关于旅游业的21世纪议程1

关于旅游业的21世纪议程

——实现与环境相适应的可持续发展

1997年6月联合国大会第九次特别会议上

世界旅游组织、世界旅游理事会和地球理事会共同向大会散发

概要

《21世纪议程》是出席联合国环境与发展大会（亦称“地球高级会议”）的182个国家政府在1992年6月14日通过的一个综合性的行动纲领。作为第一个取得了国际上一致赞同的环境与发展的文件，《21世纪议程》提供了一个保证地球从现在到21世纪有个可持续发展的未来蓝图。它确定哪些环境和发展问题可能会造成经济和生态方面的灾祸，并提出一个实现更加可持续发展的战略。

本文件将《21世纪议程》转化成为一个关于旅游业的行动纲领，旅游业在保护自然与文化资源中受益，而这些资源正是这个产业的核心，而且，旅游业也有条件保护这些资源。旅游业作为世界上最大的产业，有能力取得环境和社会、经济方面的巨大改善，能为其所在社区与国家的可持续发展做出重大的贡献。为了发挥这一潜能并保证取得未来长期的发展，各国政府和旅游业的各个部门需要采取一致的行动。

本文件的上篇简要地分析了《21世纪议程》和旅游业在实现该《议程》的目标中可以发挥的作用。该篇强调了政府、旅游业和其他组织之间合作伙伴关系的重要性。它还分析了旅游业战略上和经济上的重要性，并论证了使整个产业得以可持续发展，而不仅仅关注“生态旅游”所能获得的巨大利益。说明旅游产业可持续发展不仅仅是“生态旅游”，“生态旅游”只是其中一个组成部分——消费方式是持续性。

本文件的下篇讲的是行动纲领，第二章的内容针对负责旅游业的政府部门、国家旅游管理机构和有代表性的行业组织。第三章的内容针对旅游公司每一章都提出一个最重要的目标和几个优先考虑采取行动的领域，并对每一个优先领域都确定了具体目标，还对实现该目标可以采取的步骤做了简要说明，所附案例用来说明世界各地的有关组织是如何开始处理一些领域的问题的。

对政府部门、国家旅游管理机构和有代表性的行业组织来说，其首要目标是确立能够体现以决策步骤为核心的可持续发展动机的系统和程序，确定为实现可持续性旅游发展应当采取的行动。应当采取行动的9个优先领域分列如下：

1.评估现有的法规、经济和志愿体系实现可持续性旅游的能力；

2.评估该组织活动的经济、社会、文化与环境方面的影响；

3.培训、教育与公众意识；

4.可持续旅游发展的规划；

5.促进发达国家和发展中国家之间关于可持续性发展的信息、技能与技术的交流；

6.促使社会各部门的参与；

7.设计以可持续性为核心的旅游新产品；

8.测定在实现可持续发展方面所取得的进展；

9.为实现可持续性发展建立伙伴关系。

对公司来说，其主要的目标是确立起一些系统和程序，使可持续发展问题成为核心管理职能的一部分，并确定为实现可持续旅游发展应当采取的行动，应当采取行动的10个优先领域分别是：

1.废弃物的最小化、再利用和回收利用；

2.能源的效能、保护与管理；

3.洁净水资源的管理；

4.废水的管理；

5.危险物质；

6.交通运输；

7.土地使用的规划与管理；

8.使职工、消费者和社区参与环境事务；

9.为可持续性而设计。

关于实现本文件中所提出目标的困难，文件做了充分的估计。这将需要对旅游业做根本性的调整。但是，不采取任何行动的花费一定会大大超过采取行动的花费。从短期来看，对旅游业资源的破坏将会继续，其经营活动，特别是随着联合国对里约程序后续措施的实施，将会面临更加严厉的法规或经济方面的惩罚。从较长期来看，旅游业的未来发展将取决于现在为支持《21世纪议程》所采取的行动。

术语定义

旅游（Travel and Tourism）

是指人们离开平时的环境，为消闲、公务或其他目的而到外地旅行或逗留连续时间在一年之内的活动。

可持续发展（Sustainable Development）

满足现代需求而又不妨碍后代满足他们自己需求的发展。（Brundtland Commission）

在维持生态系统承载力范围之内生活的同时改善人类生活质量……如果一项活动是可持续性的，实际上它可以永远地延续下去。（IUCN，UNEP，WWF）

环境（Environment）

地球上人类社会赖以生存的物理和生物资源。

可持续旅游（Sustainable Tourism）

可持续旅游发展是在保护和增强未来机会的同时满足现时旅游者和东道区域的需要。可以设想，可持续旅游导致以如下形式管理所有的资源、在保持文化完整、基本生态进程、生物多样化和生命支持系统的同时，经济、社会和审美方面的需求可以得到满足。（WTO）

