新一轮土地利用规划修编的特点和建议

新一轮土地利用规划修编的特点和建议

蔡玉梅1张明2

（1．中国土地勘测规划院土地规划所，北京，100035；

2.中国科学院地理科学与自然资源研究所，北京，100101）

土地是生存之本，发展之基，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度也需要通过土地利用总体规划来体现和实施。因此，不断完善土地利用规划是加强土地管理的重要基础。从2002年开始县级土地利用总体规划修编试点到2008年国务院通过《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，2009年地方土地利用总体规划修编全面开展，新一轮的土地利用规划修编已历经7年。在全面贯彻落实科学发展观，统筹各类各区域用地，推进土地利用规划制度的建立等方面做了许多有益的探索。如何总结经验，结合地方土地利用总体规划的开展，有效落实全国土地利用总体规划纲要，逐步建立具有大陆特色的土地利用规划模式，对加强土地管理，促进科学发展具有重要意义。

1新一轮土地利用规划修编的背景

1.1上一轮土地利用总体规划确定的控制指标基本用完

以“耕地保护”作为核心的《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》确定了2010年的大陆耕地总面积、基本农田面积、新增建设用地规模、新增建设占用耕地面积、土地整理开发增加耕地面积指标。从1997-2005的九年时间里，国家实施小城镇健康发展（中发[2000]11号）、西部大开发（国发[2000]33号）、落实科学发展观（2003）、振兴东北地区等老工业基地（国办发[2004]39号）、推进社会主义新农村建设（2005）等一系列新的政策，土地利用发生了相应变化。截止到2005年底，有22个省（区、市）的建设用地总量控制指标已经用完，31个省（区、市）的耕地保有量已经突破，12个省（区、市）的新增建设占耕地面积指标已经用完。为加强土地管理，更好地发挥土地利用总体规划的作用，促进土地合理利用，需要对土地利用总体规划进行修编。

1.2 协调日趋凸现的土地利用和社会经济发展、环境保护间矛盾

1997年以来，大陆经济经历了快速平稳增长的时期，人地矛盾日趋突出。表现为年均建设用地增量从1997年的31.53万公顷增加到2005年的37.12万公顷。人均耕地从1997年的1.58亩减少到2005年的1.40亩。生态环境方面，大江河源头的生态环境恶化，局部地区林草生态系统功能退化，土地退化等不断加剧。2005年大陆人均国内生产总值（GDP）达到1703美元，国内生产总值中农业生产总值的比例仅为12.6%，城市化水平为42.99％。几种不同角度的数据表明新一轮的规划期间，大陆进入到了快速工业化发展时期、重化工业发展阶段、以及城市化快速发展的重要时期，原本已经明显的人地矛盾日趋凸显。通过开展以统筹协调各类各区域用地为主要内容的新一轮土地利用修编，可以为协调土地利用、经济

发展和环境保护提供有效的途径。

1.3 贯彻落实科学发展观的战略思想

党的十六大提出全面建设小康社会的目标，十六届三中全会中提出更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用、坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观以及完善政府社会管理和公共服务职能等。需要在新一轮土地利用规划修编中贯彻落实。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。首先按发展的要求，要保障科学发展，促进经济又好又快发展。在控制建设用地总规模的同时，鼓励发挥存量用地的潜力，确立以节约集约为核心的原则，转变土地利用方式，提高土地利用效率。按以人为本的要求，规划内容上强调保障与人的发展密切相关的重大基础设施和民生工程用地。规划编制中重视公众的广泛参与。规划实施中加强社会的监督。按全面协调可持续的要求，一是统筹经济与社会，坚持保障发展与保护耕地并重。二是统筹区域，制定区域差别化的土地利用政策。三是统筹城乡，优化城乡建设用地布局，探索农村土地管理制度改革。四是统筹土地利用与生态环境，促进土地资源的可持续利用。可见，新一轮的土地利用规划以科学发展观为统领。

1.4 落实国务院关于深化改革，严格土地管理的决定

2004年，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，文件要求切实保护耕地特别是基本农田，严格执行土地管理法律法规，加强规划管理，推进节约集约用地，建立责任制度等。在这一决定的基础上，《全国土地利用总体规纲要（2006-2020年）》提出以严格保护耕地为前提，以推进节约集约用地为重点，以加强国土综合整治为手段，以优化结构布局为途径，以落实共同责任为基础的规划任务。

