第十二章_清末以来的近代学制改革

第十二章清末以来的近代学制改革

中国近代教育产生于半封建、半殖民地社会的特定环境中。但它并不是中国社会生产力发展水平在教育上的反映，而是外来军事技术、教育思想和学校教育制度对传统中国科举教育进行冲击的结果。1862年，京师同文馆创立，这成为中国教育走向近代的重要标志。其后历经40余年，以建立军事学堂为基点，洋务派兴办了一大批新式学堂，从而为近代学制的产生准备了条件。而“壬寅学制”、“癸卯学制”、“壬子癸丑学制”和“壬戌学制”的相继出台，极大地促进了清末以来我国新式学堂和新式学校教育的发展与教育的普及，并逐渐在制度上推进了中国教育的近代化进程。

第一节近代学制的产生

虽说在洋务军事自强运动和维新变法之后，我国的新式学堂大量增加，这客观上使长期以来沿用的以科举选才为中心、儒家经典为内容的古代学制框架已无法进行。但新建学堂的主办者多因观念不同，在学校性质、培养目标、教育教学诸方面各自为政，互不统属。1901年9月14日，清政府又颁布“兴学诏书”，令“除京师已设大学堂应切实整顿外，着各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州、县均改设小学堂，并多设蒙养学堂。”①各式学堂的迅猛发展，迫切要求在入学条件、修业年限、课程设置以及各级各类学堂之间的相互衔接关系给予明确的规定。于是，“壬寅学制”和“癸卯学制”相继出台，中国有了自己全国性统一的学制，这可以说既是中国近代新式教育事业发展的客观需要，也是推进科举制度改革的重要步骤。

一、“壬寅学制”的制订

1902年8月15日，由管学大臣张百熙制订的《钦定学堂章程》奏呈批准并颁布，这是中国近代第一个以政府名义正式颁发的学校系统文件。它包括《京师大学堂章程》、《考选入学章程》、《高等学堂章程》、《中学堂章程》、《小学堂章程》、《蒙学堂章程》共六份文件，总称《钦定学堂章程》。因这一年为阴历壬寅年，故史称“壬寅学制”。“壬寅学制”的颁布是中国新学制的开端，“教育之有系统自此始。”②

其实，在中国建立近代学制的思想由来已久。从容闳向洪仁玕面呈教育计划，到陈炽对西方学制的介绍；从最早出访西欧的官员斌椿对西方学制的引述，到花之安、李提摩太等对清政府的建议；从郑观应、盛宣怀对学制的倡导和实践，到康有为、梁启超、李端棻等有识之士对资本主义教育制度的具体构想；从《教育世界》杂志对日本近代学制连篇累牍的介绍，到清政府官员对日本教育制度的实地考察，使中国对西方和日本教育制度有了更深刻和更详细的了解，反映出建立中国近代学制的思想条件已日趋成熟。③

近代中国第一个由政府派遣出访欧洲的官员斌椿，于1866年率领同文馆学生一行五人，游历欧洲十余国，历时近四个月，回国后有《乘槎(chá)笔记》刊行。而1623年刊行、由艾儒略增译的《职方外纪》是系统论述五大洲地理的第一部中文著作。其中第二卷对欧洲各国的学校制度又概略的介绍。书中写道:“欧逻巴诸国皆尚文学。国王广设学校，一国一郡有大学、中学，一乡一邑有小学。”小学“自七、八岁学至十七、八”，优者进中学，中学毕业优者入大学。大学分四科:“一

①璩鑫圭、唐良炎：《中国近代教育史资料汇编·学制演变》，上海：上海教育出版社1991版，第5-6页。

②《清史稿·志八十二·选举》。

曰医科，主疗病疾；一曰治科，主习政事；一曰教科，主守教法；一曰道科，主兴教化”。皆听人自择，数年而成。①1891年薛福成在《出使四国日记》中，也介绍了西洋各国的教育制度。“凡男女八岁以上不入学堂者，罪其父母。男固无人不学，女亦无人不学，即残疾聋瞽喑哑之人亦无不有学。其贫穷无力及幼孤无父母者，皆有义塾以收教之。在乡则有乡塾，至于一郡一省，以及国都之内，学堂林立，有大有中有小，自初学以至成材及能研究精微者，无不有一定程限。文则有仕学院，武则有武学院，农则有农政院，工则有工艺院，商则有通商院，非仅为士者有学，即为兵为工为农为商，亦莫不有学。”②

除清政府外交官员介绍外，西方近代学制还通过外国传教士大量输入我国。1873年，德国传教士花之安( Ernst Faber ,1839—1899 )撰写的《泰西学校论略》在上海出版，李善兰为该书作序。在此书中，花之安将德国学校制度全面介绍进了中国，并将西方教学内容、教学形式、行政管理等整套模式展示在国人面前。该书是第一部全面系统介绍外国近代学校教育制度的专著。1881年，美国长老会传教士狄考文(Calvin W. Matter 1836—1908)发表《振兴学校论》，批评中国人古训至上，所学范围太窄，不过都是些“仁义礼智孝梯忠信”而已，建议改革中国教育制度，广设普通学校、职业学校、大学、女学，并把士、农、工、商全纳于学。

后来，总理各国事务衙门又委托美国传教士丁韪良(W. A. P. Martin，1827～1916)专门研究和报告欧美、日本的教育制度。1883年，丁韪良完成了题为《西学考略》的研究报告，全面研究和介绍了欧美及日本的教育制度。此外，英国传教士李提摩太所著《新学八章》(1887年)、《七国新学备要》(1892年)和美国传教士林乐知于1896年将日本明治初期文部大臣森有礼所辑《美国诸名流振兴文学成法》译成《文学兴国策》等都对我国学制的创立产生了巨大的影响，正如梁启超在《变法通议·学校总论》中所说:“西人学校之等差、之名号、之章程、之功课，彼士所著《德国学校》、《七国新学备要》、《文学兴国策》等书，类能言之。”③

在传入和了解西方教育制度的同时，很多有识之士同时提出了效法西方国家，在中国建立资本主义教育制度的主张。最早提出这一要求的是中国近代第一位在美国接受了正规教育并获得学士学位的容闳。容闳（1828—1912），1850年入耶鲁大学，1854年毕业获文学士学位。1860年11月，他在向太平天国领袖洪仁玕所提改革建议时曾主张设立武备学校，建设海军学校，创办各种实业学校和颁定各级各类学校教育制度。④随后，社会上要求仿照西方教育制度制定学制的呼声持续强烈。1884年郑观应在《盛世危言》卷一《考试下》中就表明了“仿照泰西程式”，在中国建立文武并重的近代学制的观点。他说:“窃谓中国自州县省会京师，各有学宫、书院，莫若仍其制而扩充之，仿照泰西程式，稍为变通，文武各分大、中、小三等，设于各州县者为小学，设于各府省会者为中学，设于京师者为大学。”其中大学分为文学、政事、言语、格致、艺学、杂学六科；武学分为陆军、海军两科。他还提出实行分班教学，小学和中学学习年限各为3年，小学中学和大学相互衔接，逐级递升等建议。⑤中日甲午战争后的1896年，李端棻在《奏请推广学校折》中也提出了全国自京师以至各省府州县皆设学堂的建议。府州县学选12—20岁民间俊秀子弟入学，省学选25岁以下诸生入学，京师大学选30岁以下举贡监生入学，学习年限均为3年。而1898年，康有为在《请开学校折》中，更是明确主张:“远法德国，近采日本，以定学制”。⑥

在张百熙等人的努力下，中国第一个较为完备的从蒙学到大学层次递进的学校系统终于面世了。“壬寅学制”秉持“激发忠爱，开通智慧，振兴实业”和“端正趋向，造就通才”的设学宗旨，将学校划分为三段七级。初等教育阶段包括蒙学堂4年、寻常小学堂3年和高等小学堂3年，规定从6岁起儿童入蒙学堂，旨在“培养儿童使有浅近之知识，并调护其身体。”蒙学堂毕业后方可升

①斌椿等：《乘槎(chá)笔记》，长沙：湖南人民出版社1981年版，第3页。乘槎笔记海录职方外纪(

②薛福成：《出使四国日记》，长沙：湖南人民出版社1981年版，第229-230页。

③陈景磐编著：《中国近代教育史》，北京：人民教育出版社1983年第2版，第150页。

④容闳：《西学东渐记》，长沙：湖南人民出版社1981年版，第56-57页。

⑤朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第一辑下册，上海：华东师范大学出版社1986年版，第12-13页。

入小学堂，小学堂宗旨“在授以道德知识及一切有益身体之事。”蒙学堂和寻常小学堂共7年，规划为义务教育性质，“无论何色人等皆应受此七年教育。”第二阶段为中等教育，设中学堂4年，“为高等专门之始基。”第三阶段为高等教育，分为三级：高等学堂或大学预科3年（设政、艺两科）；大学堂3年（设政治、文学、格致、农业、工艺、商务、医术共七科）；大学堂之上设大学院，年限不定，以研究为主。如此，将大学院不计算在内，壬寅学制的总学制年限约为20年。

除学制主系列之外，与高等小学堂平行的还有简易实业学堂；与中学堂平行的有中等实业学堂、师范学堂；与高等学堂或大学预科平行的有高等实业学堂、师范馆和仕学馆等。

但由于多种原因该学制虽经公布却未能实施，只可以看作是新学制改革的先声。其中一个重要原因就是清政府中的种种势力开始争夺教育权。具有维新思想的张百熙（1847—1907年），同治进士，1900年以礼部侍郎赴西安面见西太后，痛陈时弊，主张兴学。光绪二十七年(1901年)十二月，张百熙充任管学大臣，主持京师大学堂和掌管全国的教育改革。他上任之初即辞退了京师大学堂西学总教习、传教士丁韪良，跪请“学问纯粹，时事洞明，淹贯古今，详悉中外”的吴汝纶出任京师大学堂总教习。同时还延揽了其他许多名流学者担任京师大学堂教务、行政各职。如聘请张筱浦（鹤龄）任副总教习、严复为京师大学堂译书局总办、林纾（琴南）为副总办。另有杨仁山、屠敬山、王瑶舟、孙诒让、蔡元培等均也在被聘之列。

