正式制度缺失与非正式制度惯性

正式制度缺失与非正式制度惯性：农民市民化的障碍

内容提要：农民市民化是中国特殊的城市化之路，是最终消除城乡差别、促进城市与乡村和谐发展的重要举措，从某种角度来看，甚至可以说农民市民化的实质就是农民公民化。但是，推行农民市民化存在着两方面的障碍，一方面，长期以来计划体制下经济和社会的二元结构制度的理念和文化积淀，这些非正式的制度在经济转轨和制度变迁过程中保持着相当大的制度惯性，这是制度创新的非正式制度障碍；另一方面，农民市民化作为一种制度创新形式，尚缺乏相应的硬性制度的保证，即没有正式的制度安排予以保证，因而困难重重。

关键词：正式制度非正式制度农民市民化

农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是中国工业化和现代化的必然趋势。经过20多年的改革开放之后，国家整体的经济实力得到不断增强，但是，农村经济却出现了发展相对缓慢甚至停滞不前的情况，这不仅是中国经济进一步发展的“瓶颈”问题，而且也是中国全面建设小康社会的一大困境。党的十六届四种全会又提出了“建设社会主义和谐社会”的新命题，但如果农村经济长期得不到切实发展，农民和农村人口在经济不断繁荣的今天却被日益边缘化，那么，这种社会状况就很难称得上是和谐的社会状况。因此，积极推进农民市民化将是中国特色农村现代化的必经之路，是促进城市与农村、市民与农民之间和谐的一种重要手段。不过，由于农民市民化牵涉到制度的方方面面，特别是触及到原有制度结构的根基，因此在推行的过程中阻力重重。

一、正式制度缺失：农民市民化缺乏硬性制度保障

制度经济学派不仅把“制度”（institution）纳入其研究范围，而且进一步把制度分为从人类经验中演化出来的内在制度（internal institution）即非正式制度和被自上而下地强加和执行的外在制度(external institution)也就是正式制度①。所谓正式制度是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约等，它们共同约束着人们的行为。由于正式制度是政府作为第三方②对参与博弈的双方或多方进行强制实施，因此，正式制度也被称为硬性的强制制度。

中国今天所倡导的农民市民化，并不是首先在硬性制度的强制下发生的，而是随着中国改革开放进程的不断深入，在利益的驱动下而形成的一股自发性的“进城运动”，是农村推行家庭联承包责任制之后剩余劳动力自寻就业机会而形成的一股“人才流”、“人力资本流”。在过去20多年改革开放的进程中，大批的农村劳动力向城市自发性地转移，他们在各级城市建设中添砖加瓦，为城市的现代化作出了巨大的贡献，但是，经过20多年后他们仍然没有享受到市民的待遇，仍然是城市生活中被边缘化的“外来民工”。从最基本的公民权选举权和被选举权到子女上学、社会保障等，并不因为他们为城市发展付出了血汗而获得与市民同等的待遇。最根本的原因就在于农民市民化进程中缺乏新的正式制度安排。

