欠发达地区征地过程中存在的问题及对策探析

欠发达地区征地过程中存在的问题及对策探析——以菏泽为例

2012年08月14日10:42 来源：《石家庄经济学院学报》2012年第3期作者：张梅字号

打印纠错分享推荐浏览量 113 摘要：当前，经济欠发达地区的城镇化建设正如火如荼地展开，土地征用不可避免。法律对征地行为做了明确规定，国家和政府也出台了一系列政策来规范征地行为，但是在政策执行中还是出现了许多问题。地方政府及相关利益集团的不正当征地行为导致农民上访增加，被征地地区的矛盾越来越突出。因此，找出这些问题及其原因，并提出可行性对策，对征地工作的顺行和保护被征地农民的利益具有十分重要的意义。

关键词：征地，问题，对策，公共利益

随着中国城市化进程步伐的加快，特别是中小城市的迅速扩张，大量的农用地变为城市用地和工业用地。特别是在经济欠发达地区，随着小城镇化建设步伐的加快，需要大量土地为经济建设服务，既有出于公益目的，也有出于商业目的的征地。在征地过程中，地方政府、征地方和被征地农民是博弈的三个主体，由于土地产权主体的虚构、信息不对称和话语权缺失等原因，被征地农民显然在博弈中处于弱势。他们没有能力来保护自己的土地权益，农民的土地权益被严重侵害，威胁到他们以后的生产和生活。部分觉醒的农民开始拿起法律武器来维护自己的权益，被征地农民频频上访，可是由于某些地方政府的暗箱操作，法律维权道路又异常艰难。胡锦涛主席在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上公开倡导“包容性增长”的理念，核心含义是让弱势群体有平等参与国家政治、经济建设的权利，更多地分享社会发展的成果。因此，找出征地过程中存在的问题，并探讨在保证地方经济发展的同时，让被征地农民共享经济发展对策，对解决三农问题和建设社会主义新农村具有重要意义。

一、目前征地过程中存在的问题

（一）农民的土地产权被漠视，毫无知情权

菏泽XX行政村的村民反映，自己对土地被征用毫不知情。70%的被调查村民表示对于征地的目的，征地的补偿标准等一概不知，直到村里通知去领征地补偿款，才明白土地已被征用。村里80%以上的农民拒绝领取补偿款，理由很多，最重要的有两个。第一，土地是他们的“命根子”，是他们生存资料和生活资料的来源，祖祖辈辈依靠土地为生，没有了土地，他们依靠什么生存？第二，补偿标准低。征地行为多发生在城市周边地区，除了不需要买楼房外，当地农民的生活成本和城镇居民的已相差无几。而菏泽在山东的西部地区，根据山东省公布的《山东省征地区片综合地价标准》，菏泽属于补偿标准最低的一档。再扣除地方政府和村集体的截留，实际发到农民手中的征地补偿费已经非常少。

除拒领补偿款外，大部分被征地农民都心存疑惑：土地是自己的，为什么“当官的”的征用土地却不和他们商量？谁有权力征用他们的土地？补偿的标准又是谁定的？这一系列问题反映出当地政府在征用土地时没有严格执行相关政策和程序，特别是农地听证政策几乎没有执行。我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农村的意见。”而菏泽XX、行政村的调查数据显示，75.8%的被调查者表示，征地补偿费的确定没有征询农民的意见；50%的被调查者表示，征地时没有召开听证会；15.5%调查者表示，征地前没有得到征地通知。

一些被征地农民反映，即使得到征地通知，也多是口头通知，而且通知内容非常简单，几乎不涉及征地内容的详情。

（二）征地补偿标准低，失地农民的社会保障薄弱

国务院256号文件对征收土地的补偿费做了详尽的规定。征用耕地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6倍-10倍；安置补助费为该耕地被征用前三年平均产值的4倍-6倍；青苗补偿费为当季作物产值，即实际占用农作物产值的1倍；土地上的附着物由该地设区的市政府制定。调查的菏泽XX行政村包括两个自然村，共1300多人，约1800多亩地，主要以种粮食作物为主。当年补偿款的发放标准是每亩地每年的租金1700元（按一亩地1500斤小麦的市场价格计算得出）。如果当时地里面有青苗，重新评估青苗的价格，不足5000元的按5000元发放，超过5000元的按实际价值发放。据了解，这次征用的土地是用来建一个知名运动品牌的生产厂家，建成可能是这个品牌在全国最大的生产基地。此地的征地补偿方法与国家的政策规定有些不同，当地是以租金的形式发放的。当地政府与村集体签订租用合同，一次签十年。租金一年一发，然后由村集体再发给被征地农民。除了每年根据一亩地1500斤小麦（两季的粮食产量）的市场价格计算的耕地补偿费和第一年的青苗补偿费外，没有任何形式的补偿。

