论公共政策中的公民参与

论公共政策中的公民参与

论公共政策中的民众参与

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张月 030111485 社会与公共管理学院 行政管理

源，不断地加重对社会的掠夺。政府部门和单位小团体利益的存在对社会带来消极作用，它造成社会利益分化，迅速扩大了原有的利益分化的范围和程度，它造成市场分割、国家财富流失乃至社会失序。)可见，公共性是公共政策固有的基本属性。离开了公共性，公共政策就可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。公共政策的制定和实施只有遵循公共性原则，才能真正体现这一本质属性。为了保证公共政策的公共性，在公共政策制定中必须有政府和公众的共同参与和交互活动。

（二）公民参与是政治民主化、行政民主化发展的需要

公民在公共政策制定中的参与是当代民主政治发展的要求，是实现民主政治制度的一种具体形式。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解不同，但都采取不同的方式，在不同的程度上实行公民参与管理国家和社会事务。一方面，公民通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现公民参政；另一方面，公民通过各种渠道直接参与行政机关的行政管理活动。审视当今世界各民主政治制度国家，无论它们对民主概念的理解和解释有多大的差异，却无一不把公民参与管理国家和社会事务的权利写在各自的宪法中，都无一不把公民参与公共行政管理看作巩固和发展各自政治体制的一种具体形式。它们都在尝试扩大公民直接参与公共行政管理的范围，并从程序法上保证公民的这种民主权力。因此，可以说公民在公共行政中的直接参与程序的发展是当代政治发展的需要和总趋势的特征之一。政治现代化促进公众主体意识的觉醒，推动公共政策制定的参与向社会化方向转变。在我国，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、社会由传统型向现代型转变，政治过程必然向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，公众的主体意识越来越强，公众不再仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈要求向公共政策制定系统表达自己的意愿，使公共政策能够充分反映公众的意愿，具体过问公共政策制订、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。从法制化的角度来看，公民会产生强烈的权利和义务对等意识。公民要遵守政府的政策法令，维护法律的尊严，同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共政策制定系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所属团体更有利或少受

损。为了达到这个目的，必然要求有规范化制度化的公共政策参与方式，同时从法律上更明确自己的公共政策主体地位。

（三）公民参与是增强党和政府合法性的需要

中国共产党是我们国家的执政党，在政治体系中处于核心地位，对我国公共政策的制定发挥着极其重要的作用。在新中国成立之初，中国共产党的执政地位是通过其革命经历取得的。改革开放以来，中国发生了重大的经济和社会转型，在这个转型的过程中党和政府的权威基础发生了变化。社会转型的过程实际上就是一个传统权威逐渐消失、新的法理型权威逐渐形成的过程。在这一过程中，容易出现政治权威弱化的现象。一方面，新旧两种政治权威及其社会基础不仅在相互冲突中削弱对方，而且新旧两种政治权威在具体的衔接过程中也容易出现脱节现象。另一方面，在社会转型过程中，由于生存环境的变更，社会角色的转换，许多人的思想观念发生了很大的变化，人们从过去的迷信权威、崇拜权威发展到怀疑权威，再加上社会失范现象的大量存在，社会的秩序和权威被动摇了。而社会现代化的发展迫切要求强有力的政治权威发挥其导向功能和组织功能，尤其是对于中国这样一个“赶超型”的发展中国家，确立和加强中国共产党权威就显得格外迫切。政府存在的合法性基础是公共利益。在新的历史条件下，加强党和政府的权威，必须促进社会公共利益，维护社会公平。要达到这一目标，一个重要的途径就是扩大公众政治参与。因为公共政策是党和政府实现目标的主要工具之一，所以在公共政策制定中扩大公众参与具有非常重要的作用。