当前，规范中国城市与农村、市民与农民之间关系的正式制度主要仍然是20世纪50年代建立起来的一系列政策和法令，这一套正式制度在户籍管理、粮油供应、劳动用工、子女就学和社会保障等方面，把城市人口与农村人口截然分割开来，从而用正式的制度确立了一个二元分割的城乡结构。改革开放以后，国家的确也确立了某些新的制度安排，如允许农民工进城从事各种劳务服务，以缓解农村人多地少的压力。在这种情形下，一部分农民开始走出自己狭小、封闭的社会网络，纷纷进入现代城市之中寻找自己发展的机会。但是，迄今为止，中国城乡二元结构并没有根本消除。一方面，二元分割的户籍管理制度仍然阻碍着农民市民化的道路，并决定着农民与市民从生到死的两种完全不同命运；另一方面，农村现有的土地使用制度也人为地阻碍着农村劳动力的“异地转移”和农民市民化的进程。家庭联产承包责任制的确使中国农民自建国以来得到了第一次大解放，但农村土地至今不能进行流通转让，农民从联产承包中获得了土地使用权，也意味着农民被变相地固定在这份土地上，不管他离开农村多少年，也不管他是否在耕种这份土地，只要是农民他就要为这份土地承担相应的“农业税”。由于农业的比较利益低，在不少地方，这份土地基本上被撂荒，多年以后，经过祖祖辈辈改造过来的良田，最终成为不可耕种的荒田。这不仅使在外务工的农村劳动力增添了一份负担，而且还意味着这块只有使用权的土地事实上把农民束缚在其上。因此，当今的农民最关心的是什么时候国家有一套新的正式制度安排帮助他们实现第二次大解放。另外，国家虽然为农民提供了非农化的路径，但由于缺乏应有的正式强制制度的约束，农民在城市中的际遇也是不公平的。这固然有自身人力资本短缺的原因，但即使农民自身的人力资本没有约束，城市给予农民的机会也是不同等的③。因此，中国现阶段仍然处于城乡二元结构和城市二元结构并存的尴尬境地④。看来，这绝非是对当前中国社会状况的指责，而是对中国现代化所处的困境的忧虑。

由此可见，消除农民市民化障碍的根本出路首先是要确立新的正式制度，使农民市民化真正获得硬性的制度保障。一是要对现有的二元户籍管理制度进行改革。把户籍分为城市户口和农村户口，这不仅仅是户籍的管辖权的归属问题，由于现在中国的户籍内涵过于丰富，它包含了种种的权利关系，甚至可以是社会权利关系的高度浓缩，因此，有的人甚至一辈子都在为一个城市户口在奋斗。只要拿到了城市户口本，就可以顺利地获得城市中诸如子女就学、就业、社会福利等方面的权利。因此，改革现有的户籍制度关键是要取消户籍中所包含的各种权利，使户籍簿只是作为居住地的一个证明。这样，户籍就不会成为划分身份的标志。二是要改革农村现有的土地承包制度，实现土地使用权能够自由转让，使外出务工的农民和从来没有从事过农业生产的年轻农民能够不受硬性承包的土地的束缚，从而可以加速他们的市民化过程。当然，这还需要国家的政策能够切实保证提高在农农民的收入，使他们不至于因继续留在农业部门而产生相对剥夺感和在国家的政策中被边缘化。三是加强立法，保证农民市民化有法可依。迄今为止，农民市民化仅仅是一些地方性的政府政策，还不是国家的普遍性的法律。地方性的政府政策只能管“流进”的一头，即进入这个城市，在一定前提下可以让他享受市民待遇。但“流出”的一头，即农村的那一头城市政府没有管辖权，而那一头有许多的政策会约束他，使转移出来的人仍然受其流出地农村政策的管辖，同时也使之仍然存在着后顾之忧。可见，在农民市民化的过程中，有关硬性制度方面的建设还只是在起步阶段。二、非正式制度惯性：农民市民化的软性制度束缚

尽管正式制度具有很大的强制性，但正式制度只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的⑤。非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是属于文化遗产的一部分。在非正式制度中，意识形态处于核心地位，它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式，甚至有可能取得优势地位或以“指导思想”的形式构成正式制度安排的“理论基础”和最高准则。长期以来，意识形态一直是马克思主义政治经济学诞生以来所关心的主题。不过，在制度创新中，新制度经济学派更加注重研究意识形态的经济功能，认为成功的意识形态可以通过克服“搭便车”(free taking)来降低交易费用（transaction cost）⑥。但是，这并不意味着习惯习俗、价值观念和伦理道德在制度变迁中永远是从属性的规则，但是，习惯习俗、价值观念和伦理道德同样对制度具有建构作用。例如，在每一个给定的经济制度下，不同的伦理精神和道德规范制约着不同的利益追求机制和方式，如果这种机制和方式与经济制度相符，就会推动经济制度的发展；反之，就会成为现行经济制度的反因素，并总是试图打破现行经济制度维持的秩序。因此，一种制度框架的建立仅仅建立硬性的正式制度是不够的，也是容易的，更重要也是必须的是非正式制度条件的成熟。只有这样，这种制度框架才能够获得发展的动力。而恰恰是非正式制度不能通过人为的直接输入，而需要一个长期的渐进的过程。这就是说，非正式制度具有强大的惯性，而且，这种惯性深深地作用于制度的绩效。

