广东为“强镇”放权特大镇可赋予县级权限讲解

广东为“强镇”放权特大镇可赋予县级权限

（记者邓圩）在广东，GDP和人口相差几倍甚至10倍的镇，管理职能权限将不再一样。广东省日前下发《关于简政强镇事权改革的指导意见》，提出按照一定指标对镇进行重新分类，通过权力下放，扩大镇级管理权限，实现“量体裁衣”。

《意见》提出，要按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标，由地级以上市机构编制部门对镇重新进行分类。综合指数在150以下的，为一般镇；综合指数在150—300之间的，为较大镇；综合指数在300以上的，为特大镇。不同类型的镇，在办事机构设置、行政编制配备上都有很大差别。比如，一般镇行政编制不超过35名。特大镇最多的可达到150名。

简政放权是《意见》的关键词。《意见》提出，下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权。对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇，重点在产业发展、规划建设、项目投资等方面全面扩大管理权限。

一个亮点是，明确“除中央和省委、省政府有明确规定外，上级主管部门不得自行向镇派出（驻）行政机构，未按规定自行派出（驻）的予以撤销或调整由镇管理。”

广东省编办主任李志红解释，分类镇的指标之一“常住人口”包含了在当地居住一定时间、相对稳定的流动人口。今后，镇主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能。据悉，广东省简政强镇事权改革年底前要基本完成。

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《关于简政强镇事权改革的指导意见》

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》(中办发〔2009〕4号)、《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》(中央编办发〔2010〕50号)和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于富县强镇事权改革的指导意见》(粤办发〔2009〕33号)精神,现就推进我省简政强镇(含乡和街道,下同)事权改革提出如下指导意见。

一、指导思想和基本原则

指导思想:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,转变职能,下放权限,理顺关系,优化机构设置和编制配备,创新体制机制,深化人事制度改革,增强基层活力,建立适应城乡统筹协调发展需要和服务型政府建设要求的镇级行政管理体制和运行机制。

基本原则:

(一)突出重点,简政扩权。加快政府职能转变,减少上级管理事项,扩大镇级经济社会管理权限,强化财力保障,做到权责一致,财力与事权相匹配。

(二)坚持创新,分类指导。创新管理和服务体制机制,健全行政运行机制；根据不同区域的特点和经济社会发展情况,对镇改革进行科学分类指导。

(三)统筹配套,稳妥推进。衔接上级政府机构改革,统筹兼顾各项体制改革,积极探索,稳步实施,处理好改革、发展和稳定的关系。

二、主要任务

(一)科学定位政府职能,扩大镇级管理权限。

镇主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能,重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。

不同类型的镇要突出不同的职能重点。农业比重较大、经济欠发达的镇,要着重加强为“三农”服务职能,加强农村服务体系建设。工商业和城镇化发展到一定水平、经济规模中等的镇,要加强社会管理和公共服务职能,着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题,维护社会和谐稳定。常住人口多、经济规模大的镇,要适应现代城镇的特点和发展规律,强化市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等方面的职能,加强市政公共设施建设,加快推进城乡发展一体化、公共服务均等化。

科学配置街道职能。2001年乡镇机构改革后,由镇成建制或合并镇改设的街道,职能配置要根据本地经济社会发展实际,在加强城镇管理职能的同时,更注重城乡统筹协调发展等职能。城市化水平较高的街道,要强化城市管理和市场监管等职能。

切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。优化政府职能结构,加大向社会和市场的简政放权力度,降低市场准入门槛,减少行政审批和行政许可事项,有条件的尽可能转为登记备案制。积极推行行政审批和许可“零收费”制度,降低政务、商务和公众办事成本。改革后,镇属事业单位和社会组织,必须有法律法规授权或者规章以上依据规定可以委托,方可承担行政许可或行政执法职能。

深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革,下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权。对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇,可重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。综合指数在400以上的特大镇,依法赋予其县级经济社会管理权限。事权下放要按照相关法律法规和有关规定稳步有序推进。其中涉及的没有法律法规或规章明确可由镇行使的行政许可和行政执法事项,下放时应当按照法定程序进行；其他行政管理事项,可由上级有关部门直接交给镇行使。有关完善权力下放的法规规章依据、程序等工作,由省法制部门负责牵头落实。

(二)推进行政体制创新,拓展经济发达镇试点。

结合中央有关精神,积极推进经济发达镇行政管理体制改革试点,创新镇级行政管理体制。在继续推进佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇和东莞市塘厦镇、石龙镇开展简政强镇事权改革试点的基础上,按照中央编办发〔2010〕50号文要求,确定上述四镇和增城市新塘镇、东莞市长安镇为经济发达镇行政管理体制改革试点。