（四）公民参与可以弥补政府决策的有限理性

公众参与实际上给政府提供了一种明确的信息，哪些问题已成为公共问题需要政府加以解决。公众参与对社会公共问题的提出、确认有助于公众偏好的直接、精确地表达，可以减少信息扭曲，降低政府搜寻、辨别公共政策问题的成本，如时间、金钱耗费，公共政策的生成过程应该关注政策信息的作用。公众可以为公共政策的制定提供一些必备的、有价值的信息，如公共利益信息、各利益团体之间的关系及力量对比状况，此种信息在某种程度上降低了政府决策的不确定性。从广义角度来看，公共政策信息贯穿于全部政策过程，信息本身有一个特点，那就是失真的可能性，尤其当公共组织的环节较多，层次复杂

的时候，信息更有可能失真或失效，此时依靠组织内部的信息传输渠道可能会造成决策失误。在政策决策过程中，方案的产生、论证也离不开公众参与。公共政策方案的提出、论证、讨论过程实际上是一个政府与公众的互动过程。公众，包括公民个人及社会组织有能力就公共政策问题提出自己的见解、方案供决策者参考，必要时与之协商。这时鼓励公众直接参与决策过程，可以减少信息被扭曲的可能，降低决策失误。

二公共政策制定中公众参与缺失的原因

第一是制度方面的原因。我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的, 政策制定过程中缺乏公众参与的制度安排,

政府决策者主观上存在着对公众参与的轻视和排斥, 政策制定过程中的主观

主义、经验主义和个人独断专行的作风与行为经常发生。这种传统的、存有缺陷的决策体制已经不能适应社会主义市场经济发展的迫切需要。尽管改革开放以来, 我国的传统公共决策体制已经动摇, 向现代化的决策体制迈进了一大步, 但传统的决策体制及模式并未彻底消除, 完普的公众参与机制并未最终

确立起来。公众参与不只是一种理念, 它需要在政策制定过程中通过一定的制度、条件和方式得以实现。然而,当前公众参与制度化的缺乏, 使得社会公众的利益诉求只能以个人方式而不能通过社会团体(利益集团)来表达, 公众以

分散的个体的身份参与到政策定中, 力量过小, 起不到实际效果; 政策决策

机构不重视, 使得公众参与在公共政策制定工作中成为一种可有可无的随意

性的安排, 甚至有意无意地省略了这一环节, 公众的要求、愿望和利益无法实现。在现实生活中, 由于决策者知识不齐全、信息不充分,公众参与制度化的缺乏, 造成政府出台的政策往往隐藏着种种弊病和漏洞。例如, 少数决策者没有正确处理各种利益矛盾, 致使不同阶层人民利益严重失衡。在分配政策上, 往往不能正确处理“效率优先”与“兼顾公平”的关系, 造成少数人暴富和群众相对贫困的“分化”现象。在国有企业改制过程中, 少数地方不是优先考虑安排职工而是迁就投资者的不合理要求; 或者不是优先考虑对下岗职工给

予合理安置, 而是热衷于“买断”职工工龄等甩包袱的做法。在城市管理中, 少数地方为了照顾本地居民而歧视外来人口, 使生存条件本来就恶劣的农民

工进一步被边缘化。在社会保障政策上, 由于户籍制度的限制, 农民工还难以

被城市化, 未能被纳人城镇社会保障体系之中; 与城镇相比, 月前我国农村

社会保障水平低,保障项目少, 农民的利益诉求难以影响政策的制定。这些不合理的公共政策对社会稳定造成了极大压力。

第二是公众方面的原因。一是公众由于长期不参与形成了政治冷淡, 即使现在有了参与的机会, 政府有关部门对公众参与特别是公众举报、反映的问题相互推诱或者束之高阁、置之不理, 严重挫伤了公众参与的热情和兴趣, 他们认为自己人微言轻, 说了白说。因此, 调动不起公众参与的积极性和主动性。二是基于公共物品和服务的非排他性(即公共政策效用的共享性), 为“搭便车”现象的广泛存在提供了可能。公共性色彩越重, 人们“搭便车”的心理越强,参与的热情越低。原因在于: 一方面, 强烈的公共性使得参与成本大、回报低。另一方面, 人们寄希望于通过他人的参与获得无成本投人的回报。让别人去花费时间和金钱, 支付一定的成本, 自己坐享其成。三是公共决策的理论、方法及技术要求可能会限制公众参与的广度和深度。公众参与能力的问题也是需要重视的。