1.5统筹协调各类规划的用地规模与布局

大陆的规划体系正处在形成的时期，社会经济的快速发展对相关规划的开展提出了现实的要求。2000年以来，各类规划从局部开始到全面开展。城市总体规划、各类基础设施规划、大陆水资源综合利用规划、生态环境保护规划、大陆主体功能区规划等相继开展，用地规模和布局的矛盾十分突出，迫切需要通过新一轮土地利用规划的修编进行统筹协调。同时土地利用规划面临着与相关规划在内容之间相互交错的矛盾问题，土地利用规划本身也需要在对上一轮规划进行实施评价的基础上，针对存在的问题进行不断地完善与提高。因此，迫切需要通过新一轮土地利用规划的实践进行探索。

2新一轮土地利用规划修编的特点

与大陆社会经济处在转型期的特点相一致，新一轮的土地利用规划更多地体现为过渡性的特点，具体体现以下方面：

2.1从技术导向走向公共政策，转变土地利用规划理念

首先，从指标设置方面，首次区分约束性指标和预期性指标，建立了包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地的六个约束性指标和九个预期性指标的调控指标体系。，公共政策导向的规划是国际空间规划的主要趋势。新一轮土地利用规划首先弱化指标，强化空间，增加土地利用理念和方式等方面的内容。表现在建立包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等六个约束性指标和九个预期性指标的调控指标体系，突出空间控制，制定差别化的土地利用政策。其次，强调前期工作为主的土地利用的战略研究，尤其高层的土地

利用规划主要体现土地利用的政策导向。第三，重视土地利用规划实施保障措施，改善了“重编制轻实施”的现状，体现土地利用规划作为政策的可操作性。

2.2 从耕地保护到节约集约为核心，体现规划的综合性

以“耕地总量动态平衡”为核心的上一轮规划是在当时特殊的社会经济背景下形成的。新一轮规划面临的是保护耕地、保障发展和保护环境的多重矛盾，根据“五个统筹”的要求，开展了规划的六个重大问题研究包括保护耕地、节约与集约用地、优化城乡用地结构与布局、统筹区域、协调土地利用与生态环境建设以及规划的实施保障措施。从土地利用系统出发，体现了以耕地保护为前提、土地节约集约利用为核心，控制建设用地为重点的特点，实现了从耕地保护为重点到统筹兼顾耕地和建设用地，从单一地就土地谈土地到土地利用与经济发展、生态环境保护兼顾的转变。体现了土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段的定位。

2.3 从指标为主到指标与空间管制兼顾，适应了规划的不确定性

土地利用规划的前期工作中，将统筹区域作为《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》中明确加强建设用地空间管制，并提出实行城乡建设用地扩展边界控制，落实城乡建设用地空间管制制度。《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》中重点对各类用地空间布局、基本农田布局以及建设用地布局与管制提出明确要求。尤其是市级以下的土地利用规划，将划分土地利用空间管制分区及制定分区管制措施作为重要内容之一。

2.4 形成了相关的规章和规范性文件，提高了规划的规范性

规划管理的文件包括三方面，一是前期研究方面，提出了现行规划实施评价以及相关专题研究的相关要求，比如《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）。二是省级土地利用总体规划编制方面，提出了规规划编制的技术要点、总体要求以及规划环境影响评价的要求等，比如《省级土地利用总体规划编制守则》（全国土地利用规划修编委员会，2009）；三是市级以下土地利用总体规划编制方面，明确了土地规划分类与基数转换、各类用地空间布局、基本农田调整和布局以及建设用地布局与管制等。比如《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知国土资厅发〔2009〕51号》。规划审批的文件对报国务院审批的土地利用总体规划大纲评审办法以及其它各级规划的审批办法进行了相关的要求。比如《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令[2009]第43号）。一系列规章以及管理文件的出台，提高了新一轮土地利用规划的规范性。

2.5 突出专家领衔、部门合作和公众参与，改进了规划工作方式

新一轮土地利用规划提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针”，强调发挥专家、部门和公众的作用。《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》中要求各省、自治区、直辖市成立规划专家咨询委员会，尤其在规划的前期工作中发挥专家的作用。《广东省土地利用规划条例》规定土地利用总体规划草案应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。编制规划的人民政府应当在报送审批材料中附具意见采纳情况，对未采纳的意见应当说明理由。专家领衔为规划编制的科学基础提供了保障。部门合作充分发挥土地利用规划的综合作用，形成公共政策合力。公众参与提高了规划的透明度。

