国内外土地征收制度比较研究

包括三个部分，第一部分是总的来看国内外的土地征收制度，以加拿大、日本、美国三个国家为代表；第二部分是对美国征地制度的具体介绍及中美对比；第三部分是介绍台湾地区的土地征收制度。三部分都是从法律支撑、征收目的与范围、补偿标准、征收程序和对我国的借鉴意义五个部分来展开的，其中台湾部分有一个比较独特的“区段征收”。

中外土地征收制度比较研究

1.1土地征收制度的法律支撑体系

大多数国家的土地征收，一般都能在宪法中找到权力的来源，即便在宪法中找不到权力来源，在民法中也可找到。当前，世界主要国家土地征收制度涉及的立法形式主要有两种。一是独立式，即土地征收法独立于土地法之外。二是单节式，即土地征收法作为土地法的一个章节存在，是土地法的一个组成部分。土地征收不仅有其独立的宪法基础，而且土地征收法与土地法在其性质上也有所不同。前者是公权力对私人财产权的侵害，是国家以强制性手段取得财产的方式。土地法则属于物权法(或财产权法)的范畴，狭义的土地管理法，从字面上讲更具有大量的行政法内容。因此，多数国家均独立制定土地征收法。

加拿大所有土地在名义上属于皇室所有，实际上大部分土地归私人所有，联邦政府、省及市政府都拥有自己的土地。各级政府对所辖范围的土地拥有处置权。但联邦政府为全国办事需要用地，有权征收省公有土地，但必须是有偿的。对于土地征收，联邦和各省都制定有相应的土地征收法。例如，联邦和安大略制定有《联邦及安大略土地征收法》，阿尔伯达省制定有《阿尔伯达省土地征收法》。

英国的立法也有独立的土地征收法，《1965年强制购买法》( Compulsory Purchase Act 1965) , 《1981年上地征收法》( Acquisition of Iand Act 1981)。

日本1951年就颁布了《土地征收法》(Japan Iand Acquisition Act 1951)。

美国作为一个判例法系的国家，虽没有独立的土地征收法，但将1970年的“土地征收政策法”提升为法律，也具有独立的法律地位。

1.2国外土地征收的目的和范围

世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情况卜，国家(政府)才有可能发动土地征收权。这也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。但不同国家，由于社会制度、历史和文化背景不同，对“公共利益”形成了不同的认识。“公共利益”的多种定义体现了每个社会的私有土地拥有者的权利与公共土地需求两者之间的平衡关系。总的看，在大多数国家，上地征收的主要“公共利益”通常包括交通建设，公共建筑，军用目的，上地改革，公共辅助设施，公园、运动场建设等6个方面的用途。

美国对公共利益的内涵有广义理解。首先公共使用排除政府利用权力损害某人利益使另一人获利，但公共利益也不意味着政府征收的财产只能用以公用或给一般公众使用。政府征收财产又立即转给多数私人使用，同样可以构成公共使用。（但是在2005年的凯洛案的判决引发了政治漩涡之后，美国联邦和州两级的参议院和众议院的议员听取了学者对案件判决的批评和公众的强烈抗议后，急忙提出各种法案，旨在限制政府利用征收以发展经济的权力。截至2008年底，除阿

肯色州、夏威夷州、马萨诸塞州、密西西比州、新泽西州、纽约州和俄克拉荷马州没有通过修正案之外，其他43个州都通过了限制土地征收权运用的法律或者宪法修正案。修改内容主要体现在四个方而:缩小了征收目的范围、调整了征收审批机关、增加了征收补偿额和完善了征收程序。其中缩小征收目的范围包括六个方面：1.重新界定公用的含义；2.禁止为了发展经济而进行征收；3.禁止将被征收财产转让给私人（和上面蓝体字对比，是美国土地征收制度的发展）；4.改变了衰败状态的认定标准；5.禁止征收衰败地区的非衰败财产；6.禁止利用征收消除衰败状态）

加拿大把公共利益范围严格限制在为公共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物遗迹保护、学校、医院以及社会福利等方面。

日本规定符合公共利益是指与国家社会生活、生产和科学研究等基木公共利益相关的各种用地包括公路建设、路外停车场建设、消防设施、博物馆、图书馆、中央批发市场、地方批发市场等35种公益事业项目。

1.3国外土地征收制度的补偿标准

大多数国家或地区的土地征收法或相关法律均有这样的规定:所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到赔偿的权利。但各国的补偿标准存在不同程度的差异。