增城市要结合试点镇经济社会发展的实际,在加快政府职能转变,盘活行政资源存量,建设服务型政府,通过行政管理体制改革探索加快经济发展方式转变的新路子、创造推动科学发展的新模式等方面取得突破性进展。佛山和东莞市要在继续贯彻落实简政强镇事权改革试点政策的基础上,根据中央关于推进经济发达镇行政管理体制改革试点的精神,进一步完善有关改革措施,深化行政管理体制改革,加大简政放权力度,在转变政府职能、深化镇级行政审批、行政许可和行政执法体制机制改革、建设村(含社区,下同)综合公共服务平台、创新公务员管理制度等方面迈出更大步伐。同时,有关市要把改革与行政区划调整、建制调整、行政层次扁平化改革有机结合起来,在经济发达镇行政管理体制综合配套改革方面走在全省乃至全国前列。

其他地区要积极借鉴试点经验,结合本地实际加快推进

简政强镇事权改革,创新行政管理体制。

(三)理顺纵向权责关系,加强镇级财力保障。

法律法规和政策规定由上级党委、政府及其部门承担的责任,不得转移给镇承担。确需镇配合做好有关工作或承办有关事务,要赋予相应的办事权限并提供必要的经费保障。严格控制对镇党政领导干部的“一票否决”事项,凡是不属中央和省委、省政府规定的“一票否决”事项一律取消。进一步清理和规范各种评比达标表彰活动。建立健全与镇职能相适应的考核评价指标体系,不得将不属于镇职能的事项或不应由镇承担的责任列入考核范围。

除中央和省委、省政府有明确规定外,上级主管部门不得自行向镇派出(驻)行政机构,未按规定自行派出(驻)的予以撤销或调整由镇管理。上级主管部门按规定派出(驻)镇的行政机构,改为双重管理体制,主要领导的人事任免等重大事项要按规定程序征求镇党委意见,其党群工作实行属地管理,业务接受镇的协调,因承担中心工作或重大临时性任务的需要,应服从镇的统一领导。鼓励市或县(市、区)按规定权限,根据本地实际,积极探索完善对上级主管部门派出(驻)镇机构的管理方式,建立既有利于加强管理,又有利于增强镇党委、政府统筹协调能力的新机制。

珠江三角洲地区各市可率先建立市、县、镇三级政府职责关系调整方面的制度,实现纵向政府间行政权责关系处理的规范化和程序化。市、县政府及其部门在实施管理过程中,要更加注重绩效监督,建立与镇权扩大相适应的规范化、精细化的绩效监督评估体系,切实推行依法监督、宏观管理、间接管理和“结果管理”。

上级党委、政府要为镇履行职能创造条件,调整优化市、县、镇三级政府财政收支结构,理顺县、镇财政分配关系,尤其对经济欠发达的镇,财政分配要向镇级倾斜,进一步增加镇级财力,加快化解历史债务,使镇级财力与其承担的责任相匹配。上级政府和有关部门不得违反规定硬性下达不合理的税收上缴指标。有条件的地方,可将所属各镇区域内的行政事业性收费、现属上级部分全额返还镇财政。镇财力要从竞争性行业和领域退出,重点保障民生和满足公共需求,不得参与经营性投资活动。

(四)完善公共管理和服务体系,创新运行机制和方式。

理顺镇、村关系,整合镇、村公共服务和行政资源,做强镇、村综合公共服务机构和综治信访维稳平台,构建综合服务和大综治、大调解工作格局。村公共服务机构和综治信访维稳平台由镇、村联合组建,其主要负责人原则上由所在村党支部书记兼

任。镇可对村相关机构实行经费项目计划和委托办理制度。鼓励镇深化农村管理体制改革,理顺农村基层组织关系,加强农村干

部队伍建设和管理。

按照从救济型服务和保障向普惠型服务和保障转变的发展方向,完善公共服务体系,扩大服务范围,加强统筹城乡一体化的基础设施建设,积极推动建立政府投资的公共基础设施免收费制度。珠江三角洲地区要加快扩大免收费制度覆盖的领域和范围。结合当地经济社会发展和财力状况,逐步提高职工最低工资标准,在住房、卫生、教育、社会保障等民生方面确定符合当地实际的最低保障、补贴标准,并逐步提高,率先达到中等发达国家和地区的保障水平。

要切实提高直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务质量和效率,通过推行“一站式”服务、办理代理制、首问责任制、办理时限制等,减少办事程序和环节,完善服务制度。加快电子政务建设,建立和完善网上行政审批和许可、并联行政审批和许可。加大政务公开力度,落实公众的知情权、表达权、参与权和监督权。探索通过政府采购、项目招标、合同外包、特许经营、社区治理、志愿者服务、委托代理、公众参与等社会化方式,建立多元化的公共服务投入体系和运行机制。尤其是珠江三角洲地区的镇,要适应人口规模大、城市化水平高、管理任务重等特点,在管理和服务体制机制优化等方面加大改革创新力度,迈出更大步伐。