可见，当地在执行国家政策时存在偏差，被征地农民没有得到安置补助费。如果再除去当地政府和村集体的对征地补偿款的截留，实际发到农民手中的补偿款已非常少，就是一年一亩地1700元。对于生活在城郊的农民，这点钱够生活费吗？更不用说供养家庭和子女的学费。土地自古以来是农民的生活和生存保障，更是他们的养老保障，可是现在他们所有的保障随着土地的征用已不存在。虽然新型农村养老保险和新型农村合作医疗已在农村施行，但是这些保险仅是土地保障的补充，他们的对农民的保障水平是有限的。失地农民成了社会保障最薄弱，最容易被风险摧残的一个群体，他们是社会保障方面的“赤裸者”。

（三）征地方式简单粗暴，农民上访频繁

《国务院办公厅关于进一步严格拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]15号）中明确指出，征地前要及时进行公告，征求群众意见，不得强行实施征地。但是在实际征地过程中，由于各种原因，强征现象屡次发生。甚至发生动用警力将阻碍征地的农民强行带到警局去“做工作”的恶劣行为。有村民反映，征地人员不讲道理，小麦还差几天就可以收割，可他们让马上清理，说上面要求加快征地进度。农民看着那些小麦被当草割掉扔在路边，非常心疼。但他们无可奈何，每天都有很多乡镇工干部监督施工，任何阻拦行为都被当成是阻碍国家征地。其实，那些被征用建厂房的耕地，一年后才施工。

征地过程中的类似上述冲突，加剧了征地方和农民的矛盾，因为征地问题导致的农民上访案件越来越多。农民以为通过上访，可以用法律维护自己的权益，但是他们发现，这条路非常艰难。党中央所倡导的以人为本、全心全意为人民服务的宗旨在某些基层工作人员心中荡然无存。

二、破解征地过程中问题的对策探讨

（一）完善当前的农村集体土地所有制度

改革完善现行的农村集体土地所有制度是从根本上保护农民的土地利益，保证农民利益不因征地、土地流转等行为损害的前提。农村集体产权虚置、农民的土地产权不完整、土地权利主体的地位模糊等原因是导致各利益主体与民争利的关键。农村土地名义上届于集体所有，实际为村委会、村集体经济组织等少

数干部所控制，给少数人带来了利用土地以权谋私“寻租”的机会。因此，保障集体地土地所有权的独立性和完整性，真正还权于民，才能增加农民在博弈中的资本，限制和约束地方政府的行为。

学者针对当前农村土地产权体系存在的弊端提出了一些改革思路：如“集体自有”模式。即实现由征地制度相土地按市场等价交换的转变，由市场决定土地的买卖价格。还有学者从产权正义的角度出发，提出目前的征地制度的完善要遵守产权主体的平等性和产权保护的严格性这两大正义原则。这些思路都是改革农村土地产权制度的有益借鉴。

（二）严格征地法律程序，确保征地规范

但在农村土地产权体系改革之前，最重要的是严格遵守相关法律和农村征地程序。美国行政学家艾利森指出，“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。这说明政策的执行对政策的效果起决定性作用。在征地过程中的个阶段，都不同程度的存在政策执行偏差，征占、补偿、流转、听证过程中的偏差，导致农民的利益遭到损害，流失严重。正当的法律程序是对权力的根本性制约，也是对权利的最低限度保障。