非正式制度没有强制性，它的约束功能在于行为者从自发到自醒，最后到自觉，是一种软制度。尽管它不具有强制性，但由于社会系统纷繁复杂，人们不可能对经济行为的所有方面都能够做到深思熟虑，往往是按照某种习惯不假思索地作出的,或者说是“以一种几特的方式，在文化…强外在约束?自身的水平上进行的”⑦，也就是所谓的“路径依赖”（path dependence）。路径依赖的这一原理表明，“历史是至关重要的”，尤其是文化的传承是人们选择过程中不可忽视的初始条件。这是因为，正如诺思所说，时间对于制度演进至关重要，而人们正是在注满传统与文化的时间长河里不断学习，获取关于选择的知识，并形成新的知识充实到时间中去，最终成为下一次乃至下一代人面对的传统文化和制度背景。

以农民市民化作为路径取向的中国特色的现代化，是在小农社会曾经长期存在并有较大发展的社会环境中进行的，因此，小农社会的文化遗产颇为丰富。这样的文化“遗传密码”必然在今天仍然发挥着“复制”性的作用，于是，小农文化、小农心理、小农道德、小农伦理、小农意识等乡村文明形态，在今天都仍然保持着其发展的惯性。毫无疑问，今天走进城市的农民工大多数是农村中知识化程度最高、观念最先进的一群。他们凭着自己的吃苦耐劳的精神在城市的一角找到了一个落脚之处，有一份远比在家务农“丰厚”得多的打工收入，甚至连一家老小都举家迁移到了这个城市之中，把往日对城市生活的向往通过这种方式变成了现实。但是，城市生活中的现代文明并没有把他们同化，相反，乡村文明的积习使他们以乡村文明来对抗现代城市文明，他们拥有自己的生活方式、社会网络和独特的都市里的“乡村社区”即主要建立在血缘、同乡关系上的自组织的民工社区，并逐渐形成一种既想融入城市文化但又抵抗城市文化一种独特的亚文化。这样的非正式制度惯性决定了在城市的农民工走向市民化的道路是曲折艰难的。

另一方面，非正式制度惯性也体现在城市市民在进城的农民工面前拥有一种天然的心理优越感。这种心理优越感使城市市民对进城务工的农民普遍有一种负面的看法，特别是认为这些农民工“不利于城市的社会治安”，甚至连整个城市管理体制对他们的态度也基本是防范、警惕和排拒。的确，进城务工的农民最初往往盲目的，甚至本就是“盲流”，他们没有正规的组织者，也不知道城市需要什么，那些盲目进城后一时找不到工作的人无疑给城市的治安、卫生等管理工作带来了严重的困难。正是这样，市民对进城的农民工普遍产生了一种消极的看法，认为他们的到来，破坏了城市的社会治安，恶化了城市的生存环境，也使市民的生活安全感降低。据一些调查公司对北京、上海、广州等地市民的调查，在社会问题中，认为严重程度最高的是收入差距，其次就是外地人影响社会秩序。这种民调其实反映了城市市民长期以来在国家保护主义下形成的身份优越感在他们内心中是长期起作用的，也是根深蒂固的。