三我国公共政策中公民参与面临的问题

（一）政府对公共政策过程中公民参与的不积极

1. 公共政策制定过程中科学决策精神的缺失。

公共政策过程中的科学决策精神就是要求决策科学化，是指“决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共决策（政策科学）的理论和方法并采用科学合理的决策程序来进行决策”。由于改革开放以前计划经济体制下的决策机制的影响，公共政策制定过程中科学决策的精神时常缺失，主要表现在两方面：一方面，程序化缺失。我们的政府及其官员眼中，公共政策的制定与执行是他们独有的权利和义务，普通的公民不能干涉政府的事务而只能服从命令，公民被完全排斥在政策过程之外，“这里并不存在着影响力的逆向流动，即同时也允许来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。”许多领导机关至今未制定科学、严密的决策程序，“需要决策时，不管大事小事，仍然是一把手说了算或看一把手眼色行事”。另一方面，形式化严重。在立法上，对一些政府决策做出了公民参与要求。如《价格法》规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价应当建立听证会

制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见。很多政府部门也都举行过多种多样大大小小的听证会，然而参加听证的代表基本上一边倒地支持涨价，明明就违背大多数人意愿的涨价，在听证会上却会轻而易举地获得参与者赞成通过。组织者早已经定好“只许涨、不许不涨”，“更可笑的是提出听证方在要求涨价时，根本提不出涨价的理由，有的甚至连一张像样的价格成本构成表都拿不出来，这样的听证会只能是徒具听证的空壳。”“听涨会”，屡见不鲜，这样的公民参与，是如此的形式化。

2．对于公民参与的害怕和政府自身的“经济人”困境。

有部分领导干部认为公民参与，“作为一种基于实现和维护自身利益要求的大众行为，参与的主体又是千差万别的普通公民，在政治参与过程中他们会从各自的愿望出发提出各种各样的利益要求，一旦这种利益要求得不到满足，就可能出现一些非理智型的行为，引起骚乱或暴动，导致社会不稳定”。还有人认为，公民参与就是给政策过程捣乱，增加了政策的成本，降低了政策的效率。于是，有些领导干部，只要一见到公民期求参与到公共决策中去以表达他们的利益愿望的时候，哪怕是正常的渠道，就诚惶诚恐，极力限制、压制甚至打击，表现出了对于政策过程中公民参与的不支持。政府自身“经济人”的利益要求。虽然党的宗旨是“全心全意为人民服务”，政府是为了谋求公共利益的最大化，然而“同一个人，如果在经济领域是自私自利的，不可能在政治领域发生彻底的改变，不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私”。行政主体实际上具有双重身份，既是社会公共利益的代表，其有责任维护社会的公平与正义；同时又有自身的利益需求，追求个人利益的最大化。当公民参与损害了决策者的利益的时候，他们就会阻止公民参与。明显的例子就是截访，地方决策者由于决策失误等各种原因产生了损害公民利益的结果之时，害怕公民参与（如上访）会影响自己的仕途，于是就会想方设法阻止公民上访，这实际上就是阻止公民参与公共政策过程。

（二）社会对公共政策过程中公民参与的不适应

1．公民组织的发育不足。

改革开放后，党和国家一直在渐进地退出原来严格控制的部分领域，转而将其交由民间社会实行自治，并允许一些有共同利益的群体组建公民组织，这

些公民组织是“实现公民利益聚合的重要枢纽，能有效地减少公民在利益表达过程中的信息的损失，有效地降低参与的成本”，它们“的兴起给公共政策过程中的公民参与带来了希望和生机”。但是，实际上公民组织在很大程度上仍然只是扮演着政府的“帮手”作用，它们在社会治理中更多的是行业自治、信息咨询、沟通和协调利益、决策建议等，明显未能具有良好的对公共政策过程的有效参与和独立表达。

