事业单位下属企业公司制改制问题研究

事业单位下属企业公司制改制问题研究

作者：吴其峰

来源：《中国民商》2022年第11期

摘要：政企分开最早提出于1992年，经过多年的实践与发展，现如今已进一步深化。2020年国务院国资委在相关政策文件中指出了“深化政企分开、政资分开”，表明事业单位必须剥离经营项目，明确划分政府与经济组织的权限、职能以及职责，减少政府对企业的干预，实现组织经营，进入到市场竞争当中，获得竞争优势与更加可观的经济效益。企业的经营目的是盈利，事业单位下属企业是由单位出资并经审批同意的国有企业，既承担着经济建设的重要使命，又要顺利改革趋势以及经济形势变化，实现经营模式的改变与优化，独立自主、自负盈亏，得到稳定运营与长足发展。为了响应国家政策要求，推动“政企分开”，有必要剥离经营业务，将国有企业改制为民营企业，以企业经营模式为主，实现职能转变，促进企业的良性发展以及经济效益不断增加。本文以笔者的工作经验为出发点，分析了在改制过程中的各种问题，包括产权不明、事业企业核算难区分、管理缺位等等，从多个方面提出了针对性的处理对策，希望可以为改制工作的有序开展提供保障，并有效促进企业的发展。

关键词：事业单位；下属企业；公司制改制；问题；对策

改革大背景下，为了实现事业单位剥离经营项目以及国有企业政企分开，国家层面先后下达了一系列政策文件，其中包括《中央企业公司制改制工作实施方案》《关于规范国有企业改制工作的意见》《国有企业清产核资办法》等等，这些政策为企业改革指明方向，推动着公司制改革工作的贯彻落实。多年来，在改革浪潮中企业的治理结构、组织架构等更加完善，逐渐焕发出新的活力，但是各种因素的影响下，目前企业改制过程中仍旧存在各种问题，必须对这些问题进行及时的处理与解决，才能更好地通过改革创新，增强发展活力。本文就此展开分析与论述。

一、事业单位下属企业公司制改制的模式与必要性

事业单位必须剥离经营项目，是改革背景下国家所提出的具体要求。根据政策要求，事业单位下属企业更应当突出产权清晰、科学管理等特征，顺应改革趋势、满足政策要求，改制则为一项必然举措，还应当结合单位特性，科学设计改制方案，其中最为核心的内容则是对改制模式的选择，只有选择恰当且合理的模式，才能将进一步确保改制工作的有序开展，并且降低过程中的风险发生几率，提高改制的成功率。常见的改制模式有一下集中：直接改制，适用于员工队伍稳定、经营稳定的企业；整体改制与主辅分离结合改制，适用于辅业人员与国有资产较大的企业；分立式改制适用于员工数量多、规模大而净资产较小的企业。

分析新时期改制的必要性体现如下：一是国家政策调整的必然趋势，至今国有管理体制仍在不断深化，改革总体规划更加明确，需优化资本机构、建立现代化企业制度；二是企业运行

发展的必然需要，国有独资企业中可能会存在“一股独大”的现象，这一管理模式下企业发展受限，而与之相应的是市场竞争局势愈加险峻，若是未能实现管理创新与建立灵活的现代企业管理机制，显然不能更好地立足于市场，难以获得更加可观的效益；三是转变职工身份的需要，在事业单位管理模式下，职工的薪资较为稳定，但相对而言收入水平不高，可能会因激励性不强，引发人才流失的问题，通过改制，实现职工的身份转变，薪酬模式更具多样化，根据岗位来定薪，考虑工作性质、工作任务、风险隐患等，提高职工的收入，更加满足物质需求，并且使他们将个人利益与企业利益相结合，更加投身于企业的发展建设中。

二、事业单位下属企业公司制改制问题分析

（一）产权不明

产权不明是事业单位下属企业公司制改制过程中最为常见的一项问题，若是未能解决此项问题，则会导致管理混乱，部分资产的使用人、负责人不清，易出现国有资产流失的现象。以笔者所了解的某事业单位为例，单位曾出资成立的国有企业，其中50%的实收资本金是银行存款，立即划拨到位，剩余50%，以固定资产出资。在多年时间内，事业单位与下属国有企业处于同一环境中工作，人员划分并不明确，相应的固定资产也无法进行更加明确的区分，尤其是一些办公用品，包括办公桌椅、电脑等等，这些资产的产权不明，此时若是组织审计工作，必然会凸显出更多管理漏洞。关于无形资产，由于该国有企业主要负责安全评价技术服务、职业健康评价技术服务、环境评价技术服务、科研等，这些工作对各种相关的资质证书有着更高要求，需要企业的相关专业技术人员参加考试，通过考评之后获得。然而实际上，考取相关资质证书以及评审的过程中，由于专业性人才缺失，事业单位与企业所用为同一套管理人员。在改制之后，对以上无形资产进行审计，若是仅以下属企业的人员为主，那么人员的数量与质量难以达标，相关专业职称的技术人员缺乏，更是难以对无形资产（相关资质证书）进行合理的评估与区分。

