试论社会弱势群体及应有的社会保护(初稿)

试论社会弱势群体及应有的社会保护

【内容提要】：随着改革开放的深入发展,中国社会正经历一个复杂而又充满变数的转型时期, 社会弱势群体问题已成为我国社会生活中日益凸显的严重社会问题。本文在分析弱势群体现状的基础上,探讨如何通过国家政策引导、动员社会资源、完善相关制度与法律、建立健全保障体系等途径与方式,对弱势群体给予切实的帮助。呼吁全社会普遍关注弱势群体问题，并采取积极措施解决社会弱势群体问题,以构筑更加和谐、稳定的社会发展环境。

【提纲】：

一、社会弱势群体的概念界定

（一）什么是弱势群体。

（二）弱势群体产生的原因。

（三）弱势群体存在的共性。

二、解决弱势群体问题的必要性和迫切性。

首先，解决弱势群体问题是社会主义题中应有之义。

第二，解决弱势群体问题，是使整个社会充满创造活力的需要。

第三，解决弱势群体问题，是维护社会稳定有序的需要。

三、弱势群体应有的社会支持和保护。

（一）关心弱势群体，构建良好的社会氛围。

（二）健全相关政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。

（三）激发潜能，培育、动员和增强弱者的自助能力。

（四）尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利。

试论社会弱势群体及应有的社会保护

一、社会弱势群体的概念界定

（一）什么是弱势群体。

2002年3月召开的九届五次人大会议上,朱镕基总理在《政府工作报告》中,第一次使用了“弱势群体”的概念。《联合国人权宣言》将妇女、儿童、老人、残疾人列为人类的弱势群体,这是从性别、年龄、健康状况、行为能力方面来划分的。目前，我国学术界对于“弱势群体”没有统一认识。国际社会工作和社会政策界对社会弱势群体有一个基本相同的定义，即认为社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会而在社会上处于不利地位的人群。社会弱势群体并非真正的群体，它只是同类处于不利地位的社会成员的集合。我认为的弱势群体是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。

现阶段，我国的社会弱势群体包括生活弱势群体（如贫困者群体）、就业弱势群体（下岗职工失业者）、生理弱势群体（残疾人群体）、年龄弱势群体（退休者群体、老年人群体）等类型。

（二）弱势群体产生的原因。

弱势群体的生成具有复杂的历史原因、社会原因和自身原因，

一般说来很大程度上与劳动者生理、自然、家庭等因素密切相关，如老年人劳动能力丧失；先天或后天的残疾；单亲家庭经济和精神方面的重负；老、少、边地区由于生存环境恶劣所形成的普遍贫穷。

在我国，规模庞大的弱势群体的存在除人口众多、生产力发展水平总体还比较低等客观因素以外，主要是与社会转型有关。

一是现代市场经济遵循的是优胜劣汰的竞争法则，竞争的胜负直接关系到每个人的经济利益和政治地位，不可避免地使使一部分人沦为竞争的失败者，形成为弱势群体；

二是在市场化改革过程中，在众多利益的选择中，政府无力保护所有社会成员使其利益免受损失，这样，某些社会成员就会进入弱势群体；

三是在中国由传统的农业与现代的工业并存的二元经济结构向一元经济结构转变中，农业人口必然大量拥入城市，一部分人会因为找不到工作成为失业者；

四是在社会经济转型时期，一些旧的传统产业逐渐衰落和被替代，新的现代产业不断崛起，传统产业工人被推向社会，在文化知识、技术水平等方面都无法很快适应新的产业或行业，难免成为失业人员；以民政部提供的2002年6月底享受城市最低生活保障待遇的对象为例，传统的“三无”人员仅占5%，而特困职工、失业人员及其家属却占到了95%。[1]因此，新时期的社会弱势群体正在在结构上发生着重要变化，