2．公民参与能力不够。

现代公共决策往往带有较强的专业技术性，在公共政策过程呈现出日益复杂化和专业化的趋势下，公民要想较好地参与公共决策必定需要具备一些基本的能力，这些能力包括沟通的能力、理解能力、学习能力，同时还需要知识、技能的储备。因此，一部分人必定会因为缺乏相关知识、技能和信息而无法参与或者选择不参与或者参与无效果。此外，由于受教育水平等各方面的原因，一般的民众常常不能理解政策质量标准中包含的知识，所以他们会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑，也不能较好地融入于政策的大讨论中，也提不出自己有思想的有见地的意见和建议，甚至有时候连自己的切身利益追求都不能表达出来。

3．参与的社会意识不强。

公民往往习惯于借助传统习俗和传统方式或非制度化渠道来解决各种经

济社会问题，而不习惯通过现有的政治法律方式来解决这些问题，缺乏权利意识和参政意识，使公民形成了一种消极、被动的政治心态，对公共政策过程中自己的合法的权益不敢或不愿去争取和维护，对公共政策执行主体权威盲目崇拜。此外，由于公民参与的收益很难按照在参与中的贡献大小进行最后分配，所增进的公共利益不能只给那些参与的人享受而不给那些没有参与的人（组织）享受，这就决定了公民参与公共政策显然具有外部性，使得一些公众（或者公民组织）形成了搭便车的参与心理：旁观公共决策的参与过程，以零参与成本获得等比例的利益改进。每个人都希望别人参与公共决策，促成公共利益，然后自己坐享其成。”在政治文化和人的趋利避害的心理，社会表现出参与意识不强的问题。

4. 参与的目标利益的非公共性。

公共政策问题的解决应该是公共利益导向的，而公民参与是确保公共政策的公共利益取向的内在要求。然而，理性经济人的原因，在公共决策中公民参与的实际中，公民参与并不是寻求公共利益的增进，而是个体、单位或者组织的利益最大化，甚至损害公共利益。参与者经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。以三亚赤草村山路修建为例，原本就是一条山路，土地归属并不属于任何人，政府出资进行硬化，是一件好事，部分村民却为一些个人利益横加阻拦。

5．参与中的非制度化。

由于政治民主化发展的不充足，普通民众（公民组织）在强大的公权力面前显得异常的渺小，并且有时候没有合适的制度化的渠道提供给公众（公民组织）用于表达利益保护和获得的需求，于是人们往往采用非制度化的参与。这种非制度化参与分为主动型和被动型。主动型非制度化参与，即为避免自己的利益在公共决策中受损或者在公共决策中寻求个人利益的时候，主动采取非制度化的参与方式和手段，一般包括贿赂和靠关系。中国现阶段，“一方面，既有行政组织结构特征的‘按原则办事’和‘照章办事’，另一方面又存在与之相交叉和并存的‘依关系办事’和‘按钱办事’”主动型非制度化参与是一种对当事人而言利益最大化的一种有效选择，是符合参与者的理性假设的。于是，就有大量的行贿受贿的存在，大量的走后门拉关系的存在。被动型非制度化参与，是在主动型非制度化参与以外，以及所有的制度化渠道都不能起到影响政府决策或者执行的时候，采取的一种比较激进的方式，大致应该这样一些形式：游行、示威、静坐，还有用生命相抗争等群体性事件、暴力性事件和自杀性事件。这种类型也是常常可见。

（三）公共政策过程中公民参与的制度不完善

1．相关法律、法规不完善。

我国是世界上少有的几个用根本大法—宪法赋予人民丰富的抽象权利的国家之一，对公民的参政权、监督权、言论自由等基本政治权利均作出了规定，为公民参与公共政策的制定提供了强有力的宪法依据。但是，没有就公民参与公共政策过程的具体制度、程序、方式及渠道作出可操作性的相应的法规，这就导致了公民参与公共政策缺乏相应的法制保障，缺乏相关法律给予参与的具