可持续旅游产品是与当地环境、社区和文化保持协调一致的产品，这些产品是旅游发展的永久受益者，而不是牺牲品。

第一部分导论

第一章《21世纪议程》与旅游业：简要分析

在一个国家内和国与国之间，人类面临着重大的差异，饥饿、贫困、文盲和健康状况不佳的问题日益严重。清新空气的缺乏、气候的变化、土壤的退化、森林的滥伐、生物种类的减少，以及空气、水和土地污染等造成的生态后果威胁着我们的未来。工业化国家和发展中国家之间发展的差异已经加大，生活在贫困之中的人数并没有减少。在发展中国家，10亿多人没有充裕的食品、医疗保健、教育和住房，而生活在发达国家中的人却消耗着世界绝大多数资源。

可持续发展和环境的改善是应优先考虑的问题，因为，它们不仅影响全球人口的生活，也影响着世界经济的增长。在过去的30年中，环境不断恶化，这一恶化的表现包括当地区域的烟雾、清新空气的缺乏、森林被滥伐、土壤贫瘠化等现象，人们对此越来越关注。如果任全球性生态平衡的破坏继续下去，那将危及地球维持生命的质量，进而，必将导致生态和经济的双重灾难。

什么是《21世纪议程》

《21世纪议程》是出席联合国环境与发展大会（亦称“地球高级会议” ）的182个国家政府在1992年6月14日通过的一个综合性的行动纲领。它提供了一个保证从现在到21世纪地球有个可持续未来的蓝图。在同类文件中，它首次获得了广泛的国际赞同，这反映了在最高层次上全球性的认可和政治上的承诺。

这一《议程》由一系列的主题组成，其中包括40章和115个单独的活动领域，每个领域都代表了全球实现可持续发展总体战略的一个重要方面。《议程》的各个章节构成了一个全面的行动清单。这些行动是针对环境保护和人类发展问题的总体而言，它也包含着许多激励、鼓动以及具体的措施，以减少贫富国家差异，刺激发展中国家的经济发展，消除贫困，减少地球自然资源的利用和降低难以支撑的人口增长速度，这种人口增长速度既威胁着发展，也威胁着环境。

《议程》意味着什么

这个内容广泛的行动纲领是出席大会的所有182个国家一致通过的。也许，这是迄今为止在一次国际性的大会上协商制定的一个最复杂的文件。《21世纪议程》虽然没有法律上的约束力，但是它有着道义上和实际上的威力。实际上，这个《议程》最大的力量在于这样一个现实；它不是事先由专家们制定而提交给政府去批准，而是由负责实施的政府代表经过逐字逐句斟酌协商产生的。

从根本上讲，《21世纪议程》集中体现了对一种战略目标的承诺，现在这个目标的实现特别需要社会各个阶层的积极性，需要商界的积极性。没有这些社会团体的承诺，这个文件中所制定的目标——为所有人类的可持续发展——是永远不能实现的。

谁来负责

简言之，大家负责。《21世纪议程》是针对各国政府、联合国机构、其他政府间机构和非政府组织、商业界和实业界以及广大公众提出来的。为了保证我们这个星球取得成功并有个美好的未来，上述每个社会团体都必须参与实施该《议程》所提出的行动。《21世纪议程》认为，各国政府对指导这个进程负有最大的责任。不过，要想取得胜利，需要广泛的合作。

作为世界上最大的产业，旅游业在实现《议程》的目标中，可以发挥其独特而重要的作用。

开展行动的核心要求

《21世纪议程》的成功实施需要坚定的承诺和协同一致的行动，其中政治、社会和经济的承诺是由社会的各个方面与各个阶层做出的——从根本上讲，这就是一种“全球性的伙伴关系”。为了使这种伙伴关系真正发挥作用，那就必须在政府和社会各个方面确立新层次上的合作，增强对环境和发展问题的认识。

该《议程》的实施需要对优先考虑的问题进行较大的调整，这包括将可持续发展的因素完全灌注于经济与社会政策之中，包括在国家和国际的范围内重新配置人力资源和财政资源。在很多情况下，从这种调整中可以得到明显的好处：政府将减少在疾病方面的开支，降低净化的花费；实业界将从高效的资源利用中减少开支；旅游目的地将获得长期的成功。最终，我们的孩子们将保证拥有一个可持续的未来。