五是我国社会主义市场经济体制建设首先以追求经济效率为发展目标，增进效率一定程度上必然会打破平均主义“大

锅饭”，更加剧了弱势群体的不利地位和劣势程度。

（三）弱势群体存在的共性。

从群体的基本特征上来看，相对其他社会群体而言，社会弱势群体是一个在社会性资源分配上具有经济上的低收入性、生活质量的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性的特殊社会群体。弱势群体具有以下三个基本特征：第一，弱势群体的成因受各种因素的制约，既可能是客观的或自然的，如社会的制度安排，生理特征上的健康状况低下，先天或后天残疾等；也有可能是主观的或人为的，如对女性的性别歧视，对城市农民工的社会歧视；

第二，贫困性是弱势群体在经济利益上所面临的共同困境。“弱势群体”这个概念虽然不能完全与“贫困人口”这个概念画等号，但至少是高度重叠的；根据不同的口径综合估算，中国城镇需要救助的贫困人口约2000－3000万人，乡村极端贫困人口约3000万人。[2]城乡贫困人口构成了中国社会弱势群体的主体。

第三，在社会和政治层面，他们也往往处于弱势的地位。这主要是表现在他们表达和追求自己利益的能力较低。他们掌握的资源很少，尽管可能人数众多，但他们的声音很微弱，他们对利益的表达很难在社会中发表出来，在涉及他们的利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。

综上所述，由于弱势群体具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性，决定了这一群体在社会生活中具有极大的脆弱性。同时，也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难或者很难迅速摆脱自身的困境，解

决自己的问题。这就必然提出了政府在支持社会弱势群体过程中的责任问题和弱势群体的社会保护问题。

二、解决弱势群体问题的必要性和迫切性。

改革开放以来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高。使得相当规模的人群摆脱贫弱的地位，改善了生活水平，在社会弱势群体权益保障这一问题上，国家和政府也相继颁布出台了一系列法规文件。但是，我们也要清醒地看到，由于经济社会发展总体水平还比较低，地区发展不够平衡，城乡二元结构特征仍比较明显，目前依然有相当数量的弱势人群，并在近期内有增长的趋势，一些弱势群体的弱势程度还在继续加深。如果将城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、残疾人、灾难中的求助者、农民工等各类处于弱势地位的人口加总，然后再扣除重叠部分（如贫困人口中有失业、下岗职工和农民工等）和非弱势人口（如下岗职工、残疾人、农民工等中间的自强自立者），我们估计出的弱势群体规模在1.4－1.8亿人左右，约占全国总人口的11%－14%。就我现在工作的贡井区XX镇而言，人口3.2万人。辖区内60岁以上的老人6548 人，城乡低保户、五保户农村五保户1354人，优抚对象148人，残疾人668名，下岗失业人员838人，除交叉重叠的约3000人左右，约占全镇总人口的20%。应该说，弱势群体达到这样的规模和比例，情况和形势依然严峻，还需要我们采取进一步的措施缓解这一问题。

（一）解决弱势群体问题是社会主义题中应有之义。社会主义和谐社会所包含的本质内涵之一就是社会公正，使社会成员各得其所。具体到我国现阶段，贫困就意味着剥夺了弱势群体对我国经济社会发展成果的享有。这种被剥夺是一种隐性的但是又实实在在存在着的实事。在当前，既要给强势者提供施展创业才能的舞台，又要给弱势者提供生存保障和发展的机会，使社会成员既能合理享受自己的劳动成果，使其付出能得到相应的尊重和回报，又能共享社会发展的成果。从社会进步的角度来看，保障弱势群体的权益和生活，让弱势群体生活得更有保障和更好，是国家和社会的责任，是现代文明社会进步的标志。

（二）解决弱势群体问题，是使整个社会充满创造活力的需要。构建社会主义和谐社会有赖于激发社会各个阶层的创造活力。弱势群体也是中国特色社会主义建设者中的一部分。他们当中的相当大的一部分人员并不是不愿工作或没有工作技能，而是由于社会转型以及产业结构的调整而造成的，是政策性的产物，例如国有企业的下岗失业人员。关注弱势群体，解决弱势群体问题，可以激发他们充分发挥其才能和创造力，使这一庞大群体的智力资源和人力资源得到充分而合理的使用，使他们有机地融入到建设中国特色社会主义的事业中。这样，整个社会的创造力才是平衡的，完整的，没有缺陷的，整个社会也才会是真正有活力的社会。

