专题五 全球环境治理框架

专题五全球环境治理框架

1972 年联合国“人类环境会议”以来，特别是1992 年联合国环境与发展大会以来，全球环境治理快速发展，国际社会设立了负责全球环境事务的相关机构和机制,开展了应对全球环境问题的无数会议和谈判，制定了众多环境公约、协定和规则，建立了相应的资金机制，针对各种全球环境问题以国家为主体实施了应对全球环境问题的行动，以联合国框架为主体的全球环境治理结构逐步建立和发展。然而，从国际社会设定的环境目标的实现程度看，多数情况是进展甚微。全球环境治理面临着全球环境规则的执行力不足、联合国系统的效率不高、全球发展不平衡和传统的发展模式尚未改变、全球层面缺乏环境与发展的统筹协调、对国际竞争的顾虑成为全球环境治理的瓶颈、全球环境治理缺乏推动力量挑战。

1、治理的概念：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。联合国全球治理委员会将治理的特征总结为: 治理不只是一整套规则，也不只是一种活动，而是一个过程; 治理过程的基础不是控制，而是协调; 治理既涉及公共部门，也包括私人部门; 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。基于上述理解，可以说，治理一方面是指人类社会应对共同事务的各种方法的总和，因此它在不同的历史阶段有着不同的现实表现形式; 另一方面是指更加强调协调、协商的应对共同问题的方式。全球治理的说法是将治理的概念延伸到了全球范围，如当前的联合国体系及其他各种全球性国际组织和非正式的国际组织在制定和实施全球性规则。而全球环境治理则是全球治理在环境领域的体现。全球环境治理这一概念目前尚无一个统一明确的定义，但它已经被频繁地在许多官方和非官方的场合使用。在这些被使用到的场合，全球环境治理往往被用来指为保护全球环境而建立起的一系列全球性组织机构、资金机制、规范、程序、公约、标准、措施和行动等的总和。

2、全球环境治理是随着环境污染的加剧而逐步发展的。

二十世纪的三十年代到六十年代，震惊世界的环境污染事件频繁发生，如“八大公害”事件，引起全球公众对环境问题的关注。1948 年在联合国体系外成立的国际自然与自然资源保护联盟可以说是全球环境治理最早的萌芽，它的成员不仅包括政府、政府部门，还有非政府组织。之后，各种非政府环境组织越来越多地关注环境问题，使一些发达国家开始将环境问题提上政治日程并制定了相关法律。同时，各国意识到许多环境问题需要国际层面的行动去解决，从而开始推动国际合作。

在上述背景下，大量联合国专门机构开始关注环境问题，如世界卫生组织、世界气象组织、国际民航组织、联合国粮农组织、国际海事组织等。但这些活动缺乏协调。为此，1972 年，联合国在瑞典的提议下召开了第一次人类环境会议。这次会议将环境问题提上了全球治理日程，会议通过了《人类环境宣言》，建立了联合国环境规划署，全球环境治理可以说进入了全面发展的阶段。之后，1992 年联合国环境与发展大会和2002 年可持续发展世界首脑会议将全球环境保护的共识和行动推向一个又一个新阶段。国际社会积极推动实施《关于环境与发

展的里约宣言》、《21 世纪议程》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》，各种形式的国际和区域的环发合作深入发展，众多国际环境条约应运而生，全球环境治理的广度和深度不断加强。

3、参与主体

在这里，全球环境治理的参与主体是指能够参与全球环境制度与规则的制定和实施，并在其中发挥作用的相关方。当前，从实际情况来看，结合各方的观点，参与全球环境治理的主体大致可以分为五类:

一是联合国体系内的相关机构和组织。联合国系统内有30 多个机

构和项目涉及环境问题和事务，形成了以联合国大会和经济社会理事会为最高决策机构，以联合国环境规划署为核心工作机构，以联合国各专门机构及其他机构如可持续发展委员会、环境管理集团等为主体的跨领域、多层次的体系，在全球环境治理中起着组织、协调和推动作用。

