当前我国群体性突发事件的类型_特点及对策

《
江东论坛
》 2010 年第二期（总第 102 期）
近年来，中国各类群体性事件数量增多、涉
及面广，已经成为影响当前社会和谐稳定的突出
问题。 “群体性突发事件”也称“群体性事件”“突
发群体事件”，是指在根本政治利益一致基础上
的，在较短时间内突然爆发的、群体与群体之间、
群体与领导之间、群体与企事业之间的，以经济
利益为主要内容的，以上访、围攻、静坐、游行、集
会等为主要方式的，行为激烈的人民内部矛盾。
2005 年中国《社会蓝皮书》中提及，中国群体
性事件从 1993 年的 1 万起，增加到 2003 年的 6
万起，参与人数从 73 万增加到 307 万。据不完全
统计，2008 年群体性事件大概有 8 万多起，其中
典型的莫过于 2008 年 6 月 28 日发生的瓮安事
件，从事件参与人数、持续时间、冲突剧烈程度、
造成的影响看，瓮安事件都是近年来我国群体性
事件的“标本性事件”。另外如 2008 年 7 月 19 日
云南省孟连事件，2008 年 11 月 17 号甘肃省陇南
事件等都是规模较大的突发事件。这些群体性突
发事件的发生，严重扰乱了社会秩序，危及社会
稳定。对群体性突发事件进行研究已经是亟需解
决的问题。本文试图分析群体性突发事件的类
型，归纳其发生的原因，并就对策方面提出几点
建议。
一
、
群体性突发事件的类型
群体性突发事件大致分为两种类型：利益群
体矛盾冲突和干群矛盾冲突。
利益群体矛盾冲突是指发生在各个利益群
体之间尤其是新产生的利益群体之间的冲突，利
益群体，通常指经济利益群体，即在经济利益上
地位相近的人或有一致经济利益要求的人所形
成的群体。 “利益群体”是社会学、政治学中一个
比较中性的概念，现阶段中国的利益群体有私人
企业主群体、农民工群体、失地农民群体、失业职
工群体、失房居民群体，以及城市中的房产主阶
层等构成的利益群体等。当前中国正处于社会转
型期，各个利益群体之间的利益开始重组与调
整，这就使得不同社会利益群体之间，尤其是新
产生的利益群体之间由于利益的一致与摩擦、相
同和相异，形成了不同利益要求的相互博弈，利
益群体因利益差引发矛盾。利益群体的冲突博弈
大体有三种情况：一是“强强”冲突博弈，即发生
在强势利益群体之间的冲突博弈。例如，随着城
市房产私有率的迅速提高，房产拥有者成为了城
市中的重要利益群体。虽然业主在社会中是一个
较强势的群体，但在与开发商和物业公司之间的
矛盾中他们处于相对弱势，这种情况使“强强”冲
当前我国群体性突发事件的
类型

、
特点及对策
●
马基教研室课题组
收稿时间
：2009
年
10
月
20
日
；
课题组成员
：
马小林
、
周鹏
、
刘志玲
（
执笔
）。
- 38-突博弈很容易转化并扩大。二是“强弱”冲突博
弈，即强势与弱势利益群体之间的冲突博弈。如
私人企业主与农民工的矛盾就属于这一类型。一
些私人企业主在对待农民工方面比较苛刻，这种
情况下农民工的维权行为是有正当性的，但在实
际条件下，农民工走正常途径维护自己的利益难
度不小，他们当中懂法的不多，一些懂法的农民
工要维权却缺乏证据，于是有的人就采取极端方
式如对老板进行报复、以自杀威胁等引来警察、
惊动政府。在这类冲突博弈中，“民民矛盾”也容
易转化为“官民矛盾”。弱势群体是“沉默的大多
数”，在利益博弈中往往是利益受损的一方；三是
“弱弱”冲突博弈，即弱势利益群体之间的冲突博
弈。例如，来自不同地区的农民工往往分别与某
种行业、某个城市有着传统的联系，这些地区和
行业因素形成了农民工内部利益群体的分化，他