促进、支持和规范社会组织健康有序发展,充分发挥社会组织在社会管理和公共服务领域的重要作用。对社会无力兴办、又确有必要兴办的公共事业,如救助站、慈善机构等,可由政府投资并通过公开招标等公正透明的方式发包到两个以上的企业或

社会组织经营管理,有关财政预算及受托企业或社会组织的财务账目全面实行网上公开。企业可通过资助设立社会组织等方式积极参与公共事业建设。探索建立“项目参与式”社会工作模式,构建多元互动合作的综合治理机制。

研究制定政府购买社会组织和村服务的绩效评估机制和失信惩罚制度,不断创新社会组织和村民(居民)自治组织的管理体制机制。

经济发达镇要加大体制机制创新力度,理顺政府与社会

的关系,加快推进政社分开,建立依法管理、关系清晰、充满活力、管理和服务更加到位的政社共同治理和服务体制机制。经济发展水平一般和欠发达的镇,要重点围绕为“三农”服务和稳定农村社会秩序等职责,加快培育农村社会组织,建立健全市场化的合

作机制,不断拓宽政府与社会合作内容和渠道,推进农村经济社

会又好又快发展。

(五)规范机构设置,优化编制配备。

重新制定镇分类标准,在对镇进行科学分类的基础上,按照精简、统一、效能的原则,综合设置党委、人大和政府机构,优化编制配备。

1.科学进行镇分类。按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标,由地级以上市机构编制部门对镇重新进行分类(镇分类标准),并报省机构编制部门备案。综合指数在150以下的,为一般镇；综合指数在150—300之间的,为较大镇；综合指数在300以上的,为特大镇。建立镇分类动态管理机制。

2.合理设置综合性办事机构。限额为:一般镇,按不超过5个设置。较大镇,按不超过7个设置。特大镇,综合指数在300—400的,按8—10个设置；综合指数在400以上的,按不超过12个设置。具体设置形式由镇的上一级党委、政府根据本地实际在限额内确定。

镇党的纪律检查委员会机关、人民武装部按有关规定设置,工会、共青团、妇联等群团组织按有关章程设置。具体工作由有关综合性办公室或配备专(兼)职人员承担,相关人员的待遇按照国家和省的规定执行。

3.优化机关行政编制配备。根据本地实际,在上级核定的镇行政编制规模内,镇行政编制可参照以下标准配备:一般镇,不超过35名。较大镇,不超过55名。特大镇,综合指数在300—400的,不超过85名；综合指数在400—500的,不超过120名；综合指数在500以上、常住人口特别多、经济规模特别大的镇,可适当增加编制,但最多不超过150名。

辖区面积在300平方公里以上的镇,在按其类别所确定的编制数基础上,可适当增加编制,但原则上增加的编制不得超过15名。

街道原则上按一般镇设置机构和配备编制。其中,规模相对较大的街道,其机构编制可适当增加；2001年乡镇机构改革后,由镇成建制或合并镇改设的街道,可比照镇分类办法确定机构设置和编制配备。

不再按比例核定镇机关后勤服务人员编制,可改为按行政编制的一定比例核定后勤服务人员数,原在编在职后勤服务人

员占用后勤服务人员数并按原制度管理。

镇领导班子的职数配备,严格按照有关规定执行。

(六)改革事业站所,创新管理服务体制机制。

1.理顺管理体制。除中央和省委、省政府及省编委有明确规定外,设在镇的事业站所原则上实行以镇管理为主、上级主管部门进行业务指导的管理体制。今后确需实行以上级主管部门管理为主的管理体制,须报经省机构编制部门批准。

2.推进分类改革。将事业站所承担的行政管理职责划归镇政府,行政执法职责依法交由行政机关承担。对公益性站所加强财政保障,将经营性站所转制为经济实体或中介服务组织。对站所归类整合,按领域综合设置公益类事业站所或服务中心。加强农业公共服务能力建设,组建镇或区域性农业技术推广服务机构。镇不再设置经费自理的事业单位。

3.探索编制核定和人员管理制度。根据公益类事业单位承担的职责任务,合理核定人员编制或聘用人员数。探索按公益类事业单位职责任务实行财政经费预算包干。在包干经费内由事业单位依法依规进行岗位设置和人员聘用。

4.创新服务机制。积极探索建立社会力量参与的社会事业举办机制,建立以事定费、以费养事、养事不养人的财政投入机制、以理事会管理为核心的事业单位法人治理结构、以聘用制和岗位管理制度为核心的用人机制、与人员绩效直接挂钩的收入分配机制,鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作组织。