众所周知，美国政治学家亨廷顿提出的“文明冲突论”是指国际范围内的两种不同类型的文明之间的冲突。笔者并非要为亨廷顿的“文明冲突论”摇旗呐喊，但是，我们真实地看到，在上面两方面非正式制度惯性存在的情况下，在中国城乡二元结构体制中事实上存在着乡村文明与城市文明之间的对立和冲突。我们强调非正式制度的惯性并不意味着非正式制度是永恒不变的，破解制度变迁的奥秘不是这种路径依赖，而是人们的学习，制度、规则、习惯都是学习的结果，人类从过去的野蛮走向今天的文明也是漫长学习的结果。在中国今天的现代化过程中所发生的城市文明与乡村文明之间的对抗与冲突，源于市民与农民都不愿相互学习，持城市文明的市民不愿向持乡村文明的农民学习其保持至今的传统文化中的优秀因子和持乡村文明的农民不愿接受现代文明的洗礼。两者之间的偏狭恰恰是源于同一种中国特有的小农文化传统，所不同的是农民对城市文明的拒斥直接表现为这种小农传统的心态，而市民对乡村文明的厌恶则表现为小农心态的变种即市侩的“小资”心态。现代文明的发展进程，从某个角度说正是从乡村文明走向城市文明的过程，但城市文明本不应包含的那种市侩却导致了质朴的农民对整个城市文明的厌恶。这是市民不应该的错，也是现代城市文明发展进程中所不应有的悲剧。

怎样来消除这些非正式制度的惯性呢？或者说，怎样来建设新的非正式制度安排呢？前文述及，一个社会中现有的非正式制度安排不是一朝一夕造就的，而是这个社会文化历史长河在现阶段的积淀，因而它就必然长时期在这个社会中存在着影响。也就是说，与正式制度安排相比较，无论是清楚这种非正式制度安排，还是建设一种新的非正式制度安排，困难都要大得多。在建设新的非正式制度安排方面，尽管乡村文明有其好的一面，城市文明也有其不好的一面，但人类的发展的历程既然是从野蛮走向文明，又从农业文明（相当于乡村文明的内涵）走向现代工业文明（相当于城市文明的内涵），那么，城市文明在接纳乡村文明好的一面的同时，应该改造乡村文明。具体来说，就是要对在城市务工的农民进行城市文明的教育和培训，包括文化、技术、道德规范、思维方式、社区理念等重新进行强化性塑造，使之真正融入城市文化生活圈。只有这样才能使他们真正地市民化。

三、：农民市民化的实质就是农民公民化

毫无疑问，农民市民化会不断推进城乡产业的融合和升级，推动农业的社会化、

农业规模化、农业开放化和农业的市场化，从而不断地提高农业竞争力；可以切实提高农民收入，改善农民生活水平，使广大农民能够真正分享到整个国家经济繁荣的成果；可以促进农村城镇化的进一步发展，根本改变农民被边缘化的状态，从而开辟一条有中国特色的农村现代化之路。但是，农民市民化的目的和意义并不仅仅在于此，更重要的意义在于使农民真正公民化，使农民真正获得公民身份。

农民市民化是指在我国城市化建设中，借助于工业化的推动，让生活在农村的大部份农民离开土地和农业生产、经营场所，进入城镇从事非农产业，其身份、地位及工作、生活、交际等方式向城镇市民转化的经济社会过程。这实际上就是赋予离开土地和农业生产、经营场所，进入城镇从事非农产业的农民以市民身份。“市民身份”并不是一个汉语词而是一个外来词，它与英文的“citizenship”对应，“citizenship”的另一个意思是“公民身份”。“市民身份”、“公民身份”实际上是同一种意义，古希腊时期所说的“公民”就是城邦中的“市民”（citizen）。因此，我们可以用同样的逻辑来质疑中国农民的公民身份。既然农民不是“citizen”（市民），那么农民也就不可能获得真正的“citizenship”（公民身份）。这是因为，在中国的城乡二元结构体制中，尽管宪法赋予了每一个公民以平等的权利，但是，农民与市民之间事实上并不平等。自建国以来，农民在政治上、经济上、文化教育上都没有也难以真正进入主流社会，尤其是二元结构的制度安排使农民与主流社会之间存在着一条社会网络的断裂带。不仅他们的经济利益、政治利益等都被长期忽视，而且国家的各种政策也对农民产生了事实上的社会排斥（social exclusion ）,使农民处于国家社会政策的边缘。