们之间也会因利益矛盾而冲突博弈。再如，同一
地区环境中生活的农村居民会因土地、水源、产
品市场等发生竞争甚至群体械斗。在现代社会，
利益群体的分化使利益博弈难以避免。利益的良
性博弈是有利于社会进步的，但现在的利益冲突
博弈一般属于恶性博弈，就容易引起群体性突发
事件，如 2008 年 11 月 25 日，中堂镇开达玩具厂
发生一宗劳资纠纷引起的群体性事件，事件的起
因是工人和工厂之间因为解聘所产生的补偿金
未达成一致，事件的直接后果是门窗玻璃、电脑
等办公设备打烂，“全顺”牌警车 1 辆，开放式巡
逻车 4 辆被砸毁。
干群矛盾冲突指的是各级领导干部与人民
群众之间的矛盾冲突。干部是一个比较特殊的群
体，一般指的是领取国家财政俸禄、执行社会或
者团体管理职能的中上层工作人员。中国社科院
2008 完成我国学界对和谐社会的首份研究报告
《中国社会和谐稳定研究报告》。报告指出，社会
群体之间利益冲突是和谐社会面临的主要挑战，
干群矛盾的日益显化令人担忧。这个《报告》把干
群关系，实际上就是社会与政府之间的矛盾作为
最忧虑的重点提出来，是别有深意的。其实，就社
会不满的指向来说，干部、特别是发达地区的干
部并不一定是当地群众最痛恨的，甚至干群矛盾
也不是在所有的地方都是所有矛盾利益冲突中
最突出的。但问题是，干群之间的关系有着一个
不可替代的特殊地方，这使得干群矛盾成为所有
矛盾中最重要的社会利

益矛盾。
就像司法对于争讼人群的重要性一样，政府
是社会利益集团之间纷争的最后一道防火线。在
利益集团冲突演变为不可收拾的暴力冲突之前，
惟有政府能够调节这种冲突，化解冲突各方之间
的矛盾。但政府能够这样做的前提是要有足够的
公正性，而公正则来自于不属于社会利益集团中
的任何一方。现在的问题是，这个本应超脱于社
会利益纷争之外的中立调节者，也深陷利益冲突
的泥潭不能自拔，这便是当前社会利益结构中最
为危险的地方。它意味着，在缺乏强力公正的仲
裁者的情况下，社会利益冲突能够被调节的可能
性已经微乎其微，社会和谐将受到最大的威胁。
比如在云南孟连事件中一个关键的角色就是当
地的政府官员。正是由于一些官员在胶农与橡胶
企业之间未能保持中立，使得胶农丧失对政府的
信心。最终选择以冲突方式表达自己的利益诉
求。
二
、
群体性突发事件的特点
群体性突发事件可以归纳出以下几个主要
特点：
（
一
）
参与的外延扩大
，
数量递增
，
规模呈扩
大化趋势
。
中国正处于社会转型中，国家各种体制的改
革和完善也在加速度发展，在这个过程中必然会
有相当多的利益群体受到影响，以此为联合背景
群体性矛盾有了组合基础。群体性矛盾飞参与主
体在构成上比较复杂，既有家属、也有同事、邻
居，有事甚至有互不相识的旁观者卷入其中。在
一般情况下，这些参与者由于利益密切相关，彼
此间联合的基础具有内部合理性，也比较牢固；
- 39-同时由于参与人数众多，出于“法不责众”的侥幸
心理和从众心理，许多人忽略了个人责任分担而
参与其中，也有部分外部人员可能由于某种蛊惑
性、煽动性的游说而引起共鸣，甚至主动参与进
去，在这样几种效应的影响下，群体性矛盾的参
与主体就像滚雪球一样越集越多。
（
二
）
具有相当大的突发性
群体性矛盾的起因、发生、发展往往有一个
比较漫长的过程，在该矛盾存在的领域可能进人
皆知，但是长期没得到妥善的解决，在特定的环
境和条件下，被某个特定的诱因启动急剧发展成
为具有一定规模的群体性事件。
（
三
）
情绪性
在群体性矛盾中，参与主体之间通过暗示与
模仿来进行相互交流，表达自己的主张和倾向，
情绪上相互感染。随着参与人员的非理性因素逐
渐增长，以至于几乎达到了狂热的程度，当情绪