首先，要严格土地审批程序，区分公共利益用地和商业用地。鉴于地方政府有自己的利益诉求，有在短时间内实现地方财政收入的显著增长和任期内征集最大化的目标，就需要增加对地方政府行为的第三方监督。地方人大和群众监督是比较好选择。当前许多征地行为都是打着公共利益的幌子进行，过程的强制性和补偿标准低是其特点。因此要严格区分公共利益用地和商业用地，对不同功能的用地制定不同的征地程序和征地补偿标准等。其次，严格执行土地征用听证程序。在正当法律程序中，相对方的听证权利被认为是最重要的，甚至被认为是正当程序的最低限度要求。只有实行听证程序，才能使被征地农民有机会表达意见和建议，这有利于协调征地方和被征地农民的矛盾和利益冲突。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》中也指出，要认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。而调查中的XX村没有严格执行听证程序，导致被征地农民对征地内容不了解，产生了一系列的矛盾和冲突。第三，严格执行土地补偿程序，提高土地补偿标准。现行的土地征用补偿标准偏低，再加上地方利益集团的非法操作，实际发到失地农民手中的补偿款已非常少。因此，在严格执行现行土地征用补偿标准的前提下，各地政府要积极探索多元化的补偿安置模式，让被征地农民不应征地而降低生活水平，让农民共享经济发展成果。

（三）做好就业安置，探讨多元化的安置模式

土地征用的相关文件也对征用土地农民的安置问题做了明确说明，指出要采取多元安置途径，确保被征收土地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。2004年《关于完善征地补偿标准安置制度的指导意见》中规定被征地农户的安置主要为四个方面：农户生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。但是这些政策法规在现实执行中的情况却千差万别。集体财政比较富足的村实行的较好，将征地补偿款与农民的养老保险和医疗保险等结合起来，为征地农民建立了比较健全的社会保障体系。但许多地方的做法却非常简单，如本次调查中的XX村，仅是将征地补偿款一发了之，根本没有考虑农民以后的就业和生活问题。

《山东省土地征收管理办法》中提出，在同等条件下，用地单位应当优先安排被征收土地农民的就业。这是一个非常好的提法，特别是针对那些不完全是为了公共利益而征地的用地单位，如本次调查中的案例，这个工厂有责任承担失地农民的就业安置工作。虽然农民在学历和技能上有些欠缺，企业需要付出一部分

成本，但也为企业提供了丰富的劳动力，实现了和谐共赢的目的。因此，各地要结合实际情况，因地制宜，探索货币安置+就业安置等多种模式相结合的安置模式，为失地农民建立起一个综合的社会保障网。

三、防止公共利益泛化是关键

我国宪法和相关法律规定，公权力对公民权利的侵害只能以公共利益为由。我国《宪法》第十三条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用”。这说明公共利益是宪法中规定的国家征收或征用土地的唯一理由。然后，法律对“公共利益”的内容却没有明确规定，“公共利益”的解释权归行使土地征收权力的政府所有。这就为征地过程中的问题和矛盾埋下了隐患。

政府对征地权力的绝对垄断，使其既是征地政策的制定者，又是征地政策的执行者和解释者，还是征地利益的博弈者和征地与补偿争议的裁决者，这违背了法治社会“任何人不能为自己案件法官”的基本法律原则。“裁判员”与“运动员”的双重角色，为地方政府以权谋私提供了便利。地方政府出于自己的利益动机，在土地审批等环节上将公共利益泛化，将商业用地作为公用土地审批，低价征地、高价卖地，严重损害了被征地农民的利益。因此，明确土地征收过程中公共利益的范畴和内容，严格防止公共利益泛化成为解决征地过程中矛盾和问题的关键。学者王新艳提出了防止公共利益泛化的三原则，即法律保留原则、正当法律程序原则和比例约束原则，从这三个角度控制公权力对私权利的侵害。在土地征用问题上，首先要通过立法对土地征用中的公共利益给予明确界定，公共利益必须具备利益的共享性和非营利性两个条件。其次，要严格区分公共利益用地和商业用地，商业用地可以按照市场等价交换的原则进行，由农民与用地单位协商征地的价格、补偿的标准等。最后，“国家为追求公共利益而限制人民自由权利时，不能逾越必要的限度。”即使是为了公共利益的需要征地，也只有在所实行的公共利益大大超过对被征地农民所造成的利益侵害时才能采取，而且要将对被征地农民的利益损害降到最小。

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（作者单位：菏泽学院法律系）