体化和细则化的规定。在我国现行行政法律体系中，对公民参与公共政策制定的有关规定大都是任意性的而非强制性的，造成公民参与权的丧失和被剥夺，如《价格法》规定“制定政府定价或政府指导价时应当举行价格听证”，注意这里使用的“应当”。

2．制度安排不到位。

法律法规规定了，公民参与公共政策却得到不执行，至少得不到真实的执行。还以听证制度为例，中国的听证制度还处于尝试阶段，目前仍然存在很多问题，孙永怡将这些问题归纳为：一是听证制度为大众知晓的程度不够，二是公众参与听证的广度不够，三是听证事项及相关信息透明度不够，四是听证会有可能被利益集团的成员不恰当利用，五是听证的临时性、随意性大，六是对听证意见缺乏成熟的回应制度、易于走过场、流于形式。又如我国的选举制度。根据我国法律规定，公民能够通过参加选举活动选出人大代表来参与公共政策。但是，我国的人大代表直接选举只能在县级以下，“使得公民所表达的利益需求信息在自下而上的传递过程中不可避免地产生遗漏、搁置或失真等现象，造成信息传递障碍，从而使得通过选举途径参与公共政策制定的效果大打折扣。

四公民参与公共政策制定的路径探寻

(一) 加强宣传教育，营造参与型的政治文化氛围。

为彻底摆脱传统顺从型政治文化的桎梏，转变消极被动的政治心态，建立参与型政治文化。应该从以下几个方面着手: 一是继续加大力度推进政治民主化建设。国家的民主化进程和民主化程度决定着政治文化的民主程度。通过总体上的民主制度确立和民主程序建设为社会的民主化发展奠定基础; 二是强

化政府官员公仆意识。政府部门要以“社会服务者”和“社会参与人”的身份发挥公共服务作用和引导规划作用; 三是加强民众的主人翁意识和参与社会

管理的意识。总之，政府与公民双方都应该转变观念，公民一方应大胆主动参与，政府一方要敢于面对问题，给予公民参与高度重视，率先垂范，强力推动公民参与公共政策的制定。

( 二) 加强和改进各项制度安排，健全和完善公民参与机制。

制度建设是民主参与的瓶颈，要使公民参与朝着有序、理性的制度化方向

发展，首先必须寻求制度层面的突破和创新，实现公民参与的制度化、程序化和法制化，一是强化政务公开制度。既要强化重大决策公示制度，又要完善公民意见征集制度；二是健全听证制度。既要健全听证程序及规则，切实实现听证的透明化，又要扩大听证制度的实施范围；三是改进信访制度。既要明确信访部门的职责和权限，又要加强对群众来信来访的回应，切实有效地解决群众所反映的各种问题，并能将群众正当的意见和建议纳入到相应的政策议程中来，从信访的途径实现公民对公共政策制定的参与。

( 三) 完善相关法律、法规，为公民参与公共政策制定提供完备的法律依据。

首先，要加强立法，明确公民参与公共政策制定的范围，切实保障公民的参与权利。其次，修订相关法律、法规，增加公民参与公共政策制定的程序性规定。公民参与权利在法律上的存在，并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度，尤其是程序性制度规定健全的情况下，才有行使权利的可能性。当前完善公民参与公共政策制定的法律、法规，主要是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的方式、途径进行明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化。( 四) 健全公民参与的方法，构建公众参与的畅通渠道。

一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等。另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。特别是随着信息技术的发展，现代社会的公众参与渠道必须是以信息技术为基础、在网络环境下构建，稳步推进网络公民参与公共政策的制定的进程。

五总结

公共政策, 需要动员所有体系成员的智慧、知识、资料及信息, 而且为了实现公民有效的参与, 必须营造自由民主、平等协商的政策环境, 同时在制度上保证公民的民主权力, 如建立健全政务信息公开制度, 保障公民对政务的知情权, 以使公民真正具备参与的前提条件, 等等。我们相信, 随着我国行政

体制和政治体制改革的深化, 公众参与机制将会逐渐建立和完善, 公众对政策制定的参与途径将逐步扩大。

参考文献

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