二是非联合国系统内的国际组织和机构，如全球环境基金、世界银行和世界贸易组织。另外，也有许多非联合国系统的政府间机构、组织、国家集团等积极涉足环境领域事务，它们常常是在一个领域或次区域范围内活动，有自己独立的环境方案，如欧洲委员会、经合

组织、20 国集团等。

三是主权国家。主权国家是全球制度与规则的制定和实施的主体，在全球环境治理中发挥着主要作用。

四是全球性的行业协会和企业。这类主体既对全球环境规则的制定和实施发挥着重要影响力，也是许多全球环境规则的直接实施方。例如，国际独立油轮船东协会( INTERTANKO) 、国际干散货船东协会( INTERCARGO) 等就可以参加国际海事组织的正式会议并发言，而国际空运和海运企业就是有关海洋环境保护的国际条约和规则的直接实施者。《气候变化框架公约》设立的清洁发展机制下的温室气体减排量交易主体也是企业。

五是非政府组织和机构。非政府组织在全球环境治理的整个发展过程中都发挥着重要的影响力，通过越来越多地参与和影响全球环境规则的制定和实施，其影响力在逐步增强。

4、规则的制定

全球环境原则、规则、程序、标准是全球环境治理的主要手段，其中最核心的是关于全球环境保护的原则、目标以及为实现这些目标而确定的各国责任和国际市场的企业责任。目前，关于全球环境保护的宣言、公约、议定书等已经形成一个非常庞杂的体系，而在国际

社会确定的环境目标中，各方认为比较重要的已经达到了90 项。

在制定规则的过程和形式方面，国际社会制定这些规则所采取的模式基本是通过举行有最大多数国家参加的国际会议，如缔约方会议等，以各国协商一致为基础制定相关规则，如臭氧层保护、气候变化、生物多样性保护等领域所制定的全球目标以及各国的履约责任。

个别情况下的国际环境规则采取的是多数通过的模式，如国际海事组织制定的某些海洋环境保护的规则和标准就采取了多数通过的模式。但协商一致模式仍然是国际社会的通行做法，即全球环境保护的原则、目标和各国责任的分担需要以各个主权国家的共识为基础。从全球环境治理的不同参与主体在有关规则

制定过程中所发挥的作用来看，首先，目前绝大多数全球环境规则是通过主权国家的协商一致来制定的。因此，主权国家在全球环境治理中发挥着绝对的主导作用，而且由于采用协商一致原则，各国在规则制定中都具有不可小视的作用。当然，在这一过程中，有的国家发挥着推动作用，有的国家则比较被动地应对。其次，有关科研机构为全球环境规则的制定提供了非常重要的科学基础，或者是科学建议，因此也发挥着不可或缺的重要作用。

5、全球环境治理的成效

1972 年人类环境会议40 年以来，人类的全球环境保护意识逐步提高，可持续发展理念深入人心。世界各国在经济与人口、资源、环境协调发展方面取得诸多积极进展，全球环境保护领域的国际合作不断深入，以联合国系统为主体的全球环境治理结构逐步得到完善，应对各种全球环境问题的国际条约应运而生。但与此同时，全球环境治理执行力不足的状况长期存在，区域经济、社会发展很不均衡，生态恶化、环境污染趋势未能得到根本扭转，如期实现千年发展目标困难重重。发达国家高能耗的生活模式尚未得到改变，发展中国家高能

耗、高污染的生产模式要得到转变仍然面临严重的资金不足、技术手段缺乏、能力建设薄弱等困难。国际金融危机、气候变化、粮食和能源危机、自然灾害等挑战，进一步加重了发展中国家实现可持续发展的负担。全球环境保护面临着更为复杂的形势和严峻的挑战。

从国际社会设定的环境目标的实现程度看，多数情况是进展甚微。联合国环境署2012 年发布的《全球环境展望5》显示，国际社会商定的90 项重要的环境目标中只有4 项取得了显著进步，40 项目标取得了一些进步，但鱼类种群破坏与退化、气候变化与干旱等24 项目标几乎停滞不前，还有8 项目标的情况还在继续恶化。