3继续开展和完善土地利用规划的建议

3.1完善国家空间规划体系下的土地利用规划体系

在土地利用规划与相关规划的关系方面，大陆的国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划都共同地走向综合性、空间性和政策性，与发达国家较成熟的空间规划体系相比，真正的空间规划体系尚未形成。国际经验表明，国家的空间规划体系模式与行政体制改革、市场经济体制完善进程以及社会经济发展水平等因素密切相关。因此，应从国家空间规划体系入手，从社会主义市场经济体制下规划的公共政策属性特点出发，与国家行政体制改革同步，完善土地利用规划体系；在土地利用规划空间层次方面，在全国纲要提出“省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性”的基础上，进一步明晰不同层次规划的重点；在土地利用规划纵向体系方面，完善土地利用专项规划体系，为总体规划的实施提供保障，尤其开展基本农田保护专项规划和土地整理复垦开发专项规划工作。目前，广东省发布了《县级土地开发整理补充耕地专项规划编制指引》，率先开始了这一方面的探索。

3.2 探索适应社会主义市场经济体制下的土地利用规划模式

从计划经济体制下的土地利用规划模式向社会主义市场经济体制下土地利用规划模式转变是一个渐变的过程。在目前已经开展的扩展边界、指标流转等方式基础上，从大陆国情出发，进一步研究如何在规划的理念方面体现公共政策属性，规划的内容上深化空间结构和布局，规划编制方法上更多地体现公众参与，在规划的实施措施上加强经济手段的运用，规划的管理上加强制度建设，体现规划的严肃性等等。结合国家综合配套改革试验区，包括上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、统筹城乡试验区重庆市和成都市、资源节约型和环境友好型社会建设试验区武汉城市圈和长株潭城市群的建设，开展社会主义市场经济体制下土地利用规划的试验研究，完善土地利用规划模式。

3.3 深化土地利用规模以及土地利用分区的方法

在目前已经开展的扩展边界、指标流转等方式基础上，从大陆国情出发，进一步研究如何在规划的理念方面体现公共政策属性，规划的内容上深化空间结构和布局，规划编制方法上更多地体现公众参与，在规划的实施措施上加强经济手段的运用，规划的管理上加强制度建设，体现规划的严肃性等等。结合国家综合配套改革试验区，包括上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、重庆市和成都市、武汉城市圈和长株潭城市群的建设，开展社会主义市场经济体制下土地利用规划的试验研究，完善土地利用规划模式。

3.4 调整土地利用规划内容，落实规划实施管理措施

新一轮土地利用规划历时较长，从2004年启动全国土地利用总体规划纲要修编相关前期工作到目前已近６年的时间，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的农村土地制度改革的举措，国务院提出扩大内需的十条措施，2009年第二次土地调查任务所建立的最新基础数据的出台，以及市以下各级土地利用规划编制要点或规程的出台等都会对自上而下逐级开展的土地利用规划修编工作产生一定影响，应不断适应社会经济发展形势的需求，对土地利用规划内容作适当的调整。同时，地方各级土地利用规划修编完成后，着手落实全国纲要中提出的规划实施管理措施，包括耕地保护和节约集约用地责任制，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核体系，编制和实施土地利用五年近期规划，建立规划实施动态监管和评价机制，规范规划的修改、建立规划实施的利益调节机制以及基础能力建设等。

3.5 加强土地利用规划的制度建设

在总结上一轮土地利用规划实施和新一轮土地利用规划修改的基础上，首先在《土地管理法》的修改中，强化土地用规划管理的相关内容。第二，推进土地利用规划立法进程。进一步明确土地利用规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等相关内容。目前湖南省和广东省都已出台了各自的土地利用规划条例。第三，研制相关的技术规范和管理规范。随着市、县、乡三级土地利用规划技术要点或规程的出台，规划的数据库标准、规划管理信息系统的开发、规划实施管理、规划实施监测与评价等制度建设也应适时开展。第四，土地利用规划作为综合性的文件，与各种审批管理、政府考核等要求密切相关。因此，应在相关的土地管理文件中，明确土地利用规划的内容。

主要参考文献

国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年）的通知（国发[2008]33

2000年国务院批准《全国生态环境保护规划纲要》

2005年发布《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，

2005，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》

2006年发布《国办转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》，

2006，《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》

2007《国务院办公厅转发水利部关于开展流域综合规划修编工作意见的通知》

《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）、

《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）

《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）；

《省级土地利用总体规划环境影响评价技术指导》（国土资发[2005]277号）、

《省级土地利用总体规划编制守则》（全国土地利用规划修编委员会，2009）；

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知国土资厅发〔2009〕51号》。

《国土资源部报国务院审批的土地利用总体规划大纲评审办法》（国土资发[2006]54号）；

《国土资源部办公厅关于印发省级土地利用总体规划大纲审查要点的通知》（国土资厅发[2008]141号）

《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令[2009]第43号）。