程序合法在美国法律体系中非常重要。如果政府征地程序不合法，将可能直接导致法院判决其征地无效。尽管联邦和州政府在具体程序上不尽相同，但大体上包含以下环节：一是满足时限要求的预先通告；二是政府评估被征收土地，向被征收人送交评估报告，提出补偿金额；三是政府召开听证会，阐述征收必要性和合理性，如被征收人有异议，可进行司法挑战，迫使政府放弃征收；四是如在补偿金额上无法达成一致，通常由政府上诉至法院处理；五是法院通常要求双方分别聘请评估师进行评估，并进行最后一次平等协商；六是如双方仍不能达成一致，则由普通公民组成的民事陪审团确定补偿金额，最后由法院判决生效。

加拿大的土地征收制度沿用的是英联邦的体制，加拿大对土地征收的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格进行补偿。具体来说包括四个部分：A被征收部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据市场价格补偿；B有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害；C干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本被征收，因混乱而造成成本或开支补偿；D重新安置的困难补偿。

日本的土地征收补偿有：A征收损失补偿；B通损补偿(对权利人因征地而受到的附带性损失进行补偿)，如搬迁补偿、歇业、营业规模缩小等赔偿；C少数残存者补偿，对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失的赔偿；D离职者的赔偿，对土地权利人的雇佣人员因土地被征收而失业时生的损失进行的赔偿；E事业损失赔偿，对公共事业完成后造成的噪声、废气、水污染等损失的赔偿。

1.4国外上地征收制度的程序

除去申请、调查等活动外，国外土地征收程序大致包括三个步骤：A征收土地的公告或通知；B被征收土地权利人参与土地过程的透明程序；C申诉程序。

加拿大通常的征地程序包括:征地者向征地审批机构提出申请;征地者通知被征收地的所有者;在当地媒体上发布公告;审批机构派调查员调查;发送审批证

明;土地所有者申请补偿;与征地者达成补偿协议;征地者进入土地等。

美国征地程序是:具有审核资格的正式审核员审查审核员在征得土地所有者同意后进行实地调查、汇总并提交审核报告给负责征地的机构→高级督察员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格→征地机构向土地所有者报价，若产权人与政府机关间有分歧则进行谈判→达到新的补偿价格→若仍不能达成一致意见，政府及有关机关可实施强制征收。

2.1我国土地征收制度的法律支撑体系

我国的土地征收也有其宪法基础，我国宪法第十条:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而我国的土地立法体系主要是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心，由系列单行法规组成的法律框架，没有独立的土地法，更没有独立的土地征收法。我国的土地立法存在的问题主要表现在:其一，土地立法层次低，由人大常委通过的法律诸如《土地管理法》、《土市房地产管理法》等很少，大批量的则是部门规章，如“报告”、“意见”、“暂行规定”或者司法解释等。其二，土地立法主体多元化，受传统立法习惯的影响，不论是土地法律、行政法规还是地方土地法规，表面上看，由全国人大或常委会、国务院或地方人大常委会通过，实际上通常均由相应的职能部门负责起草。多元化的立法造成法律法规之间的不统一、欠协调，同层次的法律规范在内容上标准不一、宽严失调。其三，我国立法过分注重公权的立法，而忽视私权的立法，致使公权扩张，而私权得不到应有的保护和尊重。

2.2我国土地征收制度的征收目的和范围

我国的土地征收范围与国外相比要宽泛的多。根据1986年土地管理法的规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业，需要征用集体土地或使用国有土地的，按照本章规定办理。”另外，新上地管理法第43条也规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”从这些条文可以看出，我国的土地征收本身就存在法律上的矛盾与漏洞，因为国家对土地出让一级市场实行垄断，农地要进入市场，必然要经过国家土地征收，同时，任何单位与个人进行建设需要使用土地的，也只能依法申请国家土地，这就是说，实际上我国的土地征收范围己经从公共利益需要扩展到一切经济建设领域。

2.3我国土地征收制度的补偿标准

我国土地征收补偿是按照“产值倍数法”来确定补偿的，补偿原则是“维护农民原有的生活水平”。土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费的标准是征收耕地的补偿为该耕地被征收前3年平均年产值的6 -10倍，安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的15倍，土地补偿费和安置费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。

对比国外的“市场定价”为核心的土地征收补偿制度，可以看出，我国的补偿标准要低的多。首先，以“产值”为依据来进行补偿本身就是不合理的，按“产值”进行补偿，具有浓郁的计划经济色彩，既不符合价值规律和定价原则，也不符合市场经济规律。《土地管理法》中针对补偿的规定为，“按照被征用土地的原用途给予补偿”。“被征用土地的原用途”即是指农业生产收益。与二、三产业相

比农业收益明显偏低。故对农民支付的土地补偿费和安置补助费必然要低得多，这对农民是不公平的，其实质是对农民的一种低价掠夺。其次，“维护农民原有生活水平”的补偿原则也是不合理的。因为，对农民而言，土地是他们借以长期发展的生产资料，一旦失去土地，就失去了作为农民的生产权，即由农民转化为了市民，城乡生活差异和就业形式的改变使他们的生活方式发生了根本改变，故“维护其原有生活水平’，根本就无从谈起。最后，我国的土地征收补偿根本就没有涉及到诸如残余损失补偿、经营补偿、迁移补偿、生活方式改变带来的精神补偿等，因此是最低层次的以牺牲农民利益为代价的一种土地补偿标准。