可能由于张百熙所用之人“争以新学自帜，尤为旧人所恨。”于是，“谤焰乃集于百熙一身，劾者纷起。”①加之，又有人上奏称京师大学堂“仅一汉大臣，至成弊薮，请增设满大臣主其事”。②为此，朝廷派荣庆为管学大臣，以分张百熙之权。由于张百熙与荣庆不合，“二人学术思想，既各不相同，用人行政，意见尤多歧异”，难达共识。时又值京师大学堂师范、仕学两馆学生“鸣钟上堂”，学务改革因此受滞，“无一事可办”，参与起草学制的张鹤龄、赵从蕃、李希圣、沈兆祉等也由于这些矛盾而相继被迫离开京师大学堂。在这种情况下“壬寅学制”事实上无法真正执行。更何况《壬寅学制》制订时间仓促，自身也存在种种不足，故未能付诸实施。百般无奈之下，清政府选派封疆大吏张之洞会商学务，厘定学制。

二、张之洞与“癸卯学制”

张之洞(1837—1909)，直隶南皮人，字孝达，号香涛，同治年（1863年）科考殿试一甲第三名，是处于中国从封建社会向近代社会过渡时期晚清政坛上一位重要的历史人物。曾任山西巡抚、两广总督，长期担任湖广总督，每到一处他都致力于改造旧学堂和积极创建新式学堂，曾经改造了经心书院、两湖书院、江汉书院，建立了湖北自强学堂、湖北方言学堂、湖北农务学堂、湖北师范学堂等一系列新式学堂以及在在两江临时代理总督期间创办储才学堂、陆军学堂和铁路学堂等，并且派出大批留学生赴日学习。在两广任职期间，张之洞还创办了广东水陆师学堂和广雅书院。

甲午战败后，张之洞的思想观念发生了重大变化，由以前比较固守中国旧学，开始吸纳西学，并逐步将“中学为体，西学为用”作为自己的思想归宿。1895年，张之洞在《苍页请修备储才折》中认为“宜广开学堂”。他说，西方事事有学(专业化)，处处有学(普及化)，国家用人皆取自专门学校。因此，“应请各省悉设学堂，自各国语言文字以及种植、制造、商务、水师、陆军、开矿、修路、律例各项专门各家之学，博延外洋名师教习，三年小成，乃择其才识较胜者，遣令出洋肄业。”当然，这些主张设立一系列专门学堂的想法还只是对西方学制的初步认识，所设学堂也缺乏系统性，但一般史学家都认为这是张之洞日后提出学制改革思想的滥觞。③

1898年3月，张之洞著名的《劝学篇》问世，比较系统地阐述了他对变法的基本立场，并提出了以“中体西用”为指导思想的办学原则和具体的改革学制的建议。他说:“各省各道各府各州县皆宜有学。京师省会为大学堂，道府为中学堂，州县为小学堂。中小学以备升入大学之选，府县

①赵尔巽：《清史稿·选举志》，北京：中华书局1957版，第3132页。

②朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第二辑上册，上海：华东师范大学出版社1987年版，第957—959页。

有人文盛、物力充者，府能设大学，县能设中学尤善。小学堂习四书、通中国地理、中国史事之大略，算数绘图格致之粗浅者。中学堂各事较小学堂加深，而益以习五经、习通鉴、习政治之学、习外国语言文字。大学又加深博焉”。这一学制构想虽然仍比较简略，同时设想还充分体现了其“新旧兼学”、“政艺兼学”等极力维护封建专制统治的良苦用心。但明确提出建立三级学堂，并规定了设学的地点、学习的内容，都表明张之洞有关建立近代学制的思想已经趋于明朗。

1901年7月，根据慈禧太后宣布实行“新政”的上谕，张之洞联合两江总督刘坤一上奏著名的“江楚会奏变法三折”，计有《变通政治人才为先遵旨筹议折》、《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》和《遵旨筹议变法谨拟采用西法折》，其所奏之事，涉及面很广，详备而实用，成为清末新政改革的实际纲领。在“江楚三折”的第一折中，张之洞开宗明义地指出：“窃谓中国不贫于财而贫于人才，不弱于兵而弱于志气。人才之贫，由于见闻不广，学业不实；志气之弱，由于苟安者无履危救亡之远谋，自足者无发愤好学之果力。保邦致治，非人无由。”①为了求才图存，他最关心的是兴学校、改科举和派游学三件大事，并认为三者的关系是“盖非育才不能图存，非兴学不能育才，非变通文武两科不能兴学，非游学不能助兴学之所不足。”②可见，此时创立近代学制在张之洞教育改革思想中居于中心地位。

而创立近代学制的实践观点则来自他对中外教育的反思和借鉴。张之洞认为，中国历史上或用荐举，或凭考试，“要之皆就已有之人才而甄拔之，未尝就未成之人才而教成之。”这表明他已看清中国传统教育制度的缺点，理解到国家既要甄拔人才，更要教成人才。此时张之洞对东西方各国学制以至“教士之要义”、“教成之善”等都有了比写《劝学篇》时更丰富的知识。并且还主要取法日本，在“江楚三折”中提出了包括蒙学堂、初等小学堂、高等小学堂、中学堂、高等学堂与京师大学堂在内的六级学校体制，对各级学校的入学年龄、修业年限、课程设置、教学方法、考试录用等作了明确规定，这些都比《劝学篇》更为具体详尽。③

就在张百熙着手制订学制的同时，张之洞也在湖北全省以学制创立为核心，着手进行全面的教育改革实验，出台了一套湖北教育发展计划，也可以看作是湖北的地方学制，这就是1902年10月31日奏上的《筹定学堂规模次第兴学折》。这个计划于四月拟妥，十月呈报中央，它的内容包括学校系统、教有行政、师资训练、课程安排、教材供应、学堂建筑设备、以及经费筹措等主要措施，比在“江楚三折”中提出的学制又进一步具体和完备。

在这个学制体系中,张之洞把湖北学堂分为基础教育和专门职业教育两类:1.基础教育:分为初等教育、中等教育和高等教育三段五级。(1)初等教育,分蒙学和小学。蒙学为学前教育,设蒙养学堂;小学分初等小学与高等小学两种。(2)中等教育,省城设文普通中学和武普通中学各1所,各道、府、直隶州设模范中学堂1所。(3)高等教育,分文高等学堂和武高等学堂两种。文高等学堂在省城设两湖高等学堂1所;武高等学堂在省城设2所,一为武备学堂,一为将弁学堂。2.专门职业教育,分师范教育、实业教育和特别教育三种。(1)师范教育,设师范学堂。(2)实业教育,分农务学堂和工艺学堂。(3)特别教育,有方言学堂、勤成学堂和仕学院。这个学制体系的基本框架仿照了日本学制。正如奏折开头所说:“考日本教育总义,以德育、智育、体育为三大端,洵为体用兼赅,先后有序,礼失求野,诚足为我前事之师。”湖北学制一个显著的特点,就是基础教育与职业教育的初步分途,呈现出双轨的特征,并且师范学堂归属职业教育体系中。④

其中，学前教育为蒙养院，由民间办理。初等教育的目标在培养忠诚的国民，分为高等小学和初等小学二级，各四年毕业。中等教育，文武分途，为专业前的预备教育。文普通中学，四年毕业，武普通中学另加半年实习，四年半毕业。高等教育，为职业分科阶段，学制为一至五年不等。种类有师范学堂，分1-2年的速成科与三年本科；文高等学堂，包括文、法、理三科，四年在学，一年出洋游历，五年毕业；武高等学堂，教授军事知识，2-4年毕业；方言学堂，五年毕业；以及农务

①舒新城编：《中国近代教育史资料》（上册），人民教育出版社1961年版，第47－48页。

②舒新城编：《中国近代教育史资料》（上册），人民教育出版社1961年版，第59页。

③田正平分卷主编：《中国教育史研究·近代分卷》，上海：华东师范大学出版社2001年版，第432页。

学堂与工艺学堂，各四年毕业。完成整个教育过程大约需要20年学程。在该学校系统之外的“勤成学堂”，不分科目，不定年限，不限数额，容纳年长好学生员讨论中西学问。“仕学院”旨在聘请中外教习为湖北在职职官讲解中西学问。

清廷曾将此折交给主持制订“壬寅学制”的张百熙议奏，张百熙在《光绪二十九年管学大臣张（百熙）遵旨议奏湖广总督张（之洞）等奏次第兴办学堂折》中，对张之洞的湖北地方学制评价很高，认为该折“与钦定章程相合之处甚多，不谋而同”，“该督疏陈湖北学堂章程,其中足补臣百熙奏进章程所不及者,当即一律照改,奏明在案。”①只是对个别地方提出了自己的修改意见。可见，张之洞的湖北学制体系虽然要比《壬寅学制》晚近三个月,而且是在上奏湖北学制之后才看到《壬寅学制》的,但两个学制版本中却有许多相通之处。

同时，张之洞也对《壬寅学制》提出了4条补充意见：第一，读经，要在原有课程的基础上进一步加强读经、温经的课程,“期于人人能读全经”；2 放假,以旬假代周假;3 权限,学堂的管理权不能“轻假洋员”;4 学费,小学堂不收费,其余学堂均收费。②张百熙充分肯定了这些建议。他说：“查张之洞留心学务最早,办理学堂亦最认真,久为中外所推重,是该督二十余年之阅历,二十余年之讲求,于学堂一切利弊知之较悉,自与寻常不同。”③而学堂为当今第一要务，希望朝廷能够派张之洞会商学务。事实上，张百熙是想借此制衡荣庆等守旧大臣对创建新学制的掣肘，而据《京师大学堂成立记》中记载，荣庆也动议奏派张之洞会商学务,则是想借此排斥张百熙。

于是，1903年6月27日，在荣庆上任后四个月, 荣庆与张百熙联名奏请“派重臣会商学务。”声称:“为了兴学务而防流弊”,“必须有精审画一之课本,完全无缺之章程”,而“张之洞为当今第一通晓学务之人，湖北所办学堂，颇有成效，此中利弊，阅历最深。”④奏请派张之洞“会同商办京师大学堂事宜,将一切章程详加厘定”。清政府很快批准了这一请求:“着即派张之洞会同张百熙、荣庆,将先办大学堂章程一切事宜再行切实商订,并将各省学堂章程一律厘定,详悉具奏,务期推行无弊,造就通才”。⑤