因此，作为“边缘人”，与市民相比，首先，农民既没有国家退休制度的保障，更不可能享受到国家的退休金制度的福利。与市民一样，农民与市民都在为国家创造财富，都是国家现代化的建设者。国家对市民的生老病死的保障措施都有相关法律的规定，包括什么时候退休，每月领取多少退休养老金等，每一个市民都能够通过国家的相关法律顺利走过人生的每一个阶段。但是，农民则是地地道道地遵循着固有的“自然规律”，即生老病死“听天由命”。

其次，由于农民的生活空间比较封闭，不仅是经济贫困地区，也是信息贫困地区。尤其是国家的政治信息，农民甚至可以说是“道听途说”而获得的，究竟是真是假，在封闭的广大农村根本无法进行求证，结果在几名乡镇干部的操纵下，农民进行非常有限的行使法律所赋予的民主权利。而这早已不是法律规定的民主权利，而是被认为更改了政治权利，而且在选举权和被选举权这些最基本的公民方面，由于政治信息被操纵和修改，结果农民事实上只有被动的选举权，而被变相地剥夺了被选举权。何况现有的国家政策机制真正能够提供给农民的被选举权也是非常有限的。同样，也是由于信息贫困和缺乏应有的参政基础设施，使广大农民的政治参与受到极大限制。

再次，从社会发展机会特别是子女受教育的机会来看，由于几乎所有的优质的教育设施都集中在城市，城市的子女获得良好教育的机会无可争辩地要多得多。在不少城市的高等学校的录取率达到80%的时候，广大农村的子女在通向高等学府的路上仍然是千军万马过独木桥。因此，农民与市民的差别也决定了他们的子女在同一个国家中受教育的权利也是不平等的。

在市民与农民之间诸如此类的种种差别不可能在这里一一列举，但上面所指出的这些差别是显现的，也以足以表明农民与市民之间事实上所存在的不平等。即便是那些已经在城市中长期从事务工的农民，虽然他们获得了某种“迁徙自由”，并且在市场化的流动过程中获得了真实的利益，然而，他们也没有在他们所工作的城市中获得应有的公民权利、民主权利。由此可见，从整个城乡二元结构来看，农村中的农民是国家的二等公民；从城市的二元结构来看，仍然生活在乡村社会的关系网络中的城市务工农民也是二等公民。国家宪法赋予他们的平等权利不过是名义上的平等权利。而要想获得实际的平等权利，在正式制度缺失的情况下，可能需要他们在无奈中争取；但在非正式制度惯性的情况下，他们为争取这种平等权利的行为可能是徒劳无效的。

当今，中国已进入全面建设小康社会的新阶段。小康社会应该是一个富强、民主、文明的社会，小康社会更应该是一个和谐的社会，即在富强的条件下社会各成员物质利益关系的和谐，在民主的条件下社会成员民主政治权利关系的和谐，以及在精神生活不断改善的前提下社会成员精神生活的和谐。中国城乡二元结构和城市的二元结构都会使中国城乡之间的分裂进一步加剧。社会分裂⑧不仅不利于建设小康社会，也不能顺利构建社会主义和谐社会。因此，当前农村现代化的关键是，一方面要建立农民市民化的正式制度安排，使农民市民化这一制度创新行为切实得到国家有关法律的保障；另一方面是对城市市民和农民都要进行真正意义的现代文明的教育与熏陶，以彻底摆脱消极的非正式制度的惯性的束缚，从而消除城市文明与乡村文明之间的对抗与冲突，建立一种新型而和谐的现代城乡关系。