（二）事业企业核算難以区分

事业单位具有非营利性，承担社会服务职能，事业单位下属企业既要提供服务，又要获得一定的经济效益。由于性质不同、模式不同、资金来源不同、业务不同等，事业单位与企业的会计核算也必然会有所差异。成立下属企业之后，企业名义上与事业单位相分离，但是在实际上，在进行会计核算工作时，还是存在难以明确区分的问题。究其原因，是岗位人员配置不清，同一财务人员既要负责单位的会计核算，又要负责企业的会计核算工作，人事关系划分在下属企业，但是社保、工资等等，都与事业单位相关联。关于资产清查、资产评估、固定资产入账等等会计核算，若是未能对改制后的单位与企业核算工作加以明确，必然会引发更多的问题，还可能造成管理混乱，既不利于事业单位履行社会服务职能，又会限制下属企业的运行与发展。

（三）管理缺位

事业单位下属企业改制过程中，可能由于管理缺位，出现各种问题。由事业单位出资成立的企业，应当履行相应的监管、审计等职能，并且根据需求，设立董事会、监事会等，促进企业的决策层、管理层不断完善，更加符合新时期现代企业的特征。然而实际上，大部分事业单位并未进行严格的监管与全面的审查，工作执行过程存在职责不明、监督不严等问题，尚未针对企业经营与发展过程中的各种问题组织年度或者季度的报告会议，财务核心人员在其中的参与度更是少之又少，这种情况下显然与企业经营的性质不相符，无法更加清晰地掌握资金流动、财务状况、经营现状等等，对企业的进一步运行与发展带来一定影响。

（四）人才引进困难

改制过程中，人才引进困难也是重点问题。由于改制后企业经营性质突出，对于主要从事于安全评价（职业健康）技术服务、环境评价技术服务、科研等项目的企业而言，要想维持企业稳定运行与发展，必须引进优秀的科研人才，而身份则是他们的主要诉求。针对这一情况，既要确保政企分开，又要留住人才，对企业人事与分配系统进行变革是尤为重要的，但是目前仍存在人事关系混乱的问题，事业单位与企业的人员配置有明显的交叉，部分人员对此颇有异议，加上企业层面缺少更具特点的竞争上岗机制、激励机制等等，更是难以调动相关人员的积极性，极有可能会造成优秀科研人才的流失，不利于企业的发展。

三、事业单位下属企业公司制改制过程中各种问题的处理对策

要想顺利推进事业单位下属企业公司制改制，则必须做好一系列基础工作。首先，确定改制的范围，应当以上级单位以及国家有关部门下发的文件为准，将与企业经营无关以及执行政府职能的资产剥离；其次，成立改制小组，合理确定小组的成员，包括企业领导、主管部门负责人、改制单位负责人等等，共同确保改制工作的顺利推进；最后，结合单位特性以及企业战略发展，科学拟定改制方案，必要时可以聘请专业的中介机构，提供专业指导服务，方案当中具体包括改制目标、资产与债务的处理、股权结构的设计、职工安置补偿等等，为了进一步细化并确保方案的落地实施，还应召开职工代表大会，通过会议商讨，使得职工可从工作实际出发，提出个人的见解，对改制方案的细节进行不断改进。除了完成以上基础工作以外，针对过程中的实际问题，还需采取更具针对性的对策，具体如下。

（一）依法开展清产核资工作

产权不明是事业单位下属企业公司制改制过程中的一项急需解决的问题，要想确保产权分明，则应加强有形与无形资产的管理，完善产权界定、登记等一系列工作，确保资产的安全与完整，按照规定要求，依法开展清产核资工作，掌握每一项资产的动态。产权界定、资产评估是相对“敏感”的问题，新时期更是需要强化监督与控制，使得清产核资工作可顺利推进。具体如下：第一，出资设立企业时，第一要务则是由国资部门成立专门的工作小組，确定小组成员，划分责任与权限，对单位的资产进行核定、审计等等，并出具更加完整、正式以及专业的审计报告，将审计“终点”作为资产“评估”的起点。对当前产权权属模糊的问题，还可借助律师