积聚到相当浓烈的程度，必然要寻找到宣泄的渠
道，在特定的社会环境的刺激下，其共同情感就
会以激烈的方式宣泄出去，导致群体行为的失
控，做出许多情绪

化、非理性的举动。
（
四
）
矛盾复杂
，
处置工作的难度增加
群体性矛盾的复杂性决定了群体性矛盾的
反复性。从群体本身来看，以聚众闹事的方法来
达到某种目的，事实上确实促成了一些问题得到
了解决，这难免会在一定程度上强化了部分群众
“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理，
从而造成一部分人长期缠诉闹事，处置难度加
大。而且在实际中，群体性矛盾的参与主体往往
会挑选在所谓的“敏感时期”来共同发动，借此制
造所谓的“轰动效应”，取得有关部门的重视，以
使其利益诉求得到解决，在实际工作中，也的确
有一些部门顾及到敏感时期的政治影响问题，对
该类的群体性矛盾所反映的问题给及解决，这在
客观上强化了在重大敏感时期来制造事端的心
理，致使在重大节假日或者重大活动期间发生的
群体性事件越来越多，相应的处置难度也加大。
（
五
）
引发群体性事件的燃点降低
部分群体性事件往往是由小摩擦、小纠纷引
发的，其原因多种多样、错综复杂。客观上看，人
们对改革发展的社会预期普遍提高，对改革成果
的分享要求明显增强，但由于种种原因，部分群
众的诉求长期得不到满足，以致心态失衡。主观
上看，少数干部对待群众作风官僚、态度粗暴、方
法简单，使群众利益受损，产生怨气。由于各种因
素的共同作用，加上潜在的社会矛盾的影响，一
起偶发的具体事件甚至很小的事情，就可能引发
部分社会成员宣泄不满情绪，成为社会冲突的
“导火索”。
三
、
群体性事件的原因分析
群体性突发事件的发生与当前中国所处的
社会转型阶段有着密不可分的联系，随着社会主
义市场经济体制的逐步建立和各项改革向纵深
发展，必然会带来利益格局的大调整，这种广泛
而深刻的社会变革，涉及经济、政治、思想、文化
等各个领域、各个方面，这就势必会引发各社会
群体之间利益上的矛盾与摩擦，这种群体矛盾发
展到一定的程度就会爆发突发性群体冲突。突发
性群体矛盾的产生是社会转型过程中多种因素
综合作用的结果，是各种社会矛盾的综合反映，
是各种利益冲突的集中体现。主要原因有：
（
一
）
社会张力的增大
社会张力，是指社会系统在运行和变迁过程
中由于结构失调或人们的无序互动导致紧张状
态以及由此产生的社会冲动力量。社会张力根源
于社会建构过程中资源分配的不平等以及人们
行为的差异、矛盾和冲突。在从传统社会向现代
社会转变的过程中，由于传统规范丧失，信仰和
文化价值取向多元化，社会中心

控制功能减弱，
社会边缘对中心的冲击加大，社会流动和社会变
迁加快，导致社会系统出现结构性失调，在这种
情况下，人们的行为就会背离原有的社会秩序，
形成非程序社会互动，社会系统处于紧张状态，
社会张力逐渐增多并表面化。随着时间的推移和
- 40-张力的积累，就会酿成群体性事件。当前中国正
处于社会转型时期，在社会生产力和人们的生活
水平得到整体性提高的同时，社会贫富差距扩
大，社会成员之间的矛盾和冲突加深，社会规范
处于重建的过程中，人们的价值取向也趋于多元
化，新旧价值体系之间的冲突导致社会示范，社
会张力不断增大。
（
二
）
社会控制弱化
社会转型时期，体制转轨与社会结构转型交
错进行。体制改革导致相应的社会结构调整，新
旧体制的更替和摩擦使各种社会矛盾复杂化、尖
锐化，社会出现结构性失衡。旧的规范、价值观念
和行为模式被否定或遭到破坏，逐渐失去对社会
成员的约束力，新的规范、价值观念和行为模式