《关于旅游业的21世纪议程》描述了旅游业应当采取的行动。虽然这些行动可能看上去有点吓人，但是，如果不采取行动，问题将更加严重。从短期看，会导致对商业活动的法律或经济惩罚的增加，可能会对风光、野生动物、纪念物和建筑物以及文化多样性等造成无可挽回的破坏，而这一切又都是旅游业的决定因素；从长期看，不采取行动将会造成环境和经济上的灾难。

实现目标的工具

《议程》指出，各国政府为实现议程的目标可以使用以下三个最重要的工具：

1．实施新的或强化现有的法规以保证人类身体健康和环境得到保护；在《议程》中，法规发挥的是一种辅助作用，只有当其他措施不大可能获得改进，或当人类健康或环境会遭到不可挽回的破坏时，才利用法规。

2．利用市场机制使产品和服务的价格越来越能够反映资源投入、生产、使用、回收以及根据国家特定条件而设置的环境保护费用；政府经过和实业界讨论而提出的这些工具被认为在提高废弃物最小化、改进水管理和能源管理方面有着相当大的潜力；在发达国家中，这些工具的使用可能会导致某些服务的涨价。

3．产业导向的志愿活动。这些活动的宗旨是从健康、安全和环境的角度来保证产品和生产过程实施负责任的、合乎伦理道德的管理；这些活动应当以适当的契约和行为准则为指导，将环境意识融入实业策划决策、促进公开性和与雇员和公众对话等所有因素之中。

尽管这些工具并不是新东西，但对后两点的强调则是异乎寻常的。该《议程》并没有指出在什么情况下使用这些工具，确实也没有指出哪些工具的组合最为有效，有些决定留给各国政府去做。在很大程度上，这些工具的使用将根据各个部门或部门之间所确定的具体的活动项目来确定。

旅游：开路先锋

旅游业是世界上最大的产业，1994年在国际间一共运送35.28亿人，产生了3220亿美元的收入（世界旅游组织，1995年）。旅游业是个重要的经济力量，1995年创造的总产出大约为34000亿美元，为世界国内生产总值（GDP）的10.9%，为2.117亿人创造了就业机会。在新设施和设备方面的投资为6939亿美元，对全球税收的贡献达6370亿美元。到2005年，预计旅游业在全球的作用将进一步增强，其总产出达72000亿美元，为全球国内生产总值的11.4%，为3.05亿人创造就业机会，新设施与设备的投资达16130亿美元，税收贡献将超过13690亿美元（世界旅游理事会：《新经济前景》）。

鉴于在世界经济中的这一地位，从道义上讲，旅游业有责任带头实现可持续发展。而且，这样做，它也有其既得利益。旅游产品的组合与出售都完全依靠洁净的海水、原始的山坡、未受污染的水域、干净的街巷、保护完好的建筑物与考古现场以及多彩的文化传统。

尽管旅游有其重要的经济意义，而且它的存在依赖于环境的质量，但是在《21世纪议程》的文件中只在很少几处提及旅游。例如，在第11章中提出，各国政府“促进和支持野生动物（和）……生态旅游的管理”；第17章中说“沿海国家应当探索扩大依靠海洋生物资源开展消遣和旅游活动的潜力”；第36章中号召各国“促进合适的有利于环境的消闲旅游活动……合理地利用博物馆、遗产遗址、动物园、植物园、国家公园和其他保护区”（约翰逊编辑的《地球高级会议》）。其重点是放在能够改善环境的具有特种兴趣的、以自然为导向的和根据定义被称做低容量旅游（即生态旅游）的潜力上。不过，生态旅游，就其根本意义上讲，在全球旅游市场上只占据一个很小的份额。现在对这个市场的估计差别很大，其比重在3%到7%之间。按照被广泛承认的世界旅游组织的定义，旅游包括公务、社会、文化、宗教、消遣和度假等多种目的的国内、国际旅游。如果仅将其关注点放在生态旅游上，就不能实现旅游业对整个世界改进的巨大潜力。而真正的利益在于使所有的旅游可持续发展。