事务所、工商部门等机构，更加准确且高效率地完成产权登记；第二，由单位上级主管来进行正确的指导与有力的监督，工作小组负责具体的事项，申请资产评估立项，为提升专业性，还应委托具有资质的中介机构，在专业的指导与分析之下，进行资产评估；第三，合理处置资产，对现有资产适当调整，将挂靠该企业的资产剥离，重新整理之后，划入改制后的企业资产范围；针对不良资产应当按照国家层面关于“国有企业资产损失认定”的相关文件进行确认，由各责任部门出具详细的资产损失处置报告，审计部门做出结案意见，之后由财务再审查，做出更加专业的处理意见，经审批通过之后，予以执行；对于国有净资产的处置，同样需要根据国家关于国企改制的相关规定，并且委托专业机构进行资产评估，应当支付改制的直接成本，包括外聘费用、安置补偿费用等，剩余的用来可作为投资股份；第四，关于产权界定、资产处置方案、资产转让等等，都应当遵循国家法律法规，由律师出具法律意见书，以此来保证整个流程以及各项工作的合法性、合规性；第五，关于改制时隐匿资产的行为，必须要加强监管并追究法律责任，若是中介机构承办业务的过程中出现了较为严重的疏漏，而引发国有资产流失的问题，同样需要依法追究责任。

（二）做好改制后的会计核算工作

由于事业单位的特征与企业不同，因此两者的会计核算工作也具有明显差异。在改制的过程中，必须要做好会计核算工作。首先，尽可能将单位与企业的财务会计工作人员相区分，优化岗位人员配置，分别由两人负责此项工作；其次，若是由一人负责，则必须要明确事业单位与企业会计核算的区别，主要有核算基础不同，企业一般以权责发生制为基础，而事业单位应根据实际来进行选择，涉及到收付实现制，还有会计等式、核算方法、会计要素构成等都不相同。关于会计科目的设置，改制后的企业与事业单位也有明显区别，根据新政府会计制度，单位的会计科目中包括固定资金、周转金等各项基金科目，虽然企业会计科目相对更为细化，但是企业会计制度却没有以上的基金科目。还应当注意的是，因事业单位具有公益性，不具有经济性，在核算内容上一般不实行成本核算，即使组织了可盈利的项目，也只是进行内部成本核算，相比而言企业成本核算较为重要，每期都要进行，关系着最终的经营利润。只有真正地实现岗位职责明确划分，确保财务会计工作人员对事业与企业会计核算有正确且全面的了解，掌握两者的区别，才能更好地完成改制后的会计核算工作。

（三）建立完善的企业管理体制

事业单位下属企业改制是国家要求，从实际来看因为管理缺位，可能会导致下属企业运营能力难以提高。对此，一方面从事业单位层面出发，必须积极响应国家政策，同时严格履行监管职能，建立全方位监管与工作协调机制，形成工作合力，视情况而定，探索独立的监事会、审计等，分别负责监督财务、理事、管理层人员履职情况，高度关注改制过程中下属公司的相关履职情况，审计职能落实资产评估、制度建立与执行等；另一方面，从下属企业层面出发，应建立完善的企业管理体制，既要结合现代企业的特征，优化组织结构，包括决策层、管理层、执行层，各层级职责与权限明确，又要从内部控制的角度出发，对管理制度加以完善，建

立岗位责任制度、预算管理制度、资产管理制度、存货出入库管理制度、应收账款管理制度等等，以严谨的规章制度来约束员工，规范他们的实际行为，确保制度的贯彻落实，提升内控有效性。企业层面亦要注重内部审计，审计工作的职责有审核会计账目、评价内控制度建立与执行等等，还可聘请外部审计机构，在内外监督合力下逐步建立起自主经营、自我约束的管理机制。

（四）人才引进困难

改制过程中，人才引进困难也是重点问题。由于改制后企业经营性质突出，对于主要从事于安全评价（职业健康）技术服务、环境评价技术服务、科研等项目的企业而言，要想维持企业稳定运行与发展，必须引进优秀的科研人才，而身份则是他们的主要诉求。针对这一情况，既要确保政企分开，又要留住人才，对企业人事与分配系统进行变革是尤为重要的，但是目前仍存在人事关系混乱的问题，事业单位与企业的人员配置有明显的交叉，部分人员对此颇有异议，加上企业层面缺少更具特点的竞争上岗机制、激励机制等等，更是难以调动相关人员的积极性，极有可能会造成优秀科研人才的流失，不利于企业的发展。

三、事业单位下属企业公司制改制过程中各种问题的处理对策

要想顺利推进事业单位下属企业公司制改制，则必须做好一系列基础工作。首先，确定改制的范围，应当以上级单位以及国家有关部门下发的文件为准，将与企业经营无关以及执行政府职能的资产剥离；其次，成立改制小组，合理确定小组的成员，包括企业领导、主管部门负责人、改制单位负责人等等，共同确保改制工作的顺利推进；最后，结合单位特性以及企业战略发展，科学拟定改制方案，必要时可以聘请专业的中介机构，提供专业指导服务，方案当中具体包括改制目标、资产与债务的处理、股权结构的设计、职工安置补偿等等，为了进一步细化并确保方案的落地实施，还应召开职工代表大会，通过会议商讨，使得职工可从工作实际出发，提出个人的见解，对改制方案的细节进行不断改进。除了完成以上基础工作以外，针对过程中的实际问题，还需采取更具针对性的对策，具体如下。