2.4我国土地征收制度的征地程序

我国土地征收大致有六个步骤:申请土地→受理申请并审查有关文件→拟订征地补偿安置方案→审批土地→组织实施并公告→登记发证。对比国外大多数国家的土地征收程序，可以看出，我国的土地征收缺失了两个部分，其一是被征收土地权利人参与土地征收过程，其二是申诉程序。在我国，土地征收是土地所有权的转移，主要在政府部门和作为土地所有者的农村集体经济组织之间进行政府在征地过程中占有主导地位，而被征地农民由于只拥有土地承包经营权因而无法在事关自身财产权利的土征收过程中施加实质性的影响力。而农村集体经济组织由于和政府部门天然的行政隶属关系使得其在忠实地维护农民利益上显得力不从心。在征地的程序上农民没有参与权、知情权和申诉权，结果导致征地过程中农民合法权益受到严重侵犯。

3.国外土地征收制度对我国的借鉴

针对我国土地征收制度上存在的问题，借鉴国际上比较成熟完善的土地征收制度，广西大学沈晓敏、张娟、贺雪梅在论文《中外土地征收制度的比较与借鉴》中指出应从三个方面对我国上地征收制度加以完善。

1.加强图地征收制度的立法工作

首先，完善土地制度的法律体系，对一些矛盾及有漏的地方及时进行修订。尽快制定《土地法》和独立的《土地征收法》，以规范土地征收行为。从法律角度上对“公共利益”进行明确界定，严格限定用地范围的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求，应在法律的框架内由用地人和土地所有人进行协商按市场价格执行。

其次，改变多部门各自立法的模式，建立统一的中性立法机构，避免职能部门立法时的自我利益倾向，最大限度地体现法律的内外协调性、严谨性、全局性、公正性和公开性。

最后，更新立法理念，贯彻私权保护原则。将公权的行使严格限定在法定范围之内，防止其任意扩张侵犯私权领域。

2.完善上地征收补偿

首先，土地征收补偿应遵循“公平市场价格”原则，从理论上讲，补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征收者的所得为基准，同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等因素。在市场经济条件下，征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于使用者对土地市场价格的认知程度，而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来，都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”。对农民的补偿，不能以“维持农民生活水平不下降”为原则，而应该把失地农民作为城镇市民，以让他们“拥

有城市市民平均生活水平”为原则进行补偿。

其次，合理确定补偿范围，目前我国的土地补偿范围过窄。而根据现代征收补偿理论，征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。借鉴国外的有关补偿理论，我国的土地征收补偿应该包括两部分:土地征收费和土地赔偿费。上土地征收费以被征收的土地“公平市场价格”来确定，土地赔偿则要充分考虑被征地者的生存发展权，增加土地经营损失补偿和残地补偿，甚至还要包括非经济损失，如新的生活环境上的不适应，精神上的痛苦等。

最后，应完善土地征收补偿程序，增加上诉程序，完善征收补偿方案的决定程序，增加调查、听证、谈判、申诉、仲裁的规定。保护和加强农民的合法土地产权。作为征地利害关系人的集体和农民对土地征收有知情权、协商权和上诉权，他们应该参与到整个征收过程中来，针对不合理的征地情况，农民集体有上诉的权利并能在相关的申诉机构中实现其作为土地所有人或土地承包人的权利。

3.合理分配上地发展带来的土地增值收益

农地转变用途之后的土地增值即土地发展收益，应该在农民和国家政府之间进行合理分配。在目前的土地产权、土地征收及补偿框架下，我国土地征收常常是低价从农民手中征得，转手高价出让，从而在由低收益的农地转为高收益建设用地时，剥夺了农民应得的土地增值权益。但按照市场经济规则，土地发展权归全社会公共所有，理由是土地增值主要来源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于地区公众劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政策扶持等。故土地增值部分应该由全社会共同拥有，也理应包括农民。政府可以将土地收益中的相当部分纳入农民的社会保险基金、医疗保险基金和养老保险基金，以维护失地农民利益。土地用途转变实属土地发展权的问题，我国有关土地方面的法律没有明确设立“土地发展权”的权利种类，也没有对土地发展权或其内容与归属作出统一而清晰的规定，即土地发展权在我国的相关制度安排中处于“缺位”状态。土地发展权的缺失”使得土地发展权益分配存在“无法可依”的境况。因此，尽快设立土地发展权，完善包括土地产权在内的土地征收制度仍然是当务之急。