5.强化绩效评估。对公益性和准公益性事业单位的运行状况、服务质量、产出效益和人员结构等定期评估,依据评估结果相应调整政府公益性服务经费投入和机构编制。

(七)创新用人制度,完善激励机制。

深化镇干部人事制度改革,加大选调优秀大学生到乡镇培养锻炼的工作力度,提高从优秀村(居)党组织、村(居)委会主任、选聘到农村或社区以及社会组织和事业单位任职或锻炼两年以上的高校毕业生、服务期满考核合格的“三支一扶”大学生等基层和生产一线人员中招录公务员的比例。逐步建立乡镇公务员遴选到上级机关的工作机制。对长期在基层和边远艰苦地区工作的干部、长期担任乡镇党政领导职务的干部,探索实行有关待遇倾斜政策。欠发达地区要探索建立更加灵活的乡镇用人制度,引

导优秀人才到乡镇工作,完善引得进、留得住、干得好的长效机制。

综合指数在350以上的特大镇机关,可探索解决行政编

制不足问题的有效办法,建立严格规范的镇机关聘员管理制度。聘员限额按照行政编制与聘员总额之比确定,镇综合指数在350—400(不含400)之间的,行政编制与聘员总额的比例在1∶1以内掌握；在400—500(不含500)之间的,在1∶2以内掌握；在500以上的,在1∶3以内掌握。具体由镇的上一级机构编制部门核定,并报省、市机构编制部门备案。

支持珠江三角洲地区各市在严格控制行政编制总额前提下,根据需要,经省级以上公务员主管部门批准,对专业性较强的公务员职位和辅助性公务员职位实行聘任制。建立体现公平原则的公职人员保障制度,在机关聘员队伍中引进薪酬竞争激励机制,建立固定工资和机动工资福利待遇相结合的灵活工资制

度。

先行先试扩大人才引进对外开放,允许综合指数在400

以上的镇机关、经济开发区管理机构、事业单位、有政府财政投入的社会管理和公共服务组织、社区公共服务机构、政府独资或与社会合资的慈善组织等符合条件的组织机构在人才招聘制度

方面大胆探索,积极引进港澳台或海外优秀管理或技术人才。

建立镇公务员和机关聘员绩效评估机制,健全公职人员

绩效评估制度,并将评估结果与干部的职业荣誉、选拔使用和工作奖惩等结合起来。

(八)完善决策和监督机制,实现民主决策和有效监督。

在扩大镇级政府管理权限的同时,要相应明确镇级承担

与其权力对等的责任。建立与扩大镇权相适应的民主决策和权力监管体制。扩大公众对党政决策的参与,建立专家论证、决策听证与咨询机制和民意征集吸纳机制。

建立健全以党政正职为重点的镇党政领导监督制度。探索建立具有广泛代表性和独立性的行政行为和绩效监督评估机制,重点对党政重大决策、项目建设、行政许可、行政执法、财政预决算、政府采购等行为进行监督和评估。加快建立健全财政监督制度,推进镇党政机关及所属机构预决算在网络等新闻媒体公开。

建立健全对环境保护、城乡规划、节能减排、公共交通、土地节约集约利用等重点监管事项的监督标准,配套建立系统严

密、设计科学、操作性强的奖惩制度。充分发挥基层社会组织、新闻媒体等社会力量的监督作用,建立内外结合的有效考核监督制度。

三、组织实施

推进简政强镇事权改革,是我省在新形势下加快镇域经济社会发展的需要,是省委、省政府深化经济社会管理事权改革及镇级行政管理体制和机构改革的重要举措。各地各部门要充分认识简政强镇事权改革工作的重要性和紧迫性,党政主要负责同志要亲自抓,切实加强领导,集中精力,精心组织,周密部署,积极稳妥实施,确保改革工作扎实有效开展。

简政强镇事权改革工作在省委、省政府统一领导下进行,省机构编制部门会同有关部门组织实施并加强监督检查。省直有关部门要抓紧制定配套措施。各地各部门要从大局出发,积极支持改革工作,认真研究和指导解决改革中遇到的各种情况和问题。简政强镇事权改革具体实施方案由县级(东莞、中山市为市级)机构编制部门牵头拟订,经上一级机构编制部门审核后,报本级党委、政府审批。2010年底前基本完成改革工作。

严肃机构编制纪律,健全约束机制,严禁上级业务主管部门违反规定干预镇的机构设置、人员编制和领导职数配备。改革后各地不得突破规定的镇机构设置限额和上级核定的镇行政编制总额。

要正确处理改革发展稳定的关系,严肃组织人事纪律、财经纪律和机构编制纪律,加强思想政治工作,确保干部思想不散,工作秩序不乱,基层政权正常运转,农村社会和谐稳定。改革工作完成后,省、市机构编制部门要会同有关部门组织检查验收。（刊于6月19日《南方日报》A04版：时政）