尚未形成或未被普遍接受，还不具备对社会成员
的有效与数理，社会成员的行为缺乏明确的规范
约束，出现社会规范权威失落、社会规范真空或
规范冲突的状况，新旧规范并存，法制不健全，行
政控制能力减弱，社会整合与控制机制出现明显
的滞后和弱化，社会控制出现了过渡性失调。一
方面，社会分化和社会变迁使得社会整合力量削
弱，社会整合能力下降；另一方面，由于新的整合
机制一时难以形成，社会控制机制运转不灵，导致
大量社会失范现象出现，就必然产生冲破社会规
范、破坏社会秩序的过激行为，引发群体性事件。
（
三
）
社会认识不足
首先是相关处理人员对群体性事件认识不
清。一是对突发性社会群体矛盾的性质区分不
清，混淆了敌我矛盾和人民内部矛盾的界限。敌
我矛盾和人民内部矛盾是两类不同性质的矛盾，
必须严格区分。然而，长期以来，我们在认识和处
理人民内部矛盾的实践中，却不断混淆这两类不
同性质矛盾的现象。二是对突发性社会群体矛盾
的特点区分不清，混淆了是非矛盾、政治矛盾和
利益矛盾之间的界限。突发性社会群体矛盾是一
个总体概念，但又有其相当独立性，在处理方法
上也有其特点。在过去的一段时期，曾出现过对
这一社会矛盾的误解。在一些领导干部的视野
中，所谓突发性社会群体矛盾就是由于思想认识
的不同而引起的是非矛盾，在处理的过程中，只
强调“团结—批评—团结”的原则，强调用思想政
治工作的方法解决矛盾。也曾出现过把这一突发

的群体矛盾当做意识形态领域的阶级斗争，强调
采用“大民主”的方法解决矛盾，忽视了人民内部
利益矛盾，忽视了经济方法在正确出路人民内部
矛盾中的地位和作用。十一届三中全会以来，我
党反思了以往在认识和处理这一社会矛盾方面
的错误，恢复了马克思主义所强调的物质利益原
则，重视了经济方法和手段在处理人民内部矛盾
中的作用，不断调整了人民内部人与人之间的利
益关系，但是，近年来又出现了另一种错误倾向，
忽视思想政治教育的作用，弱化思想政治工作，
从而导致了拜金主义、极端利己主义的抬头，人
民内部不同利益主体之间关系紧张。三是对突发
性社会群体矛盾变化过程中所表现的程度区分
不清，把本属人民内部矛盾带有局部对抗因素，
表现较为激烈的突发性社会群体矛盾简单视为
“闹事”、“乱子”、“抹黑”当做敌我矛盾来看待。社
会群体矛盾是由不同矛盾构成的系统整体，也是
一个不断变化的总过程，在其变化过程中，随着
矛盾的长期积淀和社会深层矛盾的日益显露，可
能会出现具有局部对抗因素和激化可能的突发
性社会群体事件。这种事件的发生虽然会影响人
民之间的团结、破坏社会的稳定，但仍属于人民
内部矛盾的范畴，是“在人民根本利益相一致的
基础上的矛盾”，矛盾双方的主体大都是拥护党
的领导、拥护党的改革开放政策，因此必须坚持
处理人民内部矛盾的原则，采取灵活的、切实可
行的方法来处理。
另一方面人们对于群体性事件的认识不足。
相当一部分群众已经形成了“不闹不解决，小闹
小解决，大闹大解决”的心态，遇事不通过正常途
径而是以聚众闹事向政府施压来达成自己的目
的。在广大人民群众中，由于很多人法制观念不
- 41-强、不懂法、不守法，遇到利益摩擦和纠纷，不善
于利用法律手段来保护自己的利益，往往采用一
些非正常手段如围攻、游行、罢工等，导致人民内
部突发性群体性事件的增多。
四
、
几点对策
近年来由于城市建设、房屋拆迁、土地征用、
企业改制、贫富分化等原因引发了一系列的群体
性事件。这类事件发生后，往往由于事态的发展，
群体行为超出法律允许的范围。甚至，如不能有
效地预防及时疏导化解、处置，将会引发更大的
政治问题，直接影响社会政治稳定。当前中国社
会就处于对大规模群体行为的“不设防”状态或