接受主持制定新学制重任之后，张之洞以北京长椿寺为办公之所，“当将保荐特科之陈毅、胡钧留京赞助”，⑥广延通才，以《钦定学堂章程》为基础，以湖北教育改革的经验为参考,取法日本, 分门拟定，日夜增补和修改，经斟酌取舍，历时数月，七次易稿。据说其间张百熙等及其下属也曾对出台中的学制某些部分提出了异议，如反对增加经学词章等。但最终决定大权掌握在张之洞之手。而荣庆本想借此排斥张百熙，不料“之洞独断，百熙拱手让之，荣庆遂不能容喙。”⑦新学制的制定完全按照张之洞的意愿行事。张之洞先令由曾赴日考察的湖北人陈毅草拟成章程初稿后，送政务处军机大臣复阅。据此便有人认为“张之洞不过参以审定后借花献佛以欺名盗世而已”。⑧事实上，制定学制的工作始终是在张之洞的主持下进行的，该学制基本反映了张之洞的思想和意志，陈毅不过作了一些记录和整理工作，对学制的一些主要部分，张之洞还亲自动手拟定。⑨据《张文襄公年谱》(许谱)的作者许同苇说:“其学务纲要、经学各门及各学堂中学、文学课程则公手订。”故王国维说:“今日之奏定学堂章程，草创之者沔阳陈君毅，而南皮张尚书实成之。”⑩

光绪二十九年十一月二十六日(1904年1月13日)张之洞与张百熙、荣庆将修订好的学堂章程上奏，得到皇帝谕旨的批准：“著即次第推行。”这就是所谓的《奏定学堂章程》，因该学制颁布的

①朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第二辑上册，上海：华东师范大学出版社1987年版，第65、71页。

②朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第二辑上册，上海：华东师范大学出版社1987年版，第70页。

③朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第二辑上册，上海：华东师范大学出版社1987年版，第65页。

④璩鑫圭、唐良炎：《中国近代教育史资料汇编·学制演变》，上海：上海教育出版社1991版，第288页。

⑤朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第二辑上册，上海：华东师范大学出版社1987年版，第72页。

⑥《记北京大学堂事》，《新民丛报》第38、39号(合本)1903年10月。

⑦《京师大学堂成立记》。朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第二辑上册，上海：华东师范大学出版社1987年版，第958页。

⑧郭齐家：《中国教育思想史》，北京：教育科学出版社1987年版，第366页。

⑨黄新宪：《论张之洞与中国近代学制的建立》，《松辽学刊》1988年第3期。

年份，为阴历癸卯年，故史称“癸卯学制”。它是中国历史上第一个正式颁布且在全国普遍实行的学制，它的诞生，标志着中国近代学制正式建立，该学制一直沿用到中华民国建立之后废止。

《奏定学堂章程》由22份文件组成。包括《奏定学务纲要》、《奏定蒙养院及家庭教育法章程》、《奏定初等小学堂章程》、《奏定高等小学堂章程》、《奏定中学堂章程》、《奏定高等学堂章程》、《奏定大学堂附通儒院章程》、《奏定初级师范学堂章程》、《奏定优级师范学堂章程》、《奏定实业学堂通则》、《奏定任用教员章程》、《奏定译学馆章程》、《奏定进士馆章程》、《奏定初等农工商实业学堂章程》、《奏定中等农工商实业学堂章程》、《奏定高等农工商实业学堂章程》、《奏定实业补习普通学堂章程》、《奏定艺徒学堂章程》、《奏定实业教员讲习所章程》、《奏定各学堂管理通则》、《奏定各学堂考试章程》和《奏定各学堂奖励章程》。

从学制系统看，它把全国学童分为基础教育和专门职业教育两大部分，比起“壬寅学制”的体制更加完备。在纵的方面，分为三段七级。第一阶段为初等教育，包括蒙养院、初等小学堂、高等小学堂三级。第二阶段为中等教育，只有中学堂一级。第三阶段为高等教育，分为高等学堂或大学预科、大学堂和通儒院。在横的方面，与高等小学堂并行的有实业补习普通学堂、初等农工商业学堂和艺徒学堂(也可附设于初等小学堂);中学堂的旁支有初级师范学堂、中等农工商实业学堂;与高等学堂并行的有优级师范学堂、实业教员讲习所、高等农工商业学堂以及译学馆、进士馆等。同时,高等小学堂、中学堂、高等学堂均设有预科,而中学堂、高等学堂及分科大学设有专攻科;高等学堂和分科大学设有公共科、选科、加习科、分类科等。

作为一个比较完备的全国性学制体系，“癸卯学制”以《学务纲要》为总纲，不仅对各级各类学堂的办学宗旨、招生对象、入学条件、课程设置、修业年限以及各类学堂之间的相互关系等作了明文规定，而且对教育宗旨、学校管理、教师的任用和学生的考试与奖励等都作了详尽规定。其中，在张之洞看来，整套章程“最要者”是“学务纲要一册、管理学堂通则一册、实业学堂通则一册、请奖励学生章程一册。”“纲领要义全在此。”①至于立学宗旨，规定“无论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基。俾学生心术壹归于纯正，而后以西学瀹其知识，练其艺能，务期他日成材，各适实用，以仰副国家造就通才，慎防流弊之意。”②这充分体现了张之洞一贯的“中学为体、西学为用”的办学指导思想。

虽然《奏定学堂章程》深受“中体西用”思想的影响，带有较浓厚的封建色彩，也有对日本学制不少的抄袭痕迹。但“癸卯学制”的产生具有划时代的意义。它的颁行，不仅标志着中国近代学校教育制度的基本确立，还表明中国近代学校教育已开始步入制度化、系统化的新时期，标志着中国从此有了自己的学校教育制度的基本模型和框架，甚至民国时期的学制也是在此基础上逐步改进完善形成的。而新学制的推行，必将极大地促进我国新式教育的发展，加速科举制度的废除和封建教育制度的最终解体。特别是它还改变了晚清以来只重视专业技术教育的办学模式，而重视发展普及教育和师范教育；促进了课程设置和教育内容的变革，有利于西方自然科技知识以及社会政治思想学说在中国的传播。总之，“癸卯学制”奠定了中国近代学制的第一块基石，使中国教育开始摆脱自我封闭，融入世界教育发展的潮流之中。③

①《致瞿子玖书》。《张文襄公全集》卷

②舒新城编：《中国近代教育史资料》上册，北京：人民教育出版社1961年版，第197页。

第二节科举成为学校发展的障碍

废科举与兴学堂是清末教育改革的相辅相成同步运作的两大工程。新教育的创办需要新的制度建设，这已有“壬寅学制”、“癸卯学制”的建立，但同时也必须对旧制度进行改革和废黜。渊源于隋唐的科举取士制度千余年来是中国传统士人的进身之阶，虽然一直遭到有识之士的攻击和批评，但如果要突然宣布废除它，则又有着重重的阻力，而这些阻力又使新教育的创办步履维艰。清末新教育改革一开始便陷入科举与学堂的废与立的交替转换这样一个无形的“怪圈”①之中。

一、新学堂在科举制下有名无实

长期以来，中国以科举考试作为选拔人才的主要途径。但由八股科举“精选”出的所谓文才武将却在近代遭遇到千百年来未遇之强敌，在强敌面前，振弱无术、御敌无能、束手无策，特别是由于他们不懂得与近代科学技术有关的先进武器装备，不能和外国人沟通，于是，鸦片战争后，清廷洋务派官员为了谋求“军事自强”，便开始将早期改良主义者等所提出的变科举、兴学校的建议部分地加以付诸实施，旨在通过对传统的科举考试进行彻底的改革，大力发展近代新式学校教育，以便打破成规，稍变成法，求取济变实用之人才。

1862年，恭亲王奕訢奏请设立京师同文馆，这表明近代新型人才培养模式的正式出现。而1866年又添设“算学馆”，则成为近代大学产生的标志。此后，洋务派又创办了一大批以培养洋务人才为目的外语学堂、军事武备学堂和实业技术学堂。如上海广方言馆、广州同文馆、福建船政学堂、天津电报学堂等。其中，“福建船政学堂堪称中国近代第一所高等学校。”②它在建立高等教育体制，为国家培养高级专门人才和促进中西文化交流方面，比清末其它高等学校影响更深，作用更大。

时任直隶总督兼北洋通商大臣的李鸿章是清同治、光绪年间，倡导办洋务最主要的洋务派首领。李鸿章就认为，“用人最是急务，储才尤为远图”，以往科举文武两途是以“章句”和“弓马”作为进身的标准，而章句和弓马施于洋务则隔膜太甚，至于小楷试帖，更是“太蹈虚饰，甚非作养人才之道。”所以，他在同治十三年(1874年)上《筹议海防折》，建议对考试功令稍加变通，“另开洋务进取一格，以资造就。”即在有海防的省份设立“洋学局”，择通晓时务大员主其事，选收生徒，聘请洋教习，学习格致、测算、舆图，火轮、机器、兵法、炮法、化学、电气学等。学成以后，或分派船厂炮局，或充补防营员弁，对有实绩成效者，“分别文武，照军务保举章程，奏奖升阶，授以滨海沿江实缺，与正途出身无异。”③总之，在新思潮影响下的清末洋务学堂，大都仿照西方模式办学，培养出了中国第一批翻译人才和科学技术人才，这无疑是对传统的以科举为中心的旧教育的巨大冲击。

然而由于就教育的习惯势力和传统价值观念的根深蒂固，大部分洋务学堂仍然以科举制为导向,教育内容名不副实。由于学生掌握“这些外来的学问并不能带来什么名望,也不能打开通向有影响的政治地位的大门”,并且“为士林学人所不屑,被斥之为名教罪人、士林败类”,许多人“连公开承认他们是同文馆学生的勇气都没有。”④洋务学堂为了笼络学生不得不在学堂教育中保留科举制。如上海广方言馆规定学生“学成之后,送本省督抚考验,作为该县附生,准其应试”;广州同文馆也规定学生“如在馆三年,学习有成,即派充各衙门翻译官,准其一体乡试”;广东陆师学堂则规定“在堂者一律仍准应文武试,以开其上进之程。”⑤

①李细珠：《张之洞与清末新政研究》，上海：上海书店出版社2003年版，第130页。

②潘懋元：《福建船政学堂的历史地位及其影响》，《教育研究》1998年第8期。

③《李文忠公全集·奏稿》卷二十四，《筹议海防折》。

④乔纳森·斯潘塞：《改变中国》，北京：三联书店1990年版，第138页。转引自杨齐福：《科举制度与近代文化》，北京：人民出版社2003年版，第220页。

这反过来又使学生对科甲正途时时不能忘怀,不少学生把主要精力放在准备科举考试上,口读外语,眼看西书,而心在八股。1867年夏,林乐知发现广方言馆中的学生“正把他们的时间和精力专用于准备将在南京举行的三年一度的考录举人的乡试,因此这个夏天他们几乎没学什么英文。”①学生中“敷衍岁月,多攻制义,不复用心西学”者屡见不鲜。这样一来“学校虽有数理博物科目，仍是一种变相的八股。”②（杨齐福）