旅游的行动纲领

《21世纪议程》提出了旅游业为取得可持续发展可以采取的行动和各国政府可以促进这一进程的方法。本文件将该《议程》转化为旅游业的行动纲领，其宗旨在于帮助负责旅游业的政府部门、国家旅游管理机构、有代表性的行业组织和旅游公司实现它们在地方和全国范围内取得可持续发展的潜力，它提出了到2005年要实现的主要目标。其建议的实施能够将旅游的力量用于：ê为资源创造经济价值，否则，这些资源的保护将被视为没有财政上的价值；这些资源包括野生动物（如狮子和鲸鱼）、自然区域（如森林和荒漠）、建筑物遗产（如泰姬陵和吴哥窟）和文化遗产（如传统的生活方式）等；

ê为像城市中心和古老的工业场所等区域环境的改善提供激励和财力，包括在这些区域创造就业；

ê为旅游者和居民建立基本的基础设施，如水处理厂；反过来，这也会促进其他经济活动；

ê研究与开发有利于环境的技术和技能，这些技术和技能可以转让给其他公司、国家和东道社区；

ê利用与顾客和东道社区交流的机会传递可持续发展的信息与做法；

ê为发展中国家和岛屿国家提供有利于环境的增长方式，以此帮助它们获得可持续发展的模式；

ê通过要求供应商提供有利于环境的产品和交流关于良好环境管理的信息与计划，引导其他工业采取对可持续发展贡献力量的经营方法。

第二部分行动的框架

第二章政府部门、国家旅游管理机构和有代表性的行业组织的责任

简介

本章讨论负责旅游的政府部门、国家旅游管理机构和有代表性的行业机构所发挥的作用。

旅游业归属于许多政府部门的管理权限之中，其中包括旅游部、交通部、贸易部、环境部等，所有这些政府部门都会对旅游业可持续发展贡献力量。

国家旅游管理机构往往是政府部门，当然也并不是所有的国家都如此。从传统上讲，国家旅游管理机构一直是负责市场营销、规划和就旅游事宜向中央政府提供建议与咨询的。处于这样一个地位，很多促进实现可持续发展的任务就很可能落到它们身上。有代表性的行业组织往往有旅游公司成员，并在国家和国际范围内为这些公司说话。它们处于促进政府与产业之间伙伴关系的一个最佳位置。它们可以向其成员宣传可持续发展理论的好处，同样，也可以向政府反映其成员的需要，促进制定为实现可持续旅游业发展切实可行的支持性政策。

近些年来，国家旅游管理机构和有代表性的行业组织的区别已经开始变得模糊。国家旅游管理机构在从事它们传统活动的时候，经常包括来自旅游公司的代表，并为旅游公司提供咨询。与此同时，行业组织也越来越多地执行一些传统上属于国家旅游管理机构的职能，例如，就旅游政策向政府提供咨询。由于政府部门、国家旅游管理机构和行业组织之间职能的交叉，决定在本章中将它们一起作为对象。在许多方面，它们在实施《21世纪议程》中所发挥的作用是相似的。

本章讲述的是总体目标，并确定到2005年之前采取行动的9个优先考虑的领域。对每一个优先领域都确定了目标，并开列了为实现该目标可以采取的一系列的行动。本章并没有就实施行动提出具体的建议。

但是，不能指望每个组织都会发现和它们相关的所有的目标和行动。各个组织应当选择那些与其有关、在其预算范围内可以解决并可能取得最大改进的目标或行动。

另外还应当记住在开展许多此类活动的时候，需要一种合作伙伴关系。尽管某一单个的组织可以取得重大的改进，但是可持续旅游发展的目标只能通过世界各地所有涉足旅游业者之间的合作才能实现。

总目标：制定一个可持续旅游的计划

目标：建立将可持续发展的因素包容在决策过程核心之中的系统和程序，确定为实现可持续旅游发展应当采取的行动。

可持续性是个长期的目标，但是，可持续未来的基础需要马上就建造。在下列任何目标实现之前，一个可持续旅游纲领的总体框架或计划需要制定、商讨和取得一致意见。该计划的宗旨是建立起能够将可持续发展的因素都体现在该组织所有决策之中的程序。这样，这些优先领域和目标才可以在总体框架之中进行探讨。