准备不足状态。如何正确认识和处置群体性事
件，维护社会稳定和谐，已经成为我们迫切需要
解决的一大课题。
解决群体性突发事件，首先要解决定位问
题。如

何看待、定位群体性突发事件是最重要的，
当前中国的绝大多数的群体性突发事件是人民
内部矛盾，在处理问题的时候不能将之过于政治
化和意识形态化。
（
一
）
树立治理
、
善治理念
治理和善治理论是在上个世纪九十年代开
始引人注目，所谓治理指的是各种公共的或私人
的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是
相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合
行动的持续的过程。
治理与统治一样，它需要权威和权力，最终
目的也是为了维持正常的秩序。当两者之间又有
着本质上的不同：统治的主体只能是公共权力部
门，其权威来源只能是政府，而治理的主体可以
是公共权力部门，也可以是私人部门和第三部
门，还可以是三者的合作，其权威来源依仗的并
非主要是政府，而是合作主体之间的持续性互
动。由此可见，治理教通知哦更适合于复杂性、多
样性与动态性的快速转型期社会。治理与传统政
府统治概念内涵的重大差异，代表着当今政府管
理理念发生了根本性的变化，而这些新理念最终
体现在政府管理制度与组织创新过程的种种努
力之中。治理的出现是为了弥补政府和市场在调
控和协调过程中的某些不足，但是治理也不是万
能的，这样，良好的治理也就是善治理论就应运
而生。
善治是治理的一种状态，是治理的理想状
态，核心之点在于由国家力量和社会力量，公共
部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来
治理一个社会。而“党委领导、政府负责、社会协
同、公众参与”社会管理格局和模式的提出，在现
阶段可以看作是一种既符合现代治理善治理念，
又符合我国国情的具有中国特色的制度创新。
首先，在谁来管理的问题上，“党委领导、政
府负责”说的是国家力量、公共权力部门、政府，
“社会协同、公众参与”指的是社会力量、私人部
门、社会组织。这与只有一个管理主体不同了。其
次，在如何管理的问题上，“党委领导、政府负责”
中的领导、负责，无疑强调了公共权力部门的作
用、具有浓厚的政府主导型的色彩，而“社会协
同、公众参与”中的协同、参与，无疑表达了社会
与公众的配角地位，但是，也有了一点两者合作、
协调的意思，毕竟与过去政府说什么、社会只有
服从还是不同了。
再次，既然要社会协同，就要把社会做大，太
小了何以协同？既然要公众参与，就要使公众有
参与的积极性，没有积极性，何以参与？所以，这
一模式也包含着要把协同的社会做大、鼓励参与
的公众的积极性的承诺。
治理和善治的实质就在于实

现政府、市场和
第三部门的良好合作。
（
二
）
形成
“
小政府
，
大社会
”
结构
中国的改革推动了中国经济、社会、政治全
方面的发展，也推动了中国传统的国家和社会关
系模式———“弱社会，强国家”模式的调整。随着
改革的深入，旧模式的缺点显露无疑，重塑国家
和社会关系这一课题也就摆在了人们面前。
传统的中国的政治形态是国家政治权力压
- 42-倒一切，一切社会生活都受到政治国家的压制，
中国处于政治和经济上的高度集中的领导下，国
家与社会同构，政治强大，社会萎缩；随着改革开
放的推进，过去那种对社会进行全面控制的“弱
社会，强国家”状况的弊端渐渐显露出来，国家对
社会进行全面控制的模式已经严重妨碍了经济
与社会的发展，
既然旧的国家与社会关系模式已经不符合