（一）依法开展清产核资工作

产权不明是事业单位下属企业公司制改制过程中的一项急需解决的问题，要想确保产权分明，则应加强有形与无形资产的管理，完善产权界定、登记等一系列工作，确保资产的安全与完整，按照规定要求，依法开展清产核资工作，掌握每一项资产的动态。产权界定、资产评估是相对“敏感”的问题，新时期更是需要强化监督与控制，使得清产核资工作可顺利推进。具体如下：第一，出资设立企业时，第一要务则是由国资部门成立专门的工作小组，确定小组成员，划分责任与权限，对单位的资产进行核定、审计等等，并出具更加完整、正式以及专业的审计报告，将审计“终点”作为资产“评估”的起点。对当前产权权属模糊的问题，还可借助律师事务所、工商部门等机构，更加准确且高效率地完成产权登记；第二，由单位上级主管来进行正确的指导与有力的监督，工作小组负责具体的事项，申请资产评估立项，为提升专业性，还

应委托具有资质的中介机构，在专业的指导与分析之下，进行资产评估；第三，合理处置资产，對现有资产适当调整，将挂靠该企业的资产剥离，重新整理之后，划入改制后的企业资产范围；针对不良资产应当按照国家层面关于“国有企业资产损失认定”的相关文件进行确认，由各责任部门出具详细的资产损失处置报告，审计部门做出结案意见，之后由财务再审查，做出更加专业的处理意见，经审批通过之后，予以执行；对于国有净资产的处置，同样需要根据国家关于国企改制的相关规定，并且委托专业机构进行资产评估，应当支付改制的直接成本，包括外聘费用、安置补偿费用等，剩余的用来可作为投资股份；第四，关于产权界定、资产处置方案、资产转让等等，都应当遵循国家法律法规，由律师出具法律意见书，以此来保证整个流程以及各项工作的合法性、合规性；第五，关于改制时隐匿资产的行为，必须要加强监管并追究法律责任，若是中介机构承办业务的过程中出现了较为严重的疏漏，而引发国有资产流失的问题，同样需要依法追究责任。

（二）做好改制后的会计核算工作

由于事业单位的特征与企业不同，因此两者的会计核算工作也具有明显差异。在改制的过程中，必须要做好会计核算工作。首先，尽可能将单位与企业的财务会计工作人员相区分，优化岗位人员配置，分别由两人负责此项工作；其次，若是由一人负责，则必须要明确事业单位与企业会计核算的区别，主要有核算基础不同，企业一般以权责发生制为基础，而事业单位应根据实际来进行选择，涉及到收付实现制，还有会计等式、核算方法、会计要素构成等都不相同。关于会计科目的设置，改制后的企业与事业单位也有明显区别，根据新政府会计制度，单位的会计科目中包括固定资金、周转金等各项基金科目，虽然企业会计科目相对更为细化，但是企业会计制度却没有以上的基金科目。还应当注意的是，因事业单位具有公益性，不具有经济性，在核算内容上一般不实行成本核算，即使组织了可盈利的项目，也只是进行内部成本核算，相比而言企业成本核算较为重要，每期都要进行，关系着最终的经营利润。只有真正地实现岗位职责明确划分，确保财务会计工作人员对事业与企业会计核算有正确且全面的了解，掌握两者的区别，才能更好地完成改制后的会计核算工作。

（三）建立完善的企业管理体制

事业单位下属企业改制是国家要求，从实际来看因为管理缺位，可能会导致下属企业运营能力难以提高。对此，一方面从事业单位层面出发，必须积极响应国家政策，同时严格履行监管职能，建立全方位监管与工作协调机制，形成工作合力，视情况而定，探索独立的监事会、审计等，分别负责监督财务、理事、管理层人员履职情况，高度关注改制过程中下属公司的相关履职情况，审计职能落实资产评估、制度建立与执行等；另一方面，从下属企业层面出发，应建立完善的企业管理体制，既要结合现代企业的特征，优化组织结构，包括决策层、管理层、执行层，各层级职责与权限明确，又要从内部控制的角度出发，对管理制度加以完善，建立岗位责任制度、预算管理制度、资产管理制度、存货出入库管理制度、应收账款管理制度等等，以严谨的规章制度来约束员工，规范他们的实际行为，确保制度的贯彻落实，提升内控有

效性。企业层面亦要注重内部审计，审计工作的职责有审核会计账目、评价内控制度建立与执行等等，还可聘请外部审计机构，在内外监督合力下逐步建立起自主经营、自我约束的管理机制。