将可持续发展的观念体现在决策中所需要的程序步骤包括：

1．保证最高层管理人员对可持续观念的承诺；

2．将制定可持续旅游纲领的意向和这一纲领的目标告诉给所有的职工；

3．在该区域内评估旅游的环境、经济、社会和文化的影响；

4．确定优先采取的领域，将重心放在《21世纪议程》指出的和本文件以下几页中确定的优先领域上；

对每个确定的优先领域来说，其实施步骤如下：

5．为每个优先领域确定切合实际并可以实现的目标；其目标应当具体而且清晰（例如，在年底以前，所有的在校儿童要接受至少一个小时的环境教育），并有一个实现目标的时限；

6．指定负责实现每个具体目标的主要组织和其所需要的合作伙伴；

7．实施行动纲领；

8．通过实际运作情况和既定目标的对比来监测实施的进程；

9．对内对外提出报告。

制定、监测和重新制定目标的过程是不断进行的。随着更多的国家制定出可持续旅游的计划，其目标可以根据国际比较来确定。在整个过程中，值得提醒的是，各个组织并不是孤立的。政府的一些其他部门可支配的资源往往更多，它们也和产业及行业组织一样，都在致力于《21世纪议程》的实施。对《21世纪议程》事宜的审查应当构成更加广泛的全面性审查的一个组成部分，以便确定存在哪些机遇，哪里最迫切地需要更多的资源。为了节约稀缺的资源，该组织应当尽力避免在这个过程中与其他伙伴的工作重复，尽力不要介入到那些机构责任明确或现行政策或计划存在差距的地方。

优先领域之一：评估现有的法规、经济和志愿体系开展可持续性旅游的能力

目标：评估目前关于可持续旅游的法规、经济和志愿的条款，并制定——或建议制定——促进实现可持续旅游的政策。

可持续旅游需要所有涉足旅游业者的变化。这里针对的各个组织可以通过参与制定有利于保证发生这些变化的政策发挥其至关重要的作用，为了影响规章的制定，有必要和相关的管理机构建立伙伴关系。很可能在建筑条例、规划法规以及健康和安全制度方面找到最低的标准。在那些没有明确的地方，有必要对适宜的最低标准和加强它们的控制手段进行评估。

政府部门、国家旅游管理机构和行业组织需要：

ê评估现有为实现可持续旅游总体纲要所确定的目标的法规（国家与国内）是否适宜；在那些政策和可持续性目标不一致的领域需要特别注意解决矛盾；

ê与有关的管理机构和旅游业建立伙伴关系，以便评估法规、经济和志愿方面实现可持续性和为每一个或几个机制取得最适宜条件的最佳手段；对每一措施的经济、社会和环境影响的全面评价应当在取得一致同意之前进行；需要收税的地方，税赋应当在财政上是中性的，以便实现旅游在取得环境改善与经济发展相结合的方面的潜力；

ê使用经济手段：

△将在产品生产、使用和处理过程中所造成的任何环境破坏成本打入产品和服务的价格中去；

△为实施废弃物最小化程序和利用再生和可回收的产品的公司提供损益分析；

△保证能源消耗的实际价格在其最终消耗成本中反映出来，从而使能源使用最少的公司受益；

△对潜在有害物质的使用和管理采取预防性措施，这主要是通过强调“谁污染谁付费”（Polluterpays）的原则，制定标签计划（Labelling Schemes）以保证正确的处理和处置，采取激励措施逐步淘汰那些可能有害的物质，否则这些物质会对人类和（或）环境造成不可控制的风险。

ê评估旅游业内部对奖励保持良好环境做法的最适宜的激励制度；

ê通过行业的行为规范，而不是昂贵的管制来鼓励负责任的企业家精神，特别是支持包括固有报告制度在内的活动计划；ê设立一个“可持续旅游”专门小组，以促进确立大、中、小利益相关者（Stakeholders）之间、发达国家和发展中国家之间的伙伴关系，交流关于更好的支持旅游政策方面的经验。

优先领域之二：评估该组织活动的经济、社会、文化与环境方面的影响

目标：审查该组织内部运行情况，以便评估其本身可持续发展活动的影响。

任何公司只有在确信已经对自己为实现可持续发展活动的影响作出评估之后才会鼓吹可持续旅游的价值。为了达到该点，需要审查其经营活动的经济、社会、文化和环境的影响，筹划下列改进计划，以便：

ê最大限度地发挥利用资源（如能源和水资源）的效能；

ê废水排放之前进行适当的处理，只要有可能，在运行过程进行回收和重新利用；

ê通过降低消耗、重复利用产品和（只要有可能）回收材料等活动将废弃物降低到最少程度；难以避免的废品应当进行负责任的处置；

ê尽量减少使用可能有害的物质，对难以避免的废弃物和残留物进行负责任的处置；

ê鼓励职工只要有可能就使用“软”型交通（如自行车、徒步等）；

ê采取政策与计划提供平等的就业机会，特别要考虑妇女和本地人的需要；

ê向职工和客户传达环境信息，以便产生更多可持续性消费方式；

ê保证该组织的市场营销活动能对目的地特色有个真实的介绍，并向其客户建议怎样做就可以帮助保持其独特的环境和文化质量。

优先领域之三：培训、教育与公众意识

目标：教育旅游业所有的利益相关者关于开发可持续旅游的必要性，并为他们提供在这方面执行任务的必要技能。

管理不善的旅游可以导致环境与文化的破坏，最终导致经济的衰退，在很多情况下，问题出于愚昧，而不是设计。对今天和明天的管理人员的培训和教育是实现《21世纪议程》目标的最根本的一步。