为此，一些洋务学堂就不得不限制学生参加科举考试，如曾国藩就认为，学生在馆学习，“与帖括自属分途，不必责其兼长也”，不必令其参加科举考试，用时文进行考试也不妥，“恐其用志即纷，转荒本业”。湖北自强学堂章程则规定，学生“不准在堂兼作时文试帖，亦不准并应各书院课程试”，只准“请假以应乡试，其一切岁科小试，概不准假”。③广方言馆曾在1879年将那些不学西学、只攻八股的学生裁撤。洋务官员为了保证不得已采取了这种强制性措施，以削弱人们科举入仕的思想，增强对科举考试的离心力。但这恰好从一个侧面又证明了科举考试在当时仍对新式学堂的学生有着巨大的吸引力，对新式学堂的教学和发展产生巨大冲击。

当然也有一些学堂为了给学校争取地位，很重视争取学生的毕业资格。如盛宣怀创办的南洋公学本来是以培养通晓西语、懂技术的人才为目的，主要为矿山、铁路、财政、商务等实业服务，它毕业生一般出路有三条：一是择优派送出洋留学；二是酌量委派洋务职事；三是送京师大学堂继续深造。但在当时科举制还未废除的情况下，盛宣怀在1898年6月也曾奏请：“嗣后每年年终大考后，当将学生名籍及考定等级，详细造册，咨送各该省学政，存候乡试年份，调取录送。”目的是想将学生的出路与科举仕途紧密联系起来。④

学校与科举之间的矛盾在京师大学堂表现的最为突出。虽然1902年张百熙就奏请大学堂学生预科毕业奖举人,正科毕业奖进士等,欲合科举与学堂为一体,但大学堂学生仍醉心于科举。王仪通在《京师大学堂同学录》所作序文中说:“次年(1903年)三月，为癸卯会试，先期乞假者十之一二，至四月间乡试渐近，乞假去者盖十之八九焉。暑假后人数寥落如晨星，迨九月中，各省次第放榜，获隽者利速化，视讲舍如蘧庐，其失意者则气甚馁，多无志于学，胶胶扰扰者先后殆九十，阅月而一星终矣。竭管学大臣、中外教习、管理诸员之心思才力，一岁之春秋两试堕之于无形，顾谓学堂能与科举两存耶？”⑤

同时，京师大学堂也意识到学生的出路是制约学校发展的关键因素之一。所以要求力矫前弊，学生学成后要奖以出身。规定“大学卒业，领有文凭者作为进士，引见授官”，并“就其专门，各因所长授以职事，以佐新政。”并对卒业各生，“择其尤高才者先授之以清贵之职，仍遣游学欧美各国数年，以资阅历而期大成。”而且，京师大学堂的教习，若工作踏实，教有所成，也可以得到奖励，“实心教授著有成效确有凭证者，皆三年一保举”，奖给科举出身。原系监生者，赏给举人；原系举人者，赏给进士。⑥

总之，“壬寅”、“癸卯”学制颁布后，科举与学堂的矛盾更加凸现，不仅科考提供仕进正途，影响士子乃至学生向学，而且举业耗费大量资源，学校因科举而经费难筹，阻碍学堂发展。张百熙、荣庆、张之洞在光绪二十九年（1903年）十一月《奏请递减科举注重学堂折》中就说：“至今各省学堂仍未能多设者，经费难筹累之也。”他们认为，以往由于公款有限，发展教育全赖民间筹捐，“然经费所以不能捐集者，由科举未停，天下士林谓朝廷之意并未专重学堂也。”故此，“科举若不变通裁减，则人情不免观望，绅富孰肯筹捐，经费断不能筹，学堂断不能多。”⑦可见，科举的存在实则是学堂不能发展的主要障碍。废八股而不废科举，学堂教育只能在夹缝中求存。当然，抓住了

①Knight Biggerstaff. The Earliest Modern Government Schools in China, Cornell University,1961.163. 转引自杨齐福等：《试论洋务学堂的兴起及其影响》，《兰州铁道学院学报》(社会科学版) 2001年第5期。

②舒新城：《近代中国教育思想史》，北京：中华书局1929年版，第279页。

③转引自杨齐福：《科举制度与近代文化》，北京：人民出版社2003年版，第223页。

④李国钧、王炳照总主编：《中国教育制度通史》（第六卷），济南：山东教育出版社2000年版，第212页。

⑤转引自杨齐福：《科举制度与近代文化》，北京：人民出版社2003年版，第233页。

⑥李国钧、王炳照总主编：《中国教育制度通史》（第六卷），济南：山东教育出版社2000年版，第251—254页。

科举与学堂不能并存的症结，也就能很快找到解决问题的突破口。

二、科举取士制度的完全废止

改革科举制度被真正提上议事日程是从戊戌维新变法运动开始的。当时康有为是工部主事，梁启超以六品衔筹办京师大学堂，谭嗣同也以四品卿衔在军机章京上行走。而张之洞也在《劝学篇》之《变科举》中认为“救时必自变法始，变法必自变科举始”。这一时期是维新志士与实力派官员相互配合，依靠着本应该是最具“实力”的光绪皇帝，才推动了包括科举考试改革在内等多项变法措施的颁旨实行。

1898年6月23日，光绪帝诏令自下科为始，乡、会试及生童岁科各试，向用四书文者，一律改试策论，八股文终于被停废了；7月19日，诏命此后考试，均应以实政实学为主，不得凭楷法优劣定高下；8月19日诏停朝考和考试诗赋。此外，还诏令开经济特科，严禁滥保，并就变通武场事，命各省将军督抚各抒己见。凡此种种，都是改良主义者及其倾向于维新的官员孜孜以求的科举改革目标，即在保有现行考试制度不变的情况下，适应时代变化，借鉴昔日经验，采取极为有限的改革举措。尽管如此，这也在社会上引起了强烈反响，京师哗然，传要废八股，欢声雷动。但同时却遭到了顽固派的激烈反对，慈禧太后复临朝训政后，变法随即失败，10月9日谕令“仍以四书文、试帖、经文、策问等项，分别考试。经济特科，易滋流弊，并著即行停罢。”①维新运动中的改科举努力宣告破产。

然而，经过近代这几十年的激荡，传统科举考试的根基事实上已被动摇，一旦新的条件成熟，科举考试则是在劫难逃。1900年，义和团运动爆发，八国联军进占北京，同样已是难逃覆亡之劫数的清王朝政府，在避居西安时不得不于1901年1月29日诏谕参酌中西政要，对吏治民生、学校科举、军政财务进行改革，以挽救摇摇欲坠的腐朽统治。

科举改革此时正处在关键时刻。随着改良主义思想的启蒙和洋务派新式学堂的设立，特别是1902年和1904年“壬寅学制”和“癸卯学制”的颁布实施，以往由科举制所担负的学制功能已经有了现代教育制度作为替代，在新的形势下，学堂出身和经过留学而养成的一批社会所急需的实用人才，逐渐得到了社会的承认和普遍欢迎，人们的教育观念已经发生了巨大变化，社会预期心理也产生了某种倾斜。

虽说起初的改革仍主要是恢复对维新变法时期诏令的贯彻执行，改科举也主要表现在复设经济特科，废止八股文取士，改试策论和停废武科等，但最终的改革却与戊戌变法时期大为不同，“这次改革主要不是由年轻新进的进士发动，而是由久居权要的上层官员自己倡议进行，且改革的内容更深且广。”②特别是1901年《辛丑条约》签订后，使以往竭力反对废八股的徐桐、刚毅等相继故去，而由荣禄、张之洞、袁世凯等积极支持科举改革的大臣掌控大权，形成新的权力中心，并且地方官员在科举改革中发挥了主导作用。两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、两广总督陶模、山东巡抚袁世凯、广东巡抚德寿、安徽巡抚王之春、左都御史张百熙等都先后奏陈改革科举，其主旨都已由废八股转到以减额缓停为途径的废科举，这在一定程度上为科举制由“渐废”过渡为“立废”创造了条件。

从时间来看,地方大员最早奏请变科举的应是袁世凯。③1901年4月25日,他在《遵旨敬抒管见上备甄择折》中,首次提出了逐渐减少“各省岁科乡会各试取中定额”的“量为变通”之策,要求增设实科,“按中西各学分门别类,募考实学”,“旧科中额,每次递减二成;实科递增二成,以六成为度……迨三科之后,学堂中多成材之士,考官中亦多实学之人,即将旧科所留四成帖括中额概行废止”。以实科代旧科,科举制名存实亡。然而,清廷并未采纳,折上七日,“奉旨留中”。④与袁世凯减额缓停的方案比较,两广总督陶模和广东巡抚德寿的主张更为激进。两人在联衔《奏

①陈学恂主编：《中国近代教育史教学参考资料》（上册），第472页。

②何怀宏：《选举社会及其终结：秦汉至晚清历史的社会学阐释》，北京：三联书店1998年版，第401页。

③参阅关晓红：《科举停废与清末政情》，《中国社会科学》2004年第3期。

请变通科举折》中直截了当地向朝廷建议:各地广设学校,“嗣后无论旗汉,无论由何项进身,非有学堂执照者不得授以实官,则所取皆实学,所学皆实用,学校既兴,人才自出”。若“不得已而思其次”,则请自当年乡试、次年会试暂以时务策论取士,“仍俟学校齐备,课有成才,即将科举停止”。①依据其首选之策,科举改革的重心将由变通转向停废,陶模和德寿因此成为最早直接要求清廷废除科举的疆吏。②