（三）解决弱势群体问题，是维护社会稳定有序的需要。社会主义和谐社会应当是稳定的社会，是有序的社会。我国目前正处于从农业社会向工业社会快速转型的关键临界点，进入了社会矛盾的凸显时期。这一社会转型时期的特点使关注弱势群体、解

决弱势群体问题更具有重要意义。同时，目前我国的弱势群体具有很强的同质性、集中性和群体性，使他们表达和追求自己利益的能力增强，另一方面他们的利益如果被忽视或者处臵不当，就会使他们在表达和追求自己的利益的时候，采用非理性的方式，从而可能带来更多的社会动荡的因素，使整个社会转型过程中所产生并逐渐积累起来的失序、冲突和矛盾通过非理性的方式剧烈地爆发。因此，弱势群体问题必须引起整个社会的关注，弱势群体问题必须得以认真解决。只有这样，整个社会才能长治久安，经济社会才能实现真正的和谐。

三、弱势群体应有的社会支持和保护。

《世界人权宣言》第23条规定：“人人有权工作，自由选择职业，享有公平和良好的工作条件和失业保障”。与之相适应，作为社会弱势群体的权益就应包括自由择业的权利、保护就业的权利、获得物质帮助的权利、获得平等待遇和非歧视性的权利，以及接受培训和教育的权利等等。对于支持弱势群体而言，从需求的简单分类看，有衣食、住房、教育、医疗、就业、安全、社会交往、社会参与等方面的需求；从需求的性质看，有生存需求、发展需求和享受需求之分。保护和支持弱势群体，应当优先保障其衣、食、住等基本生活需求，在此前提下，注意保障其就业和医疗需求，然后逐步保障其他需求，促进弱势群体的全面发展，最终改变其弱势地位。综上所述，结合自己的工作实际，我认为应从关心、支持、自助、增权这四个方面来解决弱势群体的社会支持和社会保护问题，从而化解政治风险，维护社会稳定，促进社会发展。

（一）关心弱势群体，构建良好的社会氛围。

所谓关心，就是全社会都应当关心弱势群体。弱势群体的社会支持网络中，政府理应扮演主导性的角色，但关心弱势群体不只是政府的责任，也是全社会的责任，更是社会强势群体的责任。只有高度关心弱势群体，才会形成良好的社会氛围，才能促进社会不断进步，不断地走向更加公正。

关心弱势群体意味着要平等地对待弱势群体，所以作为政府应该继续深化社会主义核心价值体系建设，强化公民道德教育，注重人文关怀，加强社会舆论的宣传和监督，引导全社会对弱势群体多给予一些细心关爱和有力援助，营造“助弱为荣”的良好社会风尚，唤起全社会都来关心和帮助弱势群体；要健全落实群众工作制度，畅通百姓诉求渠道，注意倾听弱势群体的声音，耐心疏导化民怨；要进一步加强对慈善组织和慈善活动的领导、服务、引导和管理，组织社会扶贫，充分发挥“第三部门”的社会支持作用；公民要增强慈善之心，平等对待弱势群众，真心关爱帮扶弱势群体；企业增强社会责任心，通过开展“光彩事业”等活动，开展行之有效的爱心活动，不断扩大扶贫帮困的结对帮扶范围，让更多的弱势群体充分享受社会的关爱，在全社会形成“人人关心弱势群体、人人支持慈善事业”的良好氛围。

（二）健全相政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。

所谓支持，就是我们这个社会应当建立健全相关社会政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。目前我国社会保障制度还不健全，支撑社会政策的社会基础（比如社区及其他民间组织）还很薄弱，一些弱势群体还缺乏制度性的社会支持。因此，弱势群体支持的制度化急需加快、加强和落实。