培训有两大要素。第一要素，提高对可持续发展问题性质和范围的认识是最根本的；第二要素，实现可持续旅游所需要的技能应当传授。本章所针对的组织在第一要素方面可以发挥重要的作用，但是不大可能具备提供第二要素的专门知识。

旅游业的性质是指，它处在一个很理想的位置，通过利用与东道社会、旅游者和职工的交流，提供公众对环境问题的认识。政府部门、国家旅游管理机构和行业组织在促进这一作用的发挥方面大有可为。

为了改进这一领域的工作，各组织应当：

ê与负责教育的政府部门和其他有关机构一起保证将环境与可持续发展问题列入学校的课程之中，特别是列入旅游的高等教育课程之中；

ê与各种规模的公司一起建立培训网络，促进合适的培训材料的交流；这些网络应当将重点特别集中在帮助小型的旅游公司和安置在发展中国家的小型旅游公司上；

ê与旅游公司和组织一起向那些目前在各个层次上从事这一行业者提供合适的环境管理技能；尽管这个组织不大可能直接提供这些培训，但是它应该收集和传播有关公认的环境培训课程或合格的培训者的信息；

ê鼓励各个公司向顾客、社团和供应商们传播可持续性的信息；

ê和行业一起开发在职培训课程，达到旅游环境管理方面公认的资格。

优先领域之四：可持续旅游业发展的规划

目标：制定和实行有效的土地使用规划措施，这些措施能够最大限度地实现旅游业潜在环境和经济利益，同时使可能发生的环境或文化破坏降低到最小程度。

在促进其所在目的地经济繁荣和环境的改善方面，旅游具有巨大的潜力。然而，规划和管理不善的旅游可以损害它所依赖的资源。环境和文化的损害可以通过采取和加强合适的规划措施加以避免。本章中所针对的组织处于一个理想的位置，可以提供关于这些规划措施制定的咨询，促进与所有其他资金投入者们商讨，从而取得实施这些措施的赞同。

在这一领域中，政府部门、国家旅游管理机构以及（在一些合适的地方的）行业组织应当：

ê与当地和区域的规划机构一起提高对由于旅游规划和管理不善而可能出现的问题的认识；

ê通过提供指南，诸如世界旅游组织（WTO）的《可持续旅游发展：地方规划师指南》，为地方当局提出关于可持续旅游目的地构成的建议；

ê在特别敏感或受保护的地区指导旅游的发展；在有些情况下，这可以包括在开发决策之前推荐一个全面的环境影响评估，或者甚至劝告放弃某一开发项目；

ê保证规划的规章、方法或原则是可操作的，并能够通过志愿或法规的手段实施有效地控制；

ê帮助地方和区域当局就主要资源（土地、水源、能源、基础设施的供应等）、环境要素（生态系统的健康和生物多样化）和文化要素评估目的地的“容量”；

ê在交通领域：

△开发与推行效益好、效率高和低污染的交通系统；

△与地方当局和公司一起保证公共交通的高效运行和交通基础设施的维护；

△保证新的旅游开发项目位于公共交通便捷且利用率高的区域，或在那些将交通设施的提供包括在规划建议之中的地方；△同政府部门、社区和旅游公司一道提供为旅游者和当地居民使用的安全的自行车道和步行道，并采取其他措施减少到度假目的地或在度假目的地内使用私有汽车的需要；

△重视交通管理的效率，特别是在空中和陆路交通方面；

△将土地利用和交通规划结合在一起，减少交通的需求。

ê建议采取适宜的政策，像“环球蓝色旗帜活动”（Global Blue Flag），保证在保护和完善旅游者使用的海滨浴场方面，旅游与沿海开发能相辅相成，而不是相互对立；