根据上述情况，对全球环境治理在过去的成效可能有两种评价结果，一种是国际社会商定的环境目标不够实际，全球环境治理还是取得了在过去的历史条件下其能够达到的效果，另一种是，国际社会商定的环境目标在过去的历史条件下是可以实现的，全球环境治理并没有实现预期效果，因此需要得到改善。然而，不论是哪种评价结果，全球环境保护的目标仍然远远没有实现是不争的事实，国际社会对全球环境治理有进一步的期待，全球环境治理还有很长的路需要走。

6、全球环境治理当前面临的主要挑战

要实现全球环境保护的目标，全球环境治理面临着什么样的挑战? 关于这一问题的讨论几乎伴随着全球环境治理发展的始终，延续到了2012 年6 月份举行的联合国可持续发展大会上，而且将在未来继续下去。在针对这一问题的观点中，既有发达国家和发展中国家的观点，也有研究人员和非政府组织的观点。结合1972 年人类环境会议以来国际社会在环境与发展领域的合作进展，着眼全球环境与发展的未来，全球环境治理当前面临的挑战主要有以下几方面:

1.全球环境规则的执行力不足

在2012 年联合国可持续发展大会前后，各方形成的比较普遍的共识之一，就是各国在过去众多的全球环境规则下所作的承诺没有很好地兑现，全球可持续发展的执行力不足。发展中国家认为发达国家未能履行其出资承诺。1992 年联合国环境与发展大会上，为帮助发展中国家改善环境，发达国家承诺提供达到其国民生产总值0. 7%的资金，即每年约1200 亿美元，但这些承诺一直远远没有

兑现。而发达国家则认为发展中国家未能改变其不可持续的经济增长模式，没有足够重视环境和经济政策以及管理部门间的协调。在既定的全球环境保护目标方面，如上文提到的，国际社会商定的90 项重要的环境目标中只有4 项取得了显著进步，40 项目标取得了一些进步，但鱼类种群破坏与退化、气候变化与干旱等24 项目标几乎停滞不前，还有8 项目标的情况还在继续恶化。

2.联合国系统的效率不高

在当前全球环境治理以联合国系统为中枢的情况下，联合国系统的效率不高的后果就是全球环境治理的效率不高。这一问题涉及两个方面: 一是联合国系统内各组织机构本身的整体工作效率不高; 二是各国通过联合国系统在环境问

题上进行决策、执行的效率不高。国际上的讨论主要关注的是前一个方面。从二十世纪九十年代起，国际社会对全球环境治理的关注和讨论越来越多。联合国环境规划署使用了国际环境治理的概念。

2000 年5 月，联合国环境规划署理事会特别会议通过了《马尔默部长级宣言》，各国环境部长表达了对国际环境治理问题的关注。2002 年2 月，第7 届环境署特理会就国际环境治理问题通过了《执行主任的报告: 国际环境治理》。与此同时，联大开始对国际环境治理问题进行讨论。2005 年，联大第60 届会议决议指出，联合国系统的环境活动需要提高效率、加强协调、巩固科学基础等等。但是，由于各方立场的差异，之后的一份关于“加强联合国系统环境活动”

的决议草案在联大不了了之。近年来，联合国环境规划署开始了又一轮关于国际环境治理的讨论。由于各方在国际环境治理问题上的不同立场，以及该问题本身的复杂性，这一讨论目前未取得实质性进展。至于后一个方面，2012 年的联合国可持续发展大会可以说是联合国系统决策效率不高的典型体现。

3.全球发展不平衡和传统的发展模式尚未改变，全球层面缺乏环境与发展的统筹协调

一方面，发达国家与发展中国家之间发展不平衡的状况没有得到改观，南北差距仍然存在，甚至进一步拉大。另一方面，许多发达国家在本国内实现了清洁生产和较好的环境质量，在污染物排放和环境质量等方面可以采取较高的标准，但那主要是因为其过去不可持续的