一是完善社会保障制度（体系），保障弱势群体获得起码的生存和生活资料。社会保障制度（体系）是以国家立法形式确定的、国家和社会的一种责任和制度，同时也是公民获得生活保障的一种必要的基本权利。当前完善社会保障制度（体系），我认为要致力于做好以下工作：一是落实好“两个确保”规定，完善好失业保险制度，建设好城乡居民最低生活保障机制，扩大最低生活保障的覆盖面，基本实现“应保尽保”；二是完善基本养老保险制度。中国的基本养老保险采用的是社会统筹与个人账户相结合模式，这种模式是从中国的国情出发的，取得了积极的成果，但是，目前面临着扩大覆盖面难度剧增、资金压力持续增大的困难。因此，我们主张：一是划清历史责任与现实责任，对历史责任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基础上降低缴费率，将统筹层次迅速提升到以省级为本位；三是整个养老保险制度的重点宜放在构建制度平台上，国家可以逐步将现行的基本养老保险改造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金，前者将逐渐成为全体国民共享养老保障的制度平台，在这一平台基础上，现阶段很难实现养老保险制度的一元化，从而可以考虑多元化的养老制度安排，[4]以适应就业结构、就业方式的发展变化；三是稳步推进医疗体制改革，不断扩大医疗保险覆盖面，大力推进混合所有制企业和个体私营等非公有制企业从业人员参保，积极探索解决国有困难企业职工医疗保障的实现途径和具体办法，着力推进以灵活方式就业的国有企业下岗失业人员参加医疗保险。同时，不断完善农村新型合作医疗保险制度，切实解决弱势群众的基本医疗问题。

二是积极扩大社会救业和再就业，构建就业援助体系扶助弱势群体。弱势群体的弱是多方面的，失去工作、生活水平下降是其中最为重要的方面，也是导致其它方面弱的基础。世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的一个关键因素。”。就业一人，脱贫一户。因此，应积极构建我国就业援助体系，这是扶助弱势群体的根本措施。就业援助体系主要包括三方面的内容：建立就业信息网络和职业介绍、指导制度；加强职业技能培训和创业培训，实施就业承诺；采取市场就业与政府托底安臵就业相结合的方式灵活解决下岗职工就业问题。目前国家已经摸索出了一些好的安臵下岗职工的经验，如实施“三个购买”：政府出资为下岗职工购买公益性岗位（医疗联络员、劳动监察、公安交通协管员、公共绿化、卫生保洁等）；为下岗职工购买社会保险；为下岗职工购买培训；再如创办“4050项目”，以确保大龄下岗职工再就业。我认为还应向“三非”倾斜以促进就业和再就业：一是大力发展非农产业，为农业大量剩余劳动力转移创造条件；二是大力培育非公有制企业，为大量企业富余劳动力消化创造环境；三是大力提倡非正规就业，鼓励弱势群体自谋职业和自主创业。

三是切实做好农村的扶贫工作。我国社会弱势群体中的绝大多数集中在农村，一些农村解决温饱问题难度很大，一部分已经初步解决温饱问题的农民群众，巩固扶贫成果、防止返贫的任务还很重。对于贫困地区，应从实际出发，加大扶贫工作的力度，增加扶贫投入，坚持扶贫到村，落实到户。

对农村的大面积扶贫应采取“开发式”，即通过来自政府或社会提供的资金、知识、技术、人才、机会及其它必要的资源的支持，使农村贫困户中有一定劳动能力者缓解、摆脱贫困，乃至逐步走向富裕，同时和社会救助等福利制度相辅相成，这必将极大地改变农村的面貌，促进农村经济社会全面发展和普遍繁荣。