中美土地征收制度分析对比

虽然中美两国具有不同的政治体制和土地所有制背景，但在制度环境、征收范围、补偿标准等方面对比研究两国土地征收制度，对客观认识土地征收在不同发展阶段的作用，明确我国土地征收制度下一步改革完善方向，仍具有借鉴意义。

美国土地征收制度的主要内容

在美国，土地征收并非将私人土地转为联邦或州政府所有的唯一方式，通常只是作为政府对私人土地进行市场购买但无法协商一致时的最后手段。土地征收须具备3个基本要件：公共目的、法律程序和公平补偿。

公共目的。在美国，确定征地是否符合公共利益，由两方面因素决定：一是用地要求是否由政府或公共部门提出；二是政府征收土地的用途是否符合公共利益由法院最后裁定。与其他国家一样，美国的政府机关、公共交通、基础设施、军事、教育等用地，都属于较为明确的公共利益范围；但如发展经济是否属于公共利益范围就存在较多争议。当被征收人对政府征收土地用途的公益性质有异议时，可上诉法院裁定。

法律程序。程序合法在美国法律体系中非常重要。如果政府征地程序不合法，将可能直接导致法院判决其征地无效。尽管联邦和州政府在具体程序上不尽相同，但大体上包含以下环节：一是满足时限要求的预先通告；二是政府评估被征收土地，向被征收人送交评估报告，提出补偿金额；三是政府召开听证会，阐述征收必要性和合理性，如被征收人有异议，可进行司法挑战，迫使政府放弃征收；四是如在补偿金额上无法达成一致，通常由政府上诉至法院处理；五是法院通常要求双方分别聘请评估师进行评估，并进行最后一次平等协商；六是如双方仍不能达成一致，则由普通公民组成的民事陪审团确定补偿金额，最后由法院判决生效。

公平补偿。美国法律确立了土地征收的“公平补偿”原则，即土地征收补偿标准应是被征收时的公平市场价值。公平市场价值不仅包括被征收土地的补偿价款，还包括对被征收人因征收导致其他土地、生活就业等受到影响的损害赔偿金；不仅要补偿被征收土地的现有价值，还要兼顾考虑补偿土地可预期的未来价值。以市场评估价值为基础，通过协商谈判或司法程序来确定补偿标准，基本上保障了大多数土地征收实践的公平补偿。

中美土地征收制度对比

土地征收范围对比。公共利益是土地征收的先决条件，也是决定土地征收适用范围的重要因素。但在世界各国，公共利益都难以准确界定，尤其是当征收对一部分人（非大多数）有利时，往往引发激烈争论，界定结果也不尽相同。在美国，经济发展是否属于公共利益一直没有定论，法院裁定也只能是具体问题具体分析。近年来，法院判决逐步倾向于不支持经济发展作为公共利益，且政府通过征收手段将某私人土地再转给其他私人的做法也受到很大限制。

在我国，法律并未明确界定公共利益范围。从我国土地征收多年来的实践情况看，落实各项规划、优化城市布局、重大基础设施建设、经济社会发展等，实际上都被纳入了公共利益范畴。须要注意的是，我国现有法律框架下，土地征收不仅仅是公共利益的需要，也是满足城镇发展非农建设用地需求的一种主要合法途径。按照相关法律规定，我国的农民集体土地如要进入土地市场和城市开发建设序列，目前只能通过土地征收转为国有土地的方式实现。因此，相对美国而言，我国的土地征收范围更为宽泛。

此外，美国土地征收制度中还存在另一种形式——管制征收，即政府如果对私人土地采取过多管制或限制，导致私人土地无法使用或获得经济收益，所有权虽未转移，也视为征收并给予公平补偿。这种法律认定机制避免了美国各级政府以管理措施之名、行土地征收之实，从而保护私人产权及收益。相对而言，我国土地征收制度缺乏类似的认定理念和补充制度设计。

土地征收补偿标准对比。美国法律明确规定了土地征收必须实行“公平补偿”，即不论政府对私人土地进行土地征收的强制性如何，其补偿必须是土地公平的市场价值，而且补偿价款还包括因土地征收受到影响、损害的其他方面赔偿。

相比而言，我国法律并未明确为“公平补偿”，土地征收并不以公平补偿为必要条件，而且由于集体土地不存在完全的市场交易，因此在土地征收实践中无法简单以市场价值、公平补偿等原则来衡量土地征收补偿标准的高低。

对我国土地征收制度改革的启示

与土地管理改革进程相适应，逐步规范土地征收的公共利益适用范围。我国土

地征收制度，不仅满足了公共利益的用地需求，更是在现有法律框架下集体土地进入市场的主要通道。党的十八届三中全会以后，我国稳步推进集体经营性建设用地“入市”改革，进一步缩小土地征收范围，下一步应重点强调土地征收的公共利益性质。须要注意的是，缩小土地征收范围仍然是一个渐进的过程，需要与集体土地入市改革进展程度相匹配，否则容易给国家经济建设发展带来一定的阻碍。