光绪二十七年(1901年)五月，张之洞、刘坤一在《筹议变通政治人才为先折》中提出了求才图治四大举措：一曰设文武学堂；二曰酌改文科，三曰停罢武科；四曰奖励游学。而张之洞在草拟此会奏稿时与刘坤一商榷，同意吸收陶模等人的意见。会奏主要以兴学育才为大端，参考古今，会通文武，表明了发展新式学校教育，渐废科举的立场。“拟将科举略改旧章，令与学堂并行不悖，以期两无偏废；俟学堂人才渐多，即按科递减科举取士之额，为学堂取士之额。”为此，要出台设学堂办法，以便将科举整合入学校之中，留待新学校全面兴起后，取代科举考试。其具体办法是：其取中之额，即分旧日岁科考取进学额，以为学堂所取生员之额；分乡会试中额，以为学堂所中举人进士之额。优贡应请新定学堂之额，大率比本省中额加倍而略多，初开办数年，学堂未广，取中尚少。前两科每科分减旧中额学额三成，第三科，每科分减旧额四成，十年三科之后，旧额减尽，生员、举人、进士皆出于学堂矣。③

可见，就科举改革办法和程序而论, 张之洞、陶模、袁世凯的主张相去甚远, 张之洞及其《劝学篇》只是要求改变科举的内容, 即废八股改试策论, 并无废除科举之意; 袁世凯的《遵旨敬抒管见上备甄择折》, 虽然提出增设实科, 逐渐减少“各省岁科乡会各试取中之额”的“量为变通”之策, 即以旧科递减和实科递增作为过渡, 由渐变而至终停。但与陶模的上策仍有不小的距离。只有陶模的主张有些理想化, 清廷不可能采取立停科举的做法。张、刘两人反复斟酌, 最后折中了陶、袁两折和张謇等人的意见, 提出停罢武科, 酌改文科, 分科减额, “十年三科之后, 旧额减尽,生员、举人、进士皆出于学堂”的方案, 实际上认可了陶模科举与学堂终归一途的思路。④我们深知，张之洞作为清王朝最忠实的臣子，“中学为体，西学为用”的积极倡导者，他不大可能完全抛弃经史之学和孔孟之道，因而在育才选才上仅是主张“讲求实学，考取有据，体用兼赅。”当然，他也认为，今日育才要旨，仍在于多设学堂，改革科举就是鉴于“数年之内，各省学堂不能多设，而人才不能一日不用，即使学堂大兴，而旧日生员年岁已长，资性较钝不能入学堂者，亦必须为之筹一出路”这一实际情况，提出“渐改科举之章程以待学堂之成就。”⑤如此，张之洞便成为渐废科举派的主要代表。其办法主要是逐步减少科举中额，使科举考试逐渐趋于停止，以避免给整个社会带来巨大震动。

光绪二十九年(1903年)二月，张之洞与袁世凯又联名上《奏请递减科举折》，会奏认为，“盖学校所以培才，科举所以抡才，使科举与学校一贯，则学校将不劝自兴；使学校与科举分途，则学校终有名无实。何者？利禄之途，众所争趋，繁重之业，人所畏阻。学校之成期有定，必累年而后成材；科举之诡弊相仍，可侥幸而期获售。虽废去八股试帖，改试策论经义，然文字终凭一日之长，空言究非实诣可比。……今不入学堂，而亦能得科举，且入学堂反不能如此之骤得科举，又孰肯舍近而图远，避易而求难。”

也就是说，传统的科举考试已严重地阻碍了学校教育的发展，不利于实用人才的培养，更延缓了国家谋求富强的进程。会奏指出：

大抵高等教育之责，国家任之，普通教育之责，士民任之，唯其众擎，是以易举。中国非

①陶模、德寿：《奏请变通科举折》，“民国丛书”第2编第46辑，第100—101页。

②参阅关晓红：《科举停废与清末政情》，《中国社会科学》2004年第3期。

③舒新城编：《中国近代教育史资料》上册，人民教育出版社1961年版，第53页。

④关晓红：《陶模与清末新政》，《历史研究》2003 年第6 期。

无忧时之人也，而绅民不闻倡建学堂者，亦以群情注重科举，父兄以是勖子弟，乡党以是望侪偶，但使荣途不失，何暇远虑深谋！故不独不肯倡建学堂，且并向来宾兴，公车等费，亦不能移作学堂之用。其为阻碍何可胜言！是科举一日不废，即学校一日不能大兴；将士子永远无实在之学问，国家永远无救时之人才；中国永远不能进于富强，即永远不能争衡于各国。①

同年十一月，张之洞又会同张百熙、荣庆《奏请递减科举注重学堂折》，张之洞等主要就递减中额，停罢科举可能出现的受备人们普遍关注的一些问题表明立场，旨在打消统治集团内部和社会上的疑虑，以尽快实现减额废科举的目标。

有人担心，停罢科举，专重学堂，则士人竞谈西学，中学将无人肯讲。会奏明确指出：“现拟各学堂课程，于中学尤为注重，凡中国向有之经学、史学、文学、理学，无不包举靡遗。凡科举之所讲习者，学堂无不优为。学堂之所兼通者，科举皆所未备。是取材于科举，不如取材于学堂彰彰明矣。”

对于有人提出“学堂功课虽重积分之法，而分数定自教员，难保无以爱憎而意为增损”这一关乎停废科举可能导致取才不公、弊端更甚的问题，张之洞等说：“殊不知学堂功课之优绌，皆系当堂考验，全堂学生及堂内执事人员众目共睹，教员即欲违众徇私，而公论可凭，万难掩饰。”不仅如此，为防止不公和衍生弊端，“故于中学堂考试归诸学政主持，督同道府办理。高等学堂毕业，则请简放主考，会同督抚学政考试。大学堂毕业，则请简放总裁，会同学务大臣考试。”也就是说，“并不专凭本学堂所定之分数。如是则中西之学既已兼赅，固不患其偏重。取舍之权，仍在试官，更不患其不公。”

有鉴于此，张之洞等认为，从理论上讲，本应“立时停罢”科举，才能使学堂大有起色，但在“各省学堂尚未能遍设，从前大小各种学堂，尚未定有详细完备章程”的情况下，主要还应采用递减科举中额的办法，以便学堂有所振兴，且不致出现许多难以解决的善后问题。其实，此折并不主张立废科举，甚至原本就没有打算最终废除科举，“实乃将科举学堂合并为一而己。”②1904年，“日俄战争”竟然在中国领土上进行，清朝政府居然宣称严守“中立”，这种丧权辱国的软弱行径不仅坚定了革命志士推翻清朝腐朽统治的决心，也使统治阶层内部深感“彻底”改革的必要性。于是，渐废科举论迅速转变为立废科举的行动，而“立停科举之议主要出自袁世凯，而由端方促成之。”③一向主动倡导改革乃至渐废科举的张之洞，此时真的要让他把科举制葬送，多少显得有些犹豫。1905年9月2日，以直隶总督袁世凯为主，会同盛京将军赵尔巽，两湖总督张之洞，两江总督周馥，两广总督岑春煊，湖南巡抚端方共六位南北封疆大吏、朝廷重臣联衔会奏《立停科举推广学校折》,奏请停罢科举，这引起了清廷的高度重视。

六人会奏详细阐明了导致由渐废科举转而要求立废科举的多方面原因。只要原因是：“科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以分其砥砺实修之志。民间更相率观望，私立学堂者绝少，又断非公家财力所能普及，学堂决无大兴之望。”并且就目前而论，纵使科举立停，学堂遍设，亦必须十数年后，人才始盛。如再返至十年，停废科举，又必须二十余年后，始得多士之用。然“强邻环伺，岂能我待。”故“欲补救时艰，必自推广学校始。而欲推广学校，必自先停科举始。”④奏文还列举了停科举后处理善后事宜的切要之办法数端，于是，在奏折递上不过二日，清政府即奉上谕，同意停罢科举。谕文如下：

方今时局多艰，储才为急。朝廷以提倡科学为急务，屡降明谕，饬令各督抚广设学堂，将俾全国之人咸趋实学，以备任使，用意至为深厚。前因管学大臣等议奏，当准将乡会试分三科递减。兹据该督等奏称科举不停，民间相率观望，推广学堂必先停科举等语，所陈不为无见。

①《光绪政要》卷二十九。杨学为等编：《中国考试制度史资料选编》，黄山书社1992年版，第428页。

②舒新城编：《中国近代教育史资料》（上册），北京：人民教育出版社1961年版，第59－60页。

③何怀宏：《选举社会及其终结：秦汉至晚清历史的社会学阐释》，北京：三联书店1998年版，第410页。

著即自丙午科(1906年)为始，所有乡、会试一律停止，各省岁、科试亦即停止。其以前之举贡生员分别量予出路，及其余各条，均著照所请办理。①

至此，在中国历史上延续了1300多年的科举考试制度正式被废除了。这一重大事件的发生，留给中国社会的影响是巨大而深远的，它对于近代社会政治生活、价值观念、学校发展以及社会心理等都有正面的积极意义。

三、清末奖励出身制度

学堂奖励科名出身是清末为鼓励发展新式教育所普遍实行的一种辅助性措施。它具有学位考试和文官录用考试的双重性质，通过举办相应的考试，按照国内学堂和留学毕业生的学业程度，授予不同的科名出身，分别录用。②这项考试制度是在由科举选士向学堂取士转变过程中，适应传统社会文化氛围和民众心理需要而建立起来的。作为特定历史变革中的过渡性措施，奖励出身制度虽然衍生出许多负面影响，但对于减缓新旧教育制度转换中的阻力，鼓励新学发展和提高办学质量，发挥了积极作用。

奖励出身可以追朔到早在1862年奕訢在《新设同文馆章程》中就援引乾隆时设的俄文馆旧例，提出要对同文馆学生由总理衙门自行考试一次，优者授以七八九品等官的规定。1871年，曾国藩、李鸿章在《挑选幼童赴美泰西肄业章程》中又提出每年回国的30名留学幼童，由驻洋委员胪列各人所长，听候派用，分别奏赏顶戴官阶差事。此后，督抚大臣在倡言兴学时，总忘不了奖励出身这一附加条件。1896年，在讨论开办京师大学堂时，孙家鼎在折子中就专列“出身宜推广”一条，称“中国素重科目，不宽予以出身，终不能鼓舞人才。”到清末教育改革时期，奖励出身逐渐趋向系统化和制度化。③

清末的奖励出身制度，最早由张之洞和刘坤一在光绪二十七年五月二十七日(1901年7月12日)的《江楚会奏变法三折》第一折中正式提出。此折对国外高等学校发给的凭照与中国的举人、进士等功名进行了比对，认为“必当使举人进士作为学堂出身，以励济世之人才。”高等小学毕业为附生，重学毕业为廪生，高等学校毕业为举人，大学毕业为进士。同时还提出对出洋游学学成归来者，若“得有凭照回华，加以复试，如学业与凭照相符，即按其等第作为进士举贡以辅各省学堂之不足，最为善策。”④