ê将旅游当做一种在敏感区域（诸如沿海区、山区和具有大量生物种类地区）社会经济发展和环境保护的工具。

优先领域之五：促进发达国家和发展中国家之间有关可持续发展的信息、技能与技术方面的交流

目标：在发达国家和发展中国家之间交流可持续旅游方面的教训。

这个领域也许是这里所指的组织可以对可持续旅游发展立即做出贡献的领域。很多组织已经具备一些开发可持续旅游产品或活动的经验，交流这些经验——无论是好的还是坏的——有利于沟通能够实现可持续旅游发展的途径。而且，特别重要的是，这种交流在发达国家和发展中国家之间进行，特别是在旅游并没有做到可持续的国家和旅游业尚属新兴产业的国家之间进行。

在这个领域，政府部门、国家旅游管理机构和行业组织应当：

ê将可持续发展的经验贡献给资源中心，例如，世界旅游环境研究中心（TTERC）的环境保护好做法的数据库；

ê与欠发达国家一起开发伙伴活动项目，就可持续旅游的构成提出建议；

ê与旅游业一起，特别是与跨国公司一起，就旅游的“清洁技术”（Cleaner Technology）提出建议；

ê向其他组织提供关于资源与活动的信息，诸如世界旅游组织（WTO）的《地方规划师指南》和“绿色地球活动”；

ê为其他政府部门、国家旅游管理机构和行业组织举办关于环境责任的研讨会和务实的讲习班；

ê向发展中国家就可持续旅游活动设计和开发的资金和资助款项的来源提出建议；在没有此类资金的地方，与适当的政府部门一起共同寻找为可持续旅游活动的海外资金。

优先领域之六：促使社会各个部门都能够参与

目标：保证给予社会所有阶层，包括妇女、本地人、年轻人和老年人，参与可持续旅游发展的平等机会。

可持续发展理论意味着代代平等、人人平等，旅游业劳动密集性质表明，它可以在这个领域发挥关键性的作用。政府部门、国家旅游管理机构和行业组织可以采取下列行动来保证为社会各个阶层提供机会均等：

ê促进妇女和本地人参与适当形式的旅游开发；

ê保证本地人对旅游的参与与其社会和文化相适宜；

ê保证妇女、本地人、年轻人和老年人都能够得到培训和晋升的机会；

ê与公司和教育部门一起开发适宜的培训项目；

ê向区域当局就与当地社会协同工作的事宜提出建议。

优先领域之七：设计以可持续性为核心的旅游新产品

目标：与旅游业和地方当局建立伙伴关系，保证新的旅游产品是按照经济、社会、文化和环境等方面的可持续性而设计的。

只有当所有的产品的设计都考虑到环境、文化、社会经济的标准时，可持续旅游的目的地才会出现。以往的错误，例如在马耳他、西班牙的南部沿海和靠近罗马格尼亚（Romagnia）的沿海等地，都表明不考虑旅游的可持续性就会造成代价昂贵的过失，在这些国家和许多公司的经验中，按照可持续性和产品质量来设计要比旅游者感到不满意并离开之后再想法把他们吸引过来划算得多。

在这方面，国家旅游管理机构可以发挥重要的作用，利用其促销活动突出可持续发展的特色；提供收集和宣传在可持续性度假地设计方面做得好的中心点；确定可以从可持续性旅游发展中受益的领域，奖励成绩卓越的项目。

许多生物繁多而经济衰退的地区也可以从可持续性（或生态旅游）产品的开发中受益。这里的难点是保证旅游业不要对自然“爱得要死”，并保证本地人对其文化或环境不感到疏远。

和平是可持续旅游业的前提，通过促进不同文化之间的接触与了解，精心设计的旅游产品可以对世界和平做出重要的贡献。

在这一优先领域中，许多动议都意味着与其他政府部门、当地规划师、旅游公司、社区和适当的开发商一起工作。政府部门、国家旅游管理机构和行业组织采取下列措施可以帮助保证所有旅游产品的可持续性：

ê在其管辖的区域里，对可持续度假地的构成进行限定；在一个广泛而多样化的环境里，也许帮助当地或区域管理人员发挥这一作用的更为合适的方法是为他们提供工具；

ê与相关的机构和旅游公司一起制定和实施环境影响评估程序；

ê保证新的旅游开发尽可能利用实行可持续性管理的供应渠道提供的当地材料；

ê保证新的旅游开发包含关于能源、水、废水及废弃物处理的适当资金与设备，而且，这些资金与设备要在建筑法规中体现；ê在洁净水缺乏的旅游区域，开发备用水源或水的回收系统，并与相关的机构一起依照“人人有份而不是一些人多占”原则供水；