进一步探索提高补偿标准和扩大补偿范围，逐步推进公平补偿。近年来，我国一直在探索提高土地征收补偿标准，也取得了一些积极的成效。但目前土地征收的补偿标准仍不能普遍达到公平市场价值的标准。建议在现有基础上，一是拓展土地补偿的内容，突破原有的土地补偿费、安置补助费、青苗（附着物）补偿费等体系。在补偿理论和计算方法中，不仅要充分考虑补偿被征收土地的损失，还要充分考虑由此引发的连带影响和损害，从而达到扩充补偿内容提高补偿标准的目的；二是考虑通过纳入最低生活保障等途径，体现土地对被征收人的生存保障底线作用；三是在缩小征地范围同时，将土地补偿标准逐步调整以市场价值为参照，向公平补偿方向推进。这一点在美国土地征收补偿中有较完整体现，可考虑作为我国补偿标准完善提高的借鉴方向；四是将“管制征收”补偿理念逐步运用到实践中，对政府管制或限制过多导致的土地权益损失给予合理补偿。

建立和畅通土地征收争议的协调解决机制。我国土地征收实践中存在大量的矛盾冲突，被征收人通常选择上访方式进行解决。相比美国的土地征收争议解决机制，我国的法律机制和手段在土地征收实践中的运用还不够广泛和顺畅。建议在以下两方面加强建设：一是建立明确、顺畅的法律解决机制，引导土地征收过程中的

争议双方采用法律手段协调解决，最大程度确保争议解决的公平问题；二是应全力保障征收双方在法律程序、法律手段、法律成本上的对等性，基于目前被征收人多处于弱势的局面，可在一定时期内将重点放在提升被征收人谈判地位和谈判能力方面，从而推进土地征收制度中的法律机制建设。

我国台湾地区土地征收的做法与借鉴

1.法律支撑

关于土地征收法律的重要性，台湾地区“司法院大法官”释字第409号有如下表述：“征收土地对人民财产权发生严重影响，举凡征收土地之各项要件及应践行之程序，法律规定应不厌其详。”由于土地征收牵涉面甚广，台湾地区其他一些重要法律法规，如《土地法》、《实施都市平均地权条例》、《都市计划法》、《奖励投资条例》及《实施耕者有其田条例》等均作为专门内容予以规范。由此也造成土地征收的办理程序与补偿项目标准不一，纷争不断，既不利于用地取得，也不利于权利保护。为此，台湾地区于2002年2月专门制定并施行《土地征收条例》，以此作为土地征收的基本法。

2.土地征收的范围和标的

与世界各国和地区一样，台湾地区也将“所拟兴办的公共事业或征收目的，须存在足以剥夺私人财产权的公共利益”，作为土地征收的最重要要件。不过，台湾地区将“公共利益”需要分为“兴办公益事业”及“实施…国家?经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”。

一般性征收遵从国际通行的“公益目的”原则。兴办以下10类公共事业，并符合一般征收要件，得以申请征收私有土地：一、“国防”事业;二、交通事业;三、公用事业;四、水利事业;五、公共卫生及环境保护事业;六、“政府”机关、地方自治机关及其他公共建筑;七、教育、学术及文化事业;八、社会福利事业;九、“国营”事业;十、其他依法得征收土地的事业。

政策性征收是台湾地区比较特殊的征收方式。其《土地法》规定，“政府机关因实施…国家?经济政策时，得征收私有土地，但应以法律规定者为限。”但是，无论是该法还是土地征收条例，均未对经济政策的含义予以明确界定。从法律文献和实际操作来看，这类征收主要是指“区段征收”，如其《土地法》规定，“…区段征收?，为实施…国家?经济政策之手段之一。”

土地征收的实质是国家基于公权力、强制剥夺私人土地权利的行为。伴随土地征收，征收者依法取得新权利，被征收者的土地权利归于消灭。由于土地征收对利益相关者的财产权利影响甚大，台湾地区对土地征收标的物的规定非常明确。

第一，征收的主要标的物为土地所有权。但在土地征收后，其上所依附的他项权利将随之归于消灭。他项权利包括地上权、不动产役权、抵押权、典权、永佃权、租赁权;耕作权、基地及耕地租用权;矿业权、水权等。

第二，有些事业，如大众捷运系统或奖励民间机构兴建交通建设，只需要

穿越土地上空或地下，没有必要征收土地所有权。从事这类事业的机构须先就所需用的空间范围通过协议方式取得地上权。如果协议不成，准许通过征收取得地上权。

第三，征收土地时，土地改良物一并征收。但以下情形除外：一、土地改良物所有权人要求取回，并自公告之日起15日内自行迁移;二、坟墓及其他纪念物必须迁移;三、建筑改良物依法令规定不再建造;四、农作改良物的种类或数量与正常情形不相当时，其不相当部分;五、其他法律另有规定。