（三）激发潜能，培育、动员和增强弱者的自助能力。

所谓自助，就是使弱势群体走向自立、自尊、自强。必要的社会支持固然十分重要，但是，最终摆脱弱势地位还是要靠弱者自身的努力，外部支持的重要作用在于增强弱者改变其弱势地位的能力。俗语云，“惟自助者天助之”，完全依赖外部支持，是无法彻底改变一个人、一个群体的弱势地位的。所以救助弱势群体，既要“授之以鱼”解燃眉之急，又要“助人自立授之以渔”引导有就业能力的人自食其力，积极参加工作，从而及早摆脱贫困实现自立自强。我们的社会政策和社会工作，应当遵循这个出发点，侧重培育、动员和增强弱者的自助能力。我认为应从以下三个层面渐次入手，一要实行经济救助。通过各级政府、社会团体及社区从资金、物质和服务等多个方面对弱势群体进行救助，维持其个人和家庭的生计；二是实行法律援助。弱势群体往往没有能力维护自己的合法权益，为弱势群体提供法律援助，是实现社会公正与公平的重要体现，维护弱势群体应有的尊严，增强弱势群体的自信心；三是实行教育援助。帮助救助弱势群体改变其在知识资源占有方面严重缺乏的局面，采取为弱势群体免费提供职业技能培训等措施，提高弱势群体的职业技能，

尽力为其提供就业自救的机会。

（四）尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利。

所谓增权，实际上可以看作弱势群体能力建设的一个重要组成部分。我们呼吁，应当尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利，特别是要加强民主制度建设，保障弱势群体的参与权利，尤其是保障其参与与其有关的各项决策的权利，使其能够表达和维护自身的权益。如果弱势群体被排斥在社会进程之外，不能参与相关决策的进程，他们的声音就无法表达，更谈不上有效维护其权益。

在建设法治社会的进程中，我们不仅要保障弱势群体对于有关立法的参与权，而且要增强弱势群体利用法律手段维护自身权益的能力。为此，我们不仅要加大法律宣传的力度，使更多的弱势群体增进对于法律的了解，而且还要加强法律援助工作，可以通过采取在司法系统实行领导接待日、在城区设立司法援助窗口、在农村开办巡回法庭、减免贫困当事人的诉讼费等举措，确保弱者也能使用法律武器，维护自身的权利。同时，弱势群体的需要又是双重的，他们不仅需要经济帮助，也需要精神上的尊重和理解，因此，“精神救助”也非常重要。“精神救助”最重要的方面是加强弱势群体说话的社会参与，有关与弱势群体相关的话题，如城市外来人口、下岗职工再就业、农民减负等问题，都应该让弱势群体自身参与讨论，这是防止弱势群体弱势程度加剧的最基本条件之一。

综上所述，是我对社会弱势群体及其应有的社会保护的一些粗浅的认识和体会。总而言之，弱势群体作为当前中国社会最底层、最脆弱的社会群体,能否改善其现状直接关系社

会的稳定和国家的长治久安。我们必须正视中国社会保障体制存在的不足,进一步采取各项切实可行的措施,维护弱势群体的合法权益,提高其生活水平,改善其弱势现状,从而实现构建和谐社会和全面建设小康社会的目标。

【注释】第三部门第三部门的研究是20世纪80年代在西方国家出现的，它以非政府组织和非营利组织为研究对象。90年代以后，在西方国家又兴起了一场创建非政府组织和非营利组织的运动。在这场运动中，“民众创建了各种团体、基金会和类似组织，它们以开展人道服务、促进基层社会发展、保障公民权利、追求关系人类福祉等长久以来似乎为政府所忽视的目标为己任”。

【参考文献】

[1]张瑞等：城市低保的历史进程，《中国社会报》，2002年7月20日第二版。

[2]郑功成：中国的贫困问题与NGO扶贫的发展，《中国软科学》2002年第7期。

[3]郑功成.社会保障与弱势群体保护(研究报告).中国社会发展研究报告(2002)。

[4] 郑功成：中国养老保险制度：跨世纪的改革思考，《中国软科学》，2000年第3期。