ê保证旅游开发中使用的材料和成品都无害于健康或环境；

ê保证将劳动密集技术用于工程建造之中，特别是在高失业地区，以便创造就业；

ê保证旅游设施的建造能抗御暴风雨、洪水、地震、山崩、滑坡等自然灾害；

ê促进各国的信息交流，保证在自然灾害发生时，该区域内旅游受到的影响能全面地通报；

ê帮助开发商遵照像联合国环境规划署（UNEP）的“清洁”技术纲要和绿色地球等方案工作，以保持与“清洁”技术同步；

ê利用旅游业的潜能促进国家之间和人民之间的和平；

ê通过采用或制定适宜而有意义的绿色标签的方法，帮助消费者选择已知的对环境负责的旅游产品；

另外，为保证旅游保护环境的潜能得以充分地实现，政府部门、国家旅游管理机构和行业组织应当：

ê鼓励低影响的森林利用；

ê通过保证对开展可持续旅游的山脉资源实行适当的管理来保护作为水之源泉、生物多样性之宝库、濒临灭绝物种之庇护所的山脉栖息地；

ê利用精心管理的旅游作为沿海地区保护的工具；

ê鼓励农业与旅游业之间的伙伴关系，以保证保护生产性但不经济的农业土地。

ê利用旅游作为复兴城市或工业环境的工具。

优先领域之八：测定在实现可持续性发展方面所取得的进展

目标：制定关于可持续旅游发展的现实指标，这些指标可以适用于地方和国家，通过这些指标对所取得的进展进行监测和评估。只有制定了可持续发展的指标，可持续旅游行动的有效性才能够进行适当的评估。但是，这些指标应当适应政府、国家旅游管理机构和有代表性的行业组织本身的需要，也要适应地方、区域和国家当局和旅游公司的需要。这些指标应当提供评价政府有效性的精确量度，并帮助找出取得的成就和潜在忧虑。但是，这些指标必须简单、可行，依靠能够易于收集和汇总的数据。可持续旅游发展指标的制定正是国际合作伙伴关系能格外受益的领域。

为制定和运用这些指标，政府部门、国家旅游管理机构和行业组织应当：

ê考虑如何使用现有的数据来评估本国可持续旅游发展的进展；有用的数据包括像旅游者人数、旅游带给当地社区的经济利益、供水状况、水污染的证据回收废水的公司数量、用电的户数、机场容量等；

ê与世界旅游组织（WTO）一道，通过其正在进行的活动，制定一套可能为地方和国家当局使用的关键指标；

ê与其他组织（特别是发展中国家中的一些组织）交流经验与指标。

优行领域之九：为实现可持续发展建立伙伴关系

目标：确立伙伴关系以促进负责任的企业活动。

由本章所针对的组织确定的伙伴关系的质量将决定着它们活动的成功。下面开列的许多行动很可能是对这些组织的重要挑战，如果单枪匹马地行动，那么它们真正取得的成就是有限度的，而最有效的合作伙伴关系很可能是那些为共同利益所确立的。

另外，还需要政府部门、国家旅游管理机构、有代表性的国家和国际行业组织之间的合作伙伴关系。为了保证《关于旅游业的21世纪议程》的实施符合政府总体的可持续发展进程，很可能需要与其他政府部门建立新的工作关系。因此，这些组织将需要找出政府部门之间、或与其他利益相关者之间、现有的或潜在争端的领域，并充当谈判的角色以保证其可持续旅游发展活动的顺利进行。这就是利益相关者之间合作伙伴关系问题的重要性之所在，而这里所指的组织则是许多这样合作伙伴关系的最适宜的促进者。

政府部门、国家旅游管理组织和行业组织确立成功的合作伙伴关系可以采取几个步骤：

在负责可持续发展、旅游业和环境的政府部门之间提供一个协调机制；

致力于保证由政府部门为旅游业制定的政策和提出的建议连贯一致；

促进公司间和国家间的信息交流，以帮助旅游业开发更加可持续性的活动和产品；

与政府和公司一道制止或扭转保护主义，从而使旅游业可以实现其可持续发展的潜能；

推荐或采取激励手段和创造意识的措施来帮助旅游业接受更加可持续的程序；

推广像“绿色地球活动”这样激励负责任的企业活动的管理工具；

鼓励旅游业的各个部门提高人们的环境管理知识；

与政府一道保证使公司按照对环境负责的方式经营（如污水处理厂、回收设施等）所必要的基础设施到位；

帮助旅游业接受关于降低能源和材料的利用、废弃物的最小化、洁净水资源的管理和污水管理的合适目标，并不断地实现这些目标。