第四，残余地一并征收。征收土地或建筑改良物的残余部分因面积过小或地形不整，导致无法进行相当使用，所有权人可以从征收公告之日起一年内向主管机关申请一并征收。

第五，以下情形尽量避免征收：一、古迹。二、现供公共事业使用的土地。

三、耕地。征收土地应尽量避免耕地。四、自行迁移的改良物。五、依法令规定不能建造或与正常种植数量显然不相当者。六、法律另有规定。

3.土地征收的前置与后续程序

土地征收的另一要件是，在强制取得私人土地权利时，必须依照法定程序。在我国台湾地区，土地征收程序除了保有各国和地区通用的征收申请、核准、执行等，还设置了土地征收的前置和后续程序，在程序上为土地所有权人更充分地表达意见和主张权利提供了法律空间。

(一)土地征收的前置程序

按照台湾地区土地征收条例的规定，需用土地人在申报土地征收时，必须经过以下前置程序：

第一，勘选用地。需用土地人为公益事业需要提出用地需求前，应对所兴办事业的性质及实际需要予以核实，勘选适当用地位置及范围。在勘选所征收土地的位置及范围时，应选择使损失最少的地方，并应尽量避免耕地。

第二，协议价购。征收是取得土地的“最后手段”而非“优先手段”。协议价购

制度是实施征收的前置程序，需用土地人必须践行协议价购程序。台湾地区《土地征收条例》要求，需用土地人申请土地征收时，其土地征收计划书内容要记明“曾否与土地所有权人经过协议手续及其经过情形”。由此可见，协议程序的践行，成为需用土地人的法定义务。除“国防”、交通、水利、公共卫生、环境保护事业，因公共安全亟需使用土地，未及与土地所有权人协议外，其他用地均应先与所有权人通过协议价购或其它方式取得。需用土地人与土地所有权人协议价购时，应以不低于征收补偿费的价格协议办理。如果未践行该程序而直接进入征收环节，即为违法。如果所有权人拒绝参与协议，或者经开会后未能达成协议，用地需要人可以申请征收。

第三，举办公听会。需用土地人在事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人意见。需用土地人在申请征收前，应以书面通知土地及土地改良物所有权人在一定期限内陈述意见。公听会事项包括：一、于7日前将举行公听会的事由、日期及地点公告在需用土地所在地的公共地方，当地直辖市或县(市)政府、乡公所及村办公处的公告处所，并刊登政府公报或新闻纸。二、说明兴办事业概况。并听取土地所有权人及利害关系人意见。

三、对于土地所有权人及利害关系人陈述意见的处理情形应作成记录，在事业计划书报请目的事业主管机关许可时及征收案件送由征收机关核准时一并检附。

(二)土地征收的后续程序

在征收作业程序完成后，如果需用土地人切实按照核准计划及所定期限用地，征收工作即告结束。但是，如果需用土地人没有依照征收计划使用该土地，或者因所征收的标的不属于非征收不可的情形，从而导致土地无法使用，就不得不启动撤销征收及收回权等后续例外程序。

第一，撤消征收。适于进入撤销征收程序的情形有如下几种：因作业错误或工程设计变更，致使原征收土地不在工程用地范围内;公告征收时，都市计划已

规定对所征收土地采取联合开发、市地重划或其他方式开发;在征收计划开始实

施前，其兴办的事业已发生改变，或兴办的实业计划已经注销;尚未依据征收计

划完成使用的土地，因情况发生变化，致使原征收土地的全部或一部分已无使用必要。

第二，收回权。台湾地区土地法律规定，一般征收的土地在征收完毕后应立即依征收计划投入使用，需用土地人如未在期限内依征收计划开始使用，原土地

所有权人可以在一定期限内申请照原征收价额将土地收回。《土地征收条例》对申请收回土地权的情形做了明确规定：一、征收补偿费发给完竣届满3年，未依征收计划开始使用;二、未按核准征收时原定的兴办事业项使用;三、依原征收计划开始使用后未满5年，后来未继续依照征收计划使用。

4.征收补偿的确定

补偿额的确定与实施，是土地征收的核心。“地价”是实施土地征收补偿的基础。从现实情况来看，争议最多的是土地所有权与改良物的补偿问题。

(一)地价的确定

台湾地区官方确定的地价，有公告土地现值和公告地价两项。所谓公告土地现值，是直辖市或县(市)政府对于辖区内的土地，依规定经常调查其地价动态、编制地价区段图并估计区段地价后，提经地价评议委员会评定而得。各地编制的土地现值表于每年1月1日公告，作为土地移转及设定典权时，申报土地现值的参考，并作为主管机关审核土地移转现值及补偿征收土地地价的依据。依照《平均地权条例》，公告土地现值接近一般正常交易价格。公告土地现值如能调整到接近一般正常交易价格，不仅能使被征收土地所有权人权益获得充分保障，也可以达到平均地权、涨价归公的政策目标。