光绪二十七年十月二十五日（1901年12月5日），清政府批准了政务处会同礼部在此基础上所奏《遵旨核议学堂选举鼓励章程折》，正式规定学堂毕业生经考试合格，给予贡生、举人、进士的科名出身。其基本精神，一是承认学堂学生入仕与科举士人资格相等，给予相应的出身以示鼓励；二是选拔程序与科举接近，机会则优于科举出身。该章程经清廷批准颁行。这样，与新旧教育交替过渡的情形相匹配，科举士子与学堂学生获取功名的标准途径虽有不同，名称却一致。⑤但此时的鼓励措施还仅仅限于对各省大学堂以上的毕业生。即所谓准各省大学堂毕业生，咨送京师大学堂复试，“候旨钦定作为举人、贡生”。“俟举人积有成数，再由大学堂严加考取，咨送礼部，奏请特派大臣考试，候旨钦定，作为进士，一体殿试，分别等第，带领引见，量加擢用。”⑥而由张百熙主持制订的我国第一个学制“壬寅学制”却将这一待遇推广到高等小学、中学、师范、各级实业学堂、高等学堂和大学堂毕业生中，规定分别可给以附生、贡生、举人、进士等称号。特别是对科举出身的人，也允许分别入小学、中学、高等学堂和仕学馆。这名义上是使学校与科举沟通，

①《光绪政要》卷三十一。

②张亚群：《科举革废与近代中国高等教育的转型》，武汉：华中师范大学出版社2005年版，第172页。

③参阅邱巍：《清末教育变革中的奖励出身制度》，《教育评论》1999年第2期。

④舒新城编：《中国近代教育史资料》上册，北京：人民教育出版社1961年版，第59页。

⑤关晓红：《张之洞与晚清学部》，《历史研究》2000年第3期。

实际是新形势下科举对学校教育制约的一种体现。①

真正的出身奖励首先是在留学毕业生中实施的。晚清归国的官费留学生,甲午战争前以同文馆留英生和船政留英生为主,清政府对他们的奖励办法是直接授奖,并给予官职或军职,基本上都得到了任用,体现了清政府在与外洋交涉以及在兴办海军的过程中,对于这些掌握西方专门知识人才的重视与依赖。20世纪初,随着留学归国人员的增多,清政府改变直接任用的办法,以考试的方法授予留学生出身或官职;对早年留学归国且对社会产生重要影响的留学生则直接赐予功名,以视优奖,从而表明中国在走向近代化的过程中,留学符合了社会的需求,得到了清政府的提倡。在科举制度废除以后,留学成为社会培养精英阶层的途径之一,逐渐为社会接纳。②

留学生的派遣与回国固然给清政府的新政改革输送了新鲜养料，但是，留学生在海外耳濡目染新思潮，不少人走上了革命道路，他们创办刊物，组织团体，开展政治活动，不时地给清政府制造麻烦，这使清廷颇感恐惧和忧虑。为此，慈禧太后命张之洞筹议防范之法。张之洞在与日本公使内田康哉和军机处王大臣反复商议后于光绪二十九年八月十六日（1903年10月6日）将拟好的留学生管理章程上奏，包括《约束游学生章程》十款、《奖励游学毕业生章程》十款和《自行酌办立案章程》七款三项内容。这三部约束和奖励留学生的章程虽然主要是针对在日本的留学生，但毕竟是清政府对我国留学生管理问题一般性原则第一次作了明文规定，学部成立以后所制定的各种管理与奖励留学生章程的基本精神也大都渊源于此。③

《奖励游学毕业生章程》对于给予留学生出身的奖励所作的具体规定是：（1）奖励留学毕业生的基本原则是先由中国出使大臣、总监督查明该学生品行，并出具切实考语，咨送回国。回国后由钦差大臣复核，“果系品行端谨，毫无过犯，并按照所学科目切实详细考验。果系所学等差，确与所得学堂文凭相符者，再行奏请奖励。”（2）奖励的方法是按照所学等差给予相应的科举出身。（3）其它事项。一是游学生原有翰林、进士、举人、拔贡出身者，各视所学程度给以相当官职；二是已毕业回国之各省官派学生，经督抚考核可照此章给以出身；三是强调中国留学生非在照办约束留学生章程之日本学堂毕业者，概不给本章程所定奖励。最后，特别强调凡毕业学生，首以品行为贵，必品行分数满足才算及格。并要求严格毕业年限，须与日本学堂原定本科毕业年限毫无短减，不得别自为班，希冀速成。④

至《奏定学堂章程》颁布，其中专门有一个《各学堂奖励章程》，规定清朝政府对从高等小学堂至通儒院的毕业生，分别奖给“与科举无异”之出身，按所奖出身大致可分为翰林、进士、举人、贡生和生员五级，并确定了相应的可授官职（详情见下表）。1905年，科举制度废除，但相应的留学毕业生奖励出身考试和国内高等以上学堂奖励出身考试仍存在到1911年才随着清王朝的灭亡而最终消失。

①李国钧、王炳照总主编：《中国教育制度通史》（第六卷），济南：山东教育出版社2000年版，第302页。

②刘晓琴：《晚清归国留英生的奖励与任用(上)》，《徐州师范大学学报(哲学社会科学版)》2004年第1期。

③李细珠：《张之洞与清末新政研究》，上海：上海书店出版社2003年版，第126—129页。

①

说明：本表据《奏定学堂章程·各学堂奖励章程》编制。其中，京师进士馆与京师仕学馆奖励未列入。

与留学奖励科名考试不同，清末学堂奖励科名是建立在一套严格完整的毕业考试制度基础上的。按照《奏定各学堂考试章程》及1907年的改定章程的规定，高等以上学堂毕业考试，须由本学堂先将学生履历册、功课分数册、各科讲义、教科书等送学部核查，由其统一行使毕业管理权。大学堂毕业由学部奏请钦派大臣会同考试；高等学堂及同等学堂毕业,在京师者由学部考试,在各省者由督抚会同提学使暨各项学务人员考试,再由学部复核定等。学生毕业分数,按毕业考试总平均分与该生各学期学年平均分折半计算,分为五等，即最优等、优等、中等、下等和最下等。凡考列中等以上者均奖以科名,发给毕业文凭；考列下等者给予及格文凭,准许参加升学考试；考列最下等者则只给修业文凭。②

光绪三十年（1904年），学务大臣又根据袁世凯关于对留学生按照新章分别考验的奏折，制定出了《奏定考验出洋毕业生章程》共8条。至此，有关出洋回国毕业生考试及授官便有了较完整的

①李细珠：《张之洞与清末新政研究》，上海：上海书店出版社2003年版，第142—143页。

实施章程。章程规定：考试分两场进行，第一场按照所学科目，分门发问；第二场以经史命题，作论说两篇。每场各记分数，然后两场合计计算。考试等第分为三等。考试后，按照等第，带领引见，请旨录用。其应得何项奖励，均查照定章，恭候钦定。

学务处据此章程，于光绪三十一年(1905年)五月举办了第一届留学毕业生考试。第一场由学务处会同京师大学堂总监张亨嘉，按照毕业生所学科目，进行初试。并将初试成绩和应列等第，造具清册，咨送礼部。第二场由礼部按乡会试复试之例，奏请钦定日期，于六月初一在保和殿举行复试(殿试)。复试结果，分别授予金邦平、唐宝锷、张锳绪、曹汝霖、钱承鋕、胡宗瀛、戢翼翚七人进士出身；陆宗舆、王守善、陆世芬、王宰善、高椒琦、沈琨、林启七人举人出身。并分别授以翰林院检讨、主事、内阁中书、知县等官职。

学务处举办第一届留学毕业生考试时，科举还未废除，学部尚未成立，应考者仅14人，皆为留日毕业生，且一榜及第，分别授以科名和官职。其方法和旧式科举并无多大差异，实际上是一种变相科举，封建色彩十分浓厚。而且等第尚未明定，办法还不完善，要求也不严格，仅是一种权宜之计。①

总之，清末实行奖励出身制度，旨在通过连接科举功名与学堂出身来解决新旧教育过渡中产生的一系列问题，为旧的科举士人谋求出路，缓解社会矛盾。同时对于鼓励接受新式学堂，缓和新旧冲突，也曾经发挥过重要作用。特别是籍由考试将新式学堂和出国留学的人才纳入国家用人体系，对于拯救时弊也有积极意义。但“学堂与仕进混合”，导人于利禄之途，扭曲了教育的宗旨。御史陈曾佑就指出：“兴学非尽为求官也，国家最利之事，在人人皆知求学；国家最不利之事，在人人皆思作官。人人皆知求学，则各谋其本业，而天下以安；人人皆思作官，则各忘本分，而侥幸奔竞之风作矣。”②并且随着奖励出身制度的较长期实施，官满为患，奖励事实上也难以为继。可见，只有从思想上和制度上彻底根除科举制度，新式学校教育才能得到充分的发展。

①以上参阅谢青：《论清末留学毕业生考试》，《历史档案》1995年第2期。

第三节教育行政管理体制的转换

科举制废除后，随着新式学堂数量的急剧增长、近代女子教育的兴起以及实业教育的长足发展，学校种类增加，办学层次进一步多样化，教育行政管理事务也越来越繁杂，这就迫切需要整个教育行政体制在结构和功能上进行相应的改革。晚清中国教育行政的近代化改革，是清末最为重要和更具有深远历史影响的改革举措。学部的成立、学政的裁撤、劝学所的设立以及教育行政机构职能的转变，不仅在我国逐步建立起了具有近代意义的新的教育行政三级管理体制，而且使从中央到地方的教育行政管理职能逐渐从政治中独立出来，为最终实现对全国教育的有效组织、领导和管理提供了制度保证。

一、中央学部的成立

隋唐以来历行千余年的中央六部行政架构，至晚清已越来越不适应社会各方面发展变化的需要。并且在清代中央行政机构的六部体制中，其实没有专管教育的中央教育行政部门，一般是由礼部、国子监兼管。国子监既是全国最高学府，也是较专门的国家最高教育行政机关。在科举盛行的时代，学校形同虚设，整个封建教育管理体制主要是一个服务于科举考试的管理部门。1862年京师同文馆设立后，新式洋务学堂不断增加，但总的来说，数量还不多，规模也较小，并且多数属于专门性质，为部门办学，进而未触及到旧的教育行政管理体制，也尚未达到非设立中央教育行政机构进行统一管理不可的程度。

