时，顺利实现了公共政策的转型，经济社会就具备了可持续发展的基本条件。如日本在1960年前后，以满足公共需求为核心，开始逐步调整公共政策，完善全面的公共服务体制，在这个前提下才开始了长达40余年的经济增长，顺利跨越了2000美元、3000美元、8000美元、20000美元这几个经济增长的重要瓶颈。而部分东南亚国家和拉丁美洲国家因为只重视经济增长、忽视社会发展与政府公共服务，最终导致发展的逆转与停滞。在现行的公共政策模式下，我国政府公共服务的水平已经相当滞后。与中等收入国家相比，差距约为国家财政收入占国内生产总值的比重的10．9％，约为1万亿元（按2001年GDP计算）。