台湾地区还规定，在平均地权条例施行区域，应全面举办规定地价。规定地价后，每三年重新规定地价一次，必要时可以延长。每三年重新规定的地价，一般称为“公告地价”。台湾地区的地价评估主要分为三大步骤：一、地价调查。抽查最近二年内土地市价或收益价格，作为确定标准地价的依据。二、确定平均地价。就地价相近及地段相连或地目相同的土地，划分地价等级，并就每一等级抽查宗地市价或收益价格，以其平均数或中数为各该地价等级的平均地价。三、由各地区的地政机关报请，将平均地价公布为标准地价。考虑到地价在某段时期内过快上涨的情况，《土地征收条例》还规定：“地价申报满五年，或一年届满而地价已较原标准地价有50%以上增减时，就要重新规定地价”。

(二)补偿额的确定

根据土地征收时造成的实际影响，补偿包括土地、土地改良物(建筑改良物及农作改良物)补偿费、土地改良费用、营业损失、迁移费等。

第一，土地。征收的土地，按照征收当期的公告土地现值补偿地价。在都市计划区内的公共设施保留地，按毗邻非公共设施保留地的平均公告土地现值补偿其地价。这两项在必要时可以加成补偿。其加成补偿成数，由直辖市或县(市)主

管机关比照一般正常交易价格，提交地价评议委员会于评议当年期公告土地现值时评定。

第二，建筑改良物及农作改良物。建筑改良物补偿费，按征收当时该建筑改良物的重建价格估定。农作改良物补偿费，在农作改良物被征收时与其生长成熟时相距一年以内的，按成熟时的作物估定;超过一年的，按其种植及培育费用，并参考现值估定。建筑改良物及农作改良物补偿费，由直辖市或县(市)主管机关会同有关机关估定。其查估基准，由中央主管机关确定。

第三，土地改良费用。被征收土地公告前已领有建筑执照以及在农地上进行的土地合法改良部分，其已支付的土地改良费用，应给予补偿。

第四，合法营业损失。建筑改良物原供合法营业之用，因征收而导致营业停止或营业规模缩小的损失，应给予补偿。该补偿基准，由中央主管机关核定。

第五，迁移费。包括因迁移的标的物、人口、动力机具、生产原料、经营设备、水产养殖物或畜产等。该补偿基准由中央主管机关核定。

(三)补偿费的发核

补偿费由需用土地人负担，并由直辖市或县(市)主管机关转发。征收补偿费于公告期满15日内发给。当补偿费发放完毕后，需用土地人将原始取得相关权利，原土地所有权人的他项权利将因征收而消灭。对原土地所有权人土地上他项权利的清偿，由当事人限期自行协议，直辖市或县(市)主管机关依协议结果代为清偿。如果协议不成，补偿费将存入土地征收补偿费保管专户。原所有权人的权利义务，在应受补偿费发给完竣时终止。

如果被征收人在征收公告期内对补偿估定有异议，将提交地价评审委员会复议。如果土地权利关系人还不服复议结果，将依法提起行政救济。一旦结果有变动，其应补偿价差得于结果确定之日起3个月内发放。如果应受补偿人拒绝受领或无法受领，补偿费将在应发给期限届满次日起3个月内，存入保管专户保管，并通知应受补偿人。自通知送达之日起，受补偿人如逾15年仍未领取补偿费，则被收归国库。

5.区段征收与抵价地补偿

在台湾地区，除了基于“公益目的”的一般征收外，还有一类比较特殊的征收方式，即所谓“区段征收”。它是由政府基于公共利益和相关法律，以征收方式强制取得一定区域内的私有土地及改良物所有权后进行的整体开发。

(一)区段征收与一般征收的区别

区段征收是政府基于都市开发建设、旧都市更新、农村社区更新或其他开发目的需要，对于一定区域内的土地全部予以征收。区段征收的土地重新加以规划整理后，政府取得开发所需的土地及公共设施用地、国宅用地及其他可供建筑用地，原土地所有权人领回一定比例抵价地，再将剩余土地进行公开标售、标租或设定地上权，并将土地处分后的收入用于偿还开发总费用。

区段征收实质上是一种具有强制性、同时又具有合作性的整体开发方式。对原土地所有权人采取抵价地补偿方式，就相当于土地所有权人与政府进行的“合作开发”，即由土地所有权人提供土地，政府提供开发费用。区段土地开发后，土地所有权人领回抵价地作为补偿，享受到土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等多重利益;政府则通过这种方式无偿取得了公共设施用地、国宅用地及其他可供建筑用地，也节省了庞大建设经费支出，便利了都市发展。由此可见，区段征收是一种公私互利、政府与民众双赢的措施。