1895年，中日甲午战争的失败，朝野震惊。酝酿了几十年的资产阶级改良主义思潮，在民族危亡的紧要关头，终于汇聚成为一股声势浩大的思想解放潮流。在维新派看来，讲求洋务，图谋军事自强，亦不能说中国之法未变，然北洋水师全军覆没，却宣告了洋务运动的全面破产。梁启超认为，这都是变法不知其本原所造成的恶果。他说：“变法之本，在育人才；人才之兴，在开学校；学校之立，在变科举；而一切要其大成，在变官制。”①

维新派从一开始就把改革官制作为主要目标。1898年初，在被视为维新派纲领的《应诏统筹全局折》中，康有为提出设“制度局”作为指导全国变法的中枢机构，凡经制度局讨论制定的新政事宜，都交给下设的十二局执行，其中就有“学校局”。在12新政局中，学校局位列第三，与维新派对变法强国步骤的认识相一致。其职责是建立学堂系统，并作为专门的中央教育行政机构对全国教育实施统一管理。由于设制度局之议最终被否定，学校局也胎死腹中。②

然而，就在否决制度局的第二天，军机处和总理衙门奏复了拖延长达两年之久的设立京师大学堂之议。最初正式向清政府提出设立京师大学堂倡议的是刑部左侍郎李端棻。1896年6月12日，李端棻在向皇帝上的《时事多艰，需才孔亟，请推广学校，以励人才而资御侮折》中认为:“人才之多寡，系国家之强弱也”，主张“自京师以及各省府州县皆设学堂。”“京师大学，选举贡监年三十以下者入学”，课程“惟益加专精，各执一门，不迁其业，以三年为期。”③光绪皇帝遂命管理官书局大臣孙家鼐筹办。9月，孙家鼐上《议复开办京师大学堂折》，提出了筹办京师大学堂的具体设想。虽然这个筹备计划得到光绪皇帝的赞同，但恭亲王奕訢和军机大臣刚毅等守旧大臣，却以经费困难等为由，主张“缓办”，使筹办工作被搁置了下来。

1898年6月11日，光绪皇帝颁布《定国是诏》，宣布变法，戊戌变法维新运动进人高潮。其中，光绪帝下达的第一项改革政令就是举办京师大学堂：“京师大学堂为各行省之倡，尤应首先举

①《变法通议·论变法不知本原之害》。方志钦、刘斯奋编注：《梁启超诗文选》，广州：广东人民出版社1983年版，第26页。

②关晓红：《晚清学部成立前的中央教育行政机构沿革》，《近代史研究》1998年第4期。

办。”①随后于7月3日，光绪皇帝批准了总理衙门所呈实际是梁启超起草的《京师大学堂章程》，这是近代中国第一个大学章程。同时任命吏部尚书、协办大学士孙家鼐为第一任京师大学堂管学大臣。孙家鼐，字燮臣，安徽寿州人，曾为光绪帝师傅，为人老练圆滑。他担任管学大臣后，虽然为京师大学堂的创办做了不少工作，但思想守旧，有排挤打击维新派的倾向。②

京师大学堂的创办和管学大臣的设置，作为统管全国新式教育的专门行政机构成立的前奏，在中国近代教育行政史上具有界标的意义。③管学大臣不仅管辖京师大学堂，而且“节制各省所设之学堂”。《京师大学堂章程》第一章第二节规定:“各省学堂皆当归大学堂统辖”。这样，京师大学堂就既是全国最高学府，又是全国最高教育行政管理机关；而管学大臣则既是京师大学堂校长，也是全国最高教育行政长官。这样，京师大学堂实际上取代了原来国子监的地位。但作为新旧交替的过渡形态，京师大学堂仍与以国子监为全国学校楷模有所联系，这表明政府希望加强新式教育管理并鼓励其发展，同时反映出新旧势力在变革中央官制问题上的冲突与妥协。

光绪二十七年十二月 (1902年1月10日)，张百熙成为第三任管学大臣, 也是任职时间最长，建树颇多，遭受诽谤与争议最大的晚清中央教育行政主官。此前吏部侍郎许景澄曾于1899年秋继任管学大臣，是为第二任。张百熙任管学大臣期间，尽管教育行政体制尚未变更，一切规划措施，仍以京师大学堂统率全国学务的名义进行，但与两届前任相比，实现了两方面的转移:一是职能重心，将管理范围由以京师大学堂为主转向以全国学务为主；二是办事重点，将主要精力从筹办京师大学堂转向制定管理全国学堂的各种规章制度。④

光绪二十九年十一月二十六日（1904年1月13日），清政府批准颁行《奏定学堂章程》，进一步明确要将学制系统与教育行政管理系统分开，为此就“必须于京师专设总理学务大臣，统辖全国学务”。《学务纲要》规定的学务大臣的职能是:“凡整饬各省学堂，编订学制，考察学规，审定专门普通实业教科书，任用教员，选录毕业学生，综核各学堂经费，及一切有关教育之事，均属焉。”

⑤这与京师大学堂管学大臣兼顾全国学务不同，总理学务大臣是超越京师大学堂之上专职统管全国学务，这在清末教育行政沿革史上是一个明显的转折标志。至此，中央教育行政机构便与全国最高学府分开，成为一个专门的职能管理部门，与近代教育部主管基本相同了。⑥

就在《奏定学堂章程》颁布的第二天，清政府命大学士孙家鼐充学务大臣，张百熙和荣庆由管学大臣改为学务大臣，并命大理寺少卿张亨嘉充大学堂总监督。这样，总理学务大臣便成为独立于学校体系之外的全国教育行政长官，大学堂总监督则“专管大学堂事务”。根据《学务纲要》的规定，学务大臣有下属机构设置，其属官“分为六处，各掌一门。一曰专门处，管理专门学科学务。二曰普通处，管理普通学科学务。三曰实业处，管理实业学科学务。四曰审订处，审定各学堂教科书及各种图书仪器，检察私家撰述，刊布有关学务之书籍报章。五曰游学处，管理出洋游学生一切事务。六曰会计处，管理各学堂经费。”⑦这是管学大臣时期所没有的，可视为学部的雏形。

目前所知最早向清政府建议设立学部的，是英国人李提摩太。他在1887年就呼吁清政府设立新学部以专责成。而中国人自己倡设学部，始于1895年。早期维新思想家何启与胡礼垣在1895年3月印行的《新政论议》中，提出了包括添设“商部”、“学部”、“外部”等在内的政体改革全面设想。继何启之后，又有一些有识之士提出改制建议，增设学部都是其中的重要内容。但百日维新的失败，使一切争议复归于沉寂。新政复行之后，设学部的议论又逐渐多起来，不过这一时期，伴随着官制的变动，讨论的重心已从论证设立学部的必要性转向对其管理职能和范围的详细论述上。至1905年9月2日，延续了1300年的科举制正式被废除，礼部和国子监作为科举管理教育的机构失

①《清实录·德宗景皇帝实录》卷四一八,中华书局影印本,1987年,第482页。

②王晓秋：《戊戌维新与京师大学堂》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)1998年第2期。

③关晓红：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年版，第38页。

④关晓红：《晚清学部成立前的中央教育行政机构沿革》，《近代史研究》1998年第4期。

⑤舒新城编：《中国近代教育史资料》（上册），人民教育出版社1961年版，第219页。

⑥关晓红：《晚清学部成立前的中央教育行政机构沿革》，《近代史研究》1998年第4期

去了教育行政机构的大多数功用，社会亟待建立新的统辖全国教育的行政管理部门。①1905年10月，山西学政宝熙上《请设学部折》，针对科举废除后的实际，奏请裁撤礼部、国子监，设立学部。他认为，“窃谓此后普及之教育，日推日广，则学堂之统系，愈重愈繁。欲令全国学制画一整齐，断非补苴罅漏之计所能为，一手一足之烈所能济。且当变更伊始，造端宏大，各处学务之待考核统治者，条绪极繁，必须有一总汇之区，始足以期日臻进步”，建议“速行设立学部。上师三代建学之深意，近仿日本文部之成规，遴选通才，分研教育改良之法，总持一切，纲举目张，实于全国学务大有裨益。”特别还指出：“科举既停，礼部、国子监两衙门公事，愈形清简，似宜统行裁撤，归并学部，以节经费，兼免纷歧。”②宝熙的奏折被认为是导致学部产生的催化剂。

紧随宝熙之后, 顺天学政陆宝忠、翰林院编修尹铭绶、江苏学政唐景崇等官员，纷纷向朝廷呈文，一致认为科举停罢以后，非设立学部不足定统综而资表率，奏请取消学务大臣规制，在京师六部之外，另立学部或文部，并将翰林院归并学部，以此来推动新式教育的进一步发展。政务处和学务大臣在将各折核议后，只同意将国子监归并学部。1905年12月6日，清廷批准政务处与学务大臣的会奏，“著即设立学部”，将国子监归并学部，以荣庆调补尚书，熙瑛为左侍郎，严修为右侍郎。学部的设立，具有重要的历史意义。如果说专设总理学务大臣是适应新学制的需要，使教育行政系统与学校系统得以分离；那么，学部的设立则进一步适应了新式学堂发展的需要，标志着清末中央教育行政机构已开始走向近代化的历程。③

二、地方教育行政机构的改革

一方面，中央学部的成立，需要地方的教育行政改革与之配套。另一方面，为了实现对全国学务的有效管理，改造地方教育行政机构已成为学部面临的主要任务和需要积极面对的当务之急。有清一代，沿袭明制，每个行省各设提学道一人，雍正年间改为提督学政，简称“学政”。学政由朝廷在侍郎、京堂、翰林等官进士出身者中简派，三年一任，地位与督抚平行，代表朝廷履行教育行政管理职权，全面负责处理地方上的教育行政事务。其所管辖的各级教官，府为教授，州为学正，县为教谕，并各设训导为副手。

在一个相当长的时期，清朝地方学校和前朝一样，有府学、州学、县学,也有为教育贫民子弟所设的义学、社学和小学等。此外,还有地方上私人开设的各类蒙馆、私塾以及各级书院。这些其实大都是科举考试的预备机关，并无学校之实。鸦片战争以后，中国进入了半殖民地半封建社会，为了富国强兵，救亡图存，无论从中央到地方有识之士都认识到变法图强的关键是要有大量的“非常之才”，那些开明的地方官员和士绅，纷纷创办新式学堂和书院。而伴随着新学制的颁布实施和科举制的最终废除，新式学堂在地方上有了更大规模的发展，各地学校事务也日渐复杂起来，建立新的地方教育行政管理机关不得不提上了议事日程。