产业和生产方式转移到了发展中国家，其高消耗的生活方式仍然在继续。而处于国际产业链底端的发展中国家深度锁定在传统的发展模式上难以自拔，经济转型异常困难，面临着比发达国家更复杂的脱贫、促进就业和保护环境等多重挑战。发展不平衡的状况导致各国在全球

环境保护的预期和能够实施的国内行动方面存在明显差异，同时由主权国家主导的全球环境治理又缺乏对科研、政策、资金和技术的统筹协调机制，全球环境治理中的统筹决策和行动面临多重复杂的困难。

4.全球环境治理缺乏推动力量

如前文所述，当前的全球环境治理的制度和规则，主要是由接近200 个主权国家按照协商一致的原则通过全体讨论确定的。这一过程中，各个国家由于国情不同，发展水平不同，各自的考虑和利益诉求千差万别，而全球环境保护的核心目的往往就淹没在这些不同的利益诉求中。虽然为了便于诉求接近的国家先行形成共识，提高全球协商的效率，各个主权国家目前已经形成了多个国家集团，如伞型集团、小岛屿发展中国家集团等等。但是，由于全球环境治理的主要矛盾集中在发达国家对环境的诉求和发展中国家对发展的诉求，而这一矛盾在全体讨论之前基本没有得到发达国家和发展中国家的有效协商和提出方案，仍然留给了

全体讨论去解决，而经验已经证明全体讨论在这一主要矛盾上效率并不高。因此，目前的全球环境治理，在主要的具有代表性的一些发达国家和发展中国家之间缺乏站在全球层面的深入协商，从而缺乏解决当前主要矛盾的推动力量。虽然中美、中欧之间，金砖四国、经合组织、G20 等的交流也包括了环境问题，但这些交流并没有有意识地就全球环境问题中的主要矛盾进行深入协商，也未形成解决方案，因此没有对全球环境治理形成明显的推动力。综合考虑以上各种挑战，可以说，执行力不足是全球环境治理在过去效果不好的直接表现，也是全球环境治理面临的直接挑战，但这并不是根本原因。各国通过联合国系统在全球环境问题上进行决策的效率不高也是全球环境治理面临的挑战之一，但这也只是表象。发展不平衡、传统发展模式难以转变、对国际竞争的顾虑限制了国际合作等深层原因才是导致执行力不足和效率不高的实质原因，也才是全球环境治理需要应对的根本挑战。

上课的些许笔记

1.治理环境的方式：

整体性的治理，各个主体协同合作，把环境问题看作是公益性问题来保护。

2.国际组织主导下的全球环境治理机制，国家应当承担一个怎样的义务？国家应如何承担自己的义务，履行义务的方式是什么？

首先，国际组织主导下的全球环境治理应该是合作，以尽义务的方式承担自己的义务，为公益而合作，履行义务的方式是遵守条约或公约。

它与私意合作不同的是，需要外力推动下的合作，需要合作组织推动下的协商谈判，而不是自发的合作。合作组织谈判下的机制要形成，需要签订承诺书，以承诺书为基础，召开定期或者不定期的会议，最终达成有约束力的合约，在没有达成有约束力的合约之前进行的活动都没有约束力的。

其次，促进了为公益性的环境保护而进行的合作，要形成协商谈判机制，那么之后应形成监督履行机制来促成前期谈判机制的形成。并且还要包含援助性的监督——因为不是因为故意的不履行（履行不能而没有履行义务）的，需要其他国家的援助，因为是全球性的整体问题。

3.全球性的环境保护与区域性的环境保护有什么区别？

（应从利益的角度，参与主体的角度，协议的约束力的角度来考虑）

全球环境治理更加注重公益，公益性的合作，是被动的，那么为什么要合作呢？环境问题的弥散性与超国界性和孤立国家主权的狭隘性与政府能力的不足，促使国际社会将环境问题作为一个整体来加以治理，实现所谓“全球环境治理”。

4.领导型国家，霸权型国家在全球治理中起主导作用，他们提供公共物品，对非霸权国家来说是没有强制性的，那么为什么要加入呢？

因为主导者提供是公共物品，如果不加入就获得不了利益，为了私利加入进去，但最后获得的是公共利益。