(二)区段征收的范围

依照台湾土地相关法律及土地征收条例，在下列情形下可以施行区段征收：一、新设都市地区的全部或部分在实施开发建设时;二、旧都市区为公共安全、公共卫生、公共交通需要或促进土地合理使用而实施的更新;三、都市土地开发新社区;四、农村社区为加强公共设施、改善公共卫生需要、或配合农业发展规划实施的更新或新社区开发;五、都市土地中的农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区;六、非都市土地实施的开发建设。

(三)抵价地及其补偿

在区段征收中，对抵价地原土地所有权人权利保障最重要的要件是抵价地补偿。按照台湾地区相关土地法律，抵价地由土地所有权人申请，以征收后可供建筑的抵价地进行折算来抵付地价补偿。土地所有权人领回的抵价地面积，由所辖直辖市或县(市)主管机关按其应领地价补偿费与区段征收补偿抵价总额的比率

计算其应领的权利价值，并以实际领回抵价地的单位地价折算。抵价地面积，以征收总面积的50%为原则。如遇特殊情况，也不得少于40%。如果进行过农地重划的，该重划地区部分不得少于45%。

6.对征地制度改革的借鉴意义

我们现行的土地管理法在过去二十多年的高速工业化、城市化进程中起到了历史性的重要作用。但是，随着经济发展方式转变迫切性加大和农民土地权利意

识提高，它已呈现诸多不适应性，暴露出许多问题，尤其是由征地引发的经济风险、社会风险加大，甚至影响政治安定。鉴于此，有关部门正在加紧土地管理法的修改和集体土地征收条例的起草。我国台湾地区的土地征收经历了大量与我们相似的问题，形成了相对成熟的制度安排，对我们推进征地制度改革有重要借鉴价值。

第一，关于土地征收的范围界定。在现行土地管理法中，尽管明示了“国家

为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是，

在城市土地国有和农村土地集体所有两种所有制并存格局下，又规定“任何单位

和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，由此导致工

业化、城市化用地主要通过征地方式取得，是造成当前土地问题的重要原因。我国今后10年仍处于工业化、城市化快速发展期，如果完全采取成熟市场经济体只有公益目的才允许实行征收的做法，恐怕难以求得各方利益平衡。台湾地区将土地征收区分为“一般征收”和“政策性征收”的做法，可能更加可行。对于“兴办公益事业”的用地，采取一般征收，并以列举法明示兴办公益事业的事项。对于“实施…国家?经济政策需要”的公共利益用地，采取政策性征收，具体补偿、土地分配和土地溢价处分借鉴台湾区段征收的办法。

第二，关于土地征收程序。我国现行的土地管理法关于土地征收程序的规定主要是关于用地者如何向政府办理审批手续，只是在征地补偿安置方案确定后，才要求“有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民

的意见”。这种将被征地者表达意见和利益诉求后置的做法，造成政府征地毫无

约束，形成政府与农民对立。台湾地区的征地前置程序的设计值得借鉴，即在进入实质性征地前，要求用地者的选址必须尽量避开耕地、先行与农民集体进行协议价购以及召开公听会，听取被征地农民集体的意见和利益诉求。另外，台湾地区土地征收后续程序中设定撤销权和收回权的制度，也值得借鉴。

第三，关于一般征收的补偿。现行土地管理法中采取农用地产值倍数补偿办法，广受诟病。台湾地区采取公告土地现值的办法补偿，尽管也因低于土地市价，受到被征收土地所有权人的抵制和讨价还价，但是，其法理和土地权利实现价值更为可取。此次土地管理法的修订，如果继续沿用农地产值倍数补偿，将受社会舆论攻击，也难以为被征地农民接受。如果完全按市场价值补偿，除农民以外的利益相关方恐难以接受。建议采取公告土地现值进行补偿的办法。但要使这一补偿办法得以实施，还需要附加几项制度安排：一、允许集体建设用地在符合规划和用地管制下进入市场交易，由此形成的土地市场价格作为公告土地现值的参照。

二、实行规定地价。三、成立地价评议委员会对区段地价和公告土地现值进行第三方评定。

第四，关于区段征收。在台湾地区的土地征收中，区段征收是对我们目前处理土地使用与权益补偿中最有价值的制度。在沿海经济发达地区、城市区域和农村社区建设中，如果继续沿用现行的征地补偿制度，不仅抬高建设成本，而且不利于原土地权利人利益保护。建议将“区段征收”明确写入土地管理法的修改和集体土地征收条例中。明确实施区段征收的范围、补偿办法、抵价地比例、政府区段征收后的用地范围;剩余地土地出让后的收入用途。