我国目前状况，那么应该建立一个什么样的模式
呢？对于建构国家和市民社会关系美国学者波恩
哈德提出了几种模式。（1）强国家－弱社会模式。
传统的社会主义国家一般采用此模式，以前苏联
为代表。在此模式下，国家居于居高无上的统治
地位，市民社会的发展极为萎缩。这种模式曾起
过积极作用，但随着时间的推移，它的弱点———
压抑了个人的积极性和创造性便暴露出来，它已
不能适应社会和国家的发展；（2）强国家—强社
会模式。这是现代西方国家普遍采用的模式，它
强调社会具有相对的独立性，国家作为社会总体
利益的代表，在尊重社会及其各种组织在法律上
的对立性的前提下，积极介入社会生活过程并对
后者进行引导和调控。在国家和社会之间建立一
种相互合作的良性制约机制。（3）弱国家—强社
会模式。南美一些国家采用此模式。这为社会提
供了很大的空间，但由于国家权力太弱容易引起
政局动荡。（4）弱国家—弱社会模式。非洲许多国
家采用此模式，这些国家发展缓慢、经济文化落
后，既没有完备的市民社会也缺乏现代意义上的
国家功能。
在此基础上，我国学者则认为“小而强政府，
大而强社会”比较适合当前的中国社会，“小而强
政府” 是指改变国家对社会全面控制的状况，将
国家职能相对分离，权责明确，这不是政府权威
的弱化而是政府功能的清理和优化，政府功能反
而得到了强化，国家机构管辖范围涉及到一切社
会组织却不代替组织和个体其活动。国家权力权
限化，国家严格按照权限行事，权势主义得到消
除，滥用权力现象减少。我国当前的现代化还需
要国家的推动，中国国家的权威还是要保持。 “大
而强社会”，是

要建立充分发育的健全的社会机
体，是社会在政治，经济，文化等领域有足够的自
主和自治能力，具备较强的管理控制能力，社会
主体性力量得到发挥，使社会对政府形成了一定
约束力。而“小政府，大社会”则是比例比较合适
的模式，有助于和谐社会的形成。
在建构“小而强政府，大而强社会”这种模式
中，社团发挥着重大作用。社团是指公民自愿组
成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动
的非营利性社会组织。社团具有存在民间性、组
成自愿性、内部互益性、团体非营利性等四个基
本特性。社团组织的出现，是我国社会转型期一
个重要变化，在构建国家与社会良性运行模式之
中，社团是两者之间的“桥梁”、“缓冲器”。社团组
织是中介体，社团的一个重要功能就是协调，这
里的协调是既能协调社团组织内部成员之间的
利益，也可协调国家与企业、政府与社会之间的
关系，是联系政府和人民群众的桥梁与纽带。另
外，社团是“小而强政府”有力的助手，我国是从
长期计划经济体制向社会主义市场经济体制过
渡，在过去的计划经济体制条件下，政府管理社
会和经济事务的方式是一种大包大揽的方式，而
这次机构改革就是要转变政府职能结构，将过去
管的一些不该由政府管理的微观和宏观管理事
务切实交给企业和社会中介组织，从而真正建立
办事高效、统一协调的行政管理体系，随着市场
经济的发育，原来的许多政府职能将逐步被社团
组织所取代，从而实现“小而强政府，大而强社
会”的目标。
社团组织在促进社会发展、沟通政府与社会
各界联系，维持社会稳定和推动政治民主化进程
等方面发挥着无可替代的重要作用。在西方市场
经济发达国家，社团组织被视为第三大部门，即
政府、市场和社团组织，可见其重要性和地位。改
革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步建立
- 43-和发展、政府职能相应转变，适应这种社会转型
的大背景，各种社会团体迅速发展到 20 多万个，