张之洞在湖北首先对建立地方新式教育行政体系进行了探索。自光绪十五年（1889年）底张之洞出任湖广总督以后，便开始在湖北办书院、建学堂，还创办了一些专讲西学的新式学堂，其在这方面的活动一直都走在全国各省的前列，所谓“鄂省学堂学务冠于各省。”④在新学制的建立和教育行政改革方面，张之洞也早在1899年所设洋务局下设有学堂所。光绪二十七年（1901年）六月，又创设湖北学务处，学务处直属总督衙门，委派郑孝胥、赵滨彦为总办。1902年10月31日张之洞在上奏朝廷的《筹定学堂规模次第兴学折》中专列“学务处”一条，以湖北全省学务处为管理全省学务的“总汇之所”，其具体职能是：“所有省城及各府州县大中小学堂暨民间私设各学堂，以及出洋游学各生，统归学务处随时稽察考核。各学堂课程门目，毕业年限，管理人员职守，凡异等者应分立章程，同等者应会通画一，均责成学务处筹办。”这充分表明此时的张之洞在湖北已经对新

①参见关晓红：《晚清学部的酝酿产生》，《历史研究》1998年第2期。

②《光绪朝东华录》(五)，北京：中华书局1958年版，总第5409—5049页。

③李细珠：《张之洞与清末新政研究》，上海：上海书店出版社2003年版，第149页。

教育设置了专门的行政机构进行管理。①

湖北设立全省学务处，开了全国风气之先。时隔不久，由于湖北新式学堂建设日多，出洋留学员生日众，学务日繁，湖北学务处原有的内部设置已难堪重任，张之洞遂又将学务处应办之事，分析条理后，厘定为六科，即审订、普通、专门、实业、游学和会计，并相应设立六个部门，各司其职，各负其责，使湖北省级教育行政体制更加完善。同时，张之洞还参照日本文部省做法，拟订了一份五级学务官制。这两项改制均为国内首创，为后来清廷中央教育行政机构的改革与建设提供了蓝本。

1904年1月，张之洞会同张百熙、荣庆上奏的《学务纲要》就明确提出在“京师应设总理学务大臣”一条，认为“各省府厅州县遍设学堂，亦须有一总汇之处以资管辖”，具体提出“宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务。”②清廷批准推行之，从而建立起与中央学务大臣相配套的地方省级教育行政机构。但据说《学务纲要》颁布后，各省响应者寥寥，仅湖北、直隶两省而已。③直隶在袁世凯主持下，设立学校司，掌通省学校事务。内设总理、会办等职官，下分总务、专门、普通、实业、会计、图书、游学七科，办理相关教育行政事宜。

科举制废除后，“癸卯学制”得以真正推行，一时间新式学堂大兴，学务繁忙，各省相继设立了学务处。与此同时，伴随着科举制的废除，由学政主持的岁试、科试已被明确取消，这样，学政作为科举时代朝廷派遣的省级地方教育行政主管的使命已不复存在，而各省学务处的陆续成立导致地方教育行政出现了新旧体系并存的局面。为此，光绪三十一年八月十三日（1905年9月11日），清廷谕令各省学政专司考核学堂事务，直属学务大臣，不再归礼部管辖。④然而在地方上，各省学务处与学政没有隶属关系，各省学务处亦非总理学务处的派出机构，后者对前者虽有业务指导考核之责，却无行政统属之权。这种地方行政权力统一、中央与地方对口部门保持业务督导关系的模式，显示了地方权力的增长，这是学部在改革地方教育行政体系时必须注意的问题。

学部成立后，地方学务愈加繁杂，督察、计划、筹费、劝学，无不需要积极推行，学政事实上已不能胜任。顺天学政陆宝忠率先奏请裁撤地方学政，要求各省学堂归督抚专管，并主动将顺天学政关防送交直隶总督暂收；而直隶总督袁世凯建议恢复清初提学道；云南学政吴鲁则认为学务重要，应责成督抚办理；至于张之洞此时还在设法为学政争取权力，希望保留学政，改作实缺。但大多数“皆以裁撤学政为请。”⑤

光绪三十二年四月初二日（1906年4月25日），学部与政务处联合奏称：“现在停止科举，专办学堂，一切教育行政及扩张兴学之经费，督饬办学之考成语地方行政，在在均有关系。”而学政分任，事权与督抚平行，诸事既不便于秉承，于地方为客官，一切更不灵于呼应。“且各省地方辽阔，将来官立公立私立之学堂，日新月盛，势不能如岁科各试分棚调考之例。”故“拟请裁撤学政，各省改设提学使司”，⑥统辖全省地方学务，归督抚节制。同时，裁撤各省学务处，改设学务公所。清廷当天就批准了这份奏折，清末省级地方教育行政体制改革取得了巨大进展。

“提学使司”设于省会，置“提学使”一员，秩正三品，位于布政使之后，按察使之前。以“品端学粹、通达事理及曾经出洋确有心得，并京外究心学务素有阅历之员”充任，总理全省学务，考核所属职员功课。提学使司议事之处为“学务公所”，下设总务、普通、专门、实业、会计、图书六课，每课设课长、副长、课员等。另设议绅四人和议长一人，佐提学使筹划学务，备督抚咨询。并设省视学官六人，承提学使之命令，巡视各府厅州县学务。

各厅州县均设“劝学所”，作为省以下教育行政机构。劝学所设视学一人，兼充学务总董。选

①李细珠：《张之洞与清末新政研究》，上海：上海书店出版社2003年版，第145页。

②舒新城编：《中国近代教育史资料》（上册），人民教育出版社1961年版，第219页。

③李国钧、王炳照总主编：《中国教育制度通史》（第六卷），济南：山东教育出版社2000年版，第364页。

④关晓红：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年版，第103页。

⑤转引自关晓红：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年版，第105页。

本籍缙绅年三十以上，品行端方，有出洋经历或曾习师范者，由提学使扎派充任，给予正七品虚衔。要求常驻各厅州县城，由地方官监督办理学务，并巡察各乡村市镇学堂。各府厅州县则以三四千家为单位划分学区，每区设劝学员一人，掌理学区劝学事宜，推广学务。

宣统元年(1909年)，清廷颁布《地方自治章程》，地方学务改由地方自治机构办理。1910年《学部奏请改订劝学所章程折》拟定“劝学所为府厅州县官教育行政辅助机关”，主要是“佐府厅州县长官办理学务。”①这样，劝学所就由一级教育行政机关变为辅助监督机构，地位明显下降。但府也设劝学所，府、厅、州、县就都有了相应的教育行政机关。至此，从中央到地方各级教育行政机构的建制基本完成，清末教育行政管理体制在整体上开始向近代转型。

三、教育行政机构职能的转变

清朝原有的教育行政体制是应科举而生、所有运作均是围绕着科举进行的模式。所谓管理，其实并不直接面对学校，而是通过科举考试间接影响和作用于学校教育。国子监仅仅负责中央官学,只是在收取各省举荐的学生时与地方官学发生联系；礼部虽是清政府管理全国教育事务的主要职能部门。事实上只有下设四个清吏司中的“仪制司”之职能的一部分是管理与学校、科举有关的事宜。从管理职能上看，由两个相关部门分掌,作用互有重叠。而就全国教育事务而言，其权限又都只是部分覆盖。礼部管辖范围虽然较宽，也不能完全囊括。其根本原因，在于教育行政受制于政治体制和教育体系。在皇权与科举的夹缝中，教育只是礼教的一部分。②

晚清学部的创建，使中国历史上首次出现了正式、独立和专门的中央教育行政机构建制。1906年5月13日上谕国子监归并学部后，15日奏准学部、礼部办事权限，凡科举停止前之贡士、举人既各类贡监生相关事物仍由礼部照例章分别核办；而停止科举及学部成立后，由学堂出身之进士、举人等暨出洋游学毕业生，由学部按照新章程分别核办。此后，1911年学部奏准各部设立之专业学堂归学部办理，以期划一。同时学部也开始参与满蒙贵胄学堂的管理。学部逐渐成为名副其实的教育总汇之区。虽然在体制演变的过程中，涉及到权力资源的重新分配，但以学部为龙头的清末从中央到地方的教育体制改革，在政府的职能转变上体现出诸多历史的进步意义。

第一，在中国近代第一次正式宣示教育宗旨。

中国的封建社会长期以来基本上没有明确而统一的关于教育工作的总方针或总方向。1902年梁启超发表《论教育当定宗旨》以后，有关教育宗旨的议论开始多了起来。梁启超认为，有无宗旨，即有无一个事先就确定的蓝图、目标，是划分人与动植物、文明人与野蛮人的一个重要标准。“教育者，其收效纯在于将来，而现在必不可得见者也。然则他事无宗旨，犹可以苟且迁就，教育无宗旨，则寸豪不能有成。”③这是中国近代关于教育宗旨的最早立言。1904年张之洞等奏请颁布《奏定学堂章程》时曾明确提出：“至于立学宗旨，无论何等学堂均以忠孝为本，以中国经史之学为基。俾学生心术壹归于纯正，而后以西学瀹(yue，疏通)其知才，慎防流弊之意。”这是中国近代首次由政府明确提出的教育宗旨。此宗旨充分体现了“中学为体，西学为用”的指导思想，其核心是封建的忠孝礼法精神，并且在形式上也非专门宣示。1906年3月25日，《学部奏请宣示教育宗旨折》颁行，这是清廷首次以专门文告的形式向全国宣示教育宗旨。上谕指出：“朝廷锐意兴学，特设专部以董理之，自营明示宗旨，俾定趋向，期于一道同风。兹据该部所陈忠君、尊孔、与尚公、尚武、尚实五端，尚为扼要。”④从此，忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实就成为发展新式教育的指导方针，这也是中国近代第一个法定的教育总方针。

第二，制订了一些列教育政策法规

近代各国教育行政形式各异，但通过教育立法促进教育发展的协调统一，却是共同规律。教育立法始于近代，是近代教育管理区别于古代教育的重要标志。仿照吸取外国模式和经验创建起来的

①舒新城编：《中国近代教育史资料》（上册），人民教育出版社1961年版，第287页。

②关晓红：《晚清学部成立前的中央教育行政机构沿革》，《近代史研究》1998年第4期。

③饮冰室合集