社会团体已成为现代社会不可或缺的重要组成
部分。但我们的第三部门刚刚开始发育，无论就
数量来说，还是从质量来说，与前两个部门相比，
还不成比例，我们还没有脱离“大政府，小社会”
的结构格局。
（
三
）
建立和完善社会机制
在处理社会矛盾上，相应的社会机制的建立
是十分重要的。首当其冲的是表达与反应机制。
所谓表达机制，就是使不同的社会利益群体有表
达自己利益诉求的正常渠道。为什么现在集体上
访事件有增无减，一个重要原因就是缺乏供各个
层次不同

社会利益群体表达自己利益诉求的正
常渠道，或者只是形式上有，实际上没有。特别是
社会弱势群体，是社会的“沉默的大多数”，他们
由于自己的处境，更加缺乏表达自己利益诉求的
渠道。比如拖欠农民工工资的问题，最严重的时
候全国拖欠 1 千亿，相当于几百万的农民工一年
没有领工资，直到总理出面问题才得到重视，这
充分反映出表达机制方面存在的缺陷。
建立不同利益诉求的表达机制，从积极方面
讲，有利于促进社会和谐，当然在建立表达机制
的同时，也要引导群众以理性、合法的形式表达
利益要求、解决利益矛盾，引导各个利益群体以
理性、合法的形式表达利益诉求。如在现阶段各
级地方政府纷纷开设“热线电话”、设立地方行政
首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”，电视
台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮
助政府收集群众意见，“政务公开”“村务公开”等
各种形式的“公开化”改革逐渐推广开来，增加了
公共管理的透明度。
另一方面，党和政府要建立规范的对话、协
商和处理问题的反应机制。这就是加强与各种社
会团体、社会组织的交流，切实了解民情民意，增
强党和政府与群众沟通的能力，并对群体反映的
问题作出依法、及时、合理的反应。
除了这个方面，还有其他的机制如表达与反
应机制、协调与兼顾机制、共识和责任机制的建
设也是迫切而重要的。
（
四
）
规范政府行为
有效治理社会的一个重要方面是取得人民
的信任，信任，是一种非常可贵的社会资源。人民
信任，即使社会政策考虑不周全，也能弥补；反之
如果人民不信任，再好的社会政策也难以贯彻。
而当前群体性事件的频发，一定程度上反映了人
民信任的缺失。如何重建社会信任的问题，尖锐
而迫切地摆在政府的面前。
首先，政府要坚持科学发展观，坚持以人为
本，把人民的利益作为一切工作的出发点，不断
满足人们的多方面需求和实现人的全面发展，在
改革中，坚持以人为本，把人民群众的利益放在
第一位，营造每个人都能全面发展的体制环境，
当前尤其要搞好就业、社会保障、教育、医疗、安
全生产等方面的改革，为经济主体和广大人民创
造公平竞争的环境，使全体人民共享改革发展的
成果。
其次，切实履行政府职责，完善公共服务职
能，建设公共服务型政府，核心是要形成服务型
的政府职能结构，关键是要合理配置政府维护性
职能、经济性职能与社会性公共服务型的比例关
系，目前，我国政府维护性职能、经济性职能的比
重过高，而社会性

职能的比重偏低。要形成合理
的政府职能结构，就要逐步降低维护性支出与经
济性支出的比重，逐步提高政府社会性支出的比
重。同时，大力发展社会事业，构建社会安全网，
要建立公平公正、全面覆盖、水平适度、可持续发
展的公共服务体系，完善公共教育服务体系等。
政府要与老百姓保持鱼水关系，为人民服务，正
如胡锦涛总书记多次强调的“权为民所用、情为
民所系、利为民所谋”。（全文 9800 字）
责任编辑
：
郭庆生校对
：
万师
- 44-