美国土地征收制度

美国土地征收制度

美国是一个以土地私有为核心的国家，其土地分别属于联邦和州政府管理，联邦政府直接管理的土地约占美国全部土地的三分之一。美国存在着与我国土地征收类似强制征收或有偿征收制度，指政府无须财产所有权人同意而获取私人财产的权力美国土地征收制度的实质是土地征收权的行使问题，美国的土地征收权主要分为联邦、州、县三级。美国关于土地征收的规定，散见于各个相关的法律之中，如《美国联邦宪法》、《美国财产法》、《美国公有牧地改良法》、《美国佛蒙特州土地利用与开发法》、《美国联邦土地政策管理法》等。其中，美国联邦宪法第5条修正案对财产征收权做出了规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用。”第14条修正案规定：“禁止各州不经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由或财产，或在州管辖范围内拒绝给予任何人平等法律保护。”《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征收的方式获得各种土地或土地权益。美国各州的宪法也都对征收权做出了相应的规定。

一、美国土地征收的基本条件

在美国，政府实施土地征收必须具备三个基本要件，即正当法律程序、公平补偿和公共使用目的。

（一）正当法律程序

美国各州政府是土地征收的主体，但在强制征收土地的程序和手续安排上，各个州的差异很大。作为正当的法律程序，美国土地征收行为通常应当遵循如下几个步骤：一是预先通告；二是政府方对征收土地进行评估；三是向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约；四是召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性。如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五是如果政府方和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收土地。除非土地所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；六是法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商为和解争取最后的努力；八是如果双方不能达成一致将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理补偿”的价金数额；九是判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的土地。

（二）公平补偿

美国宪法确立了“公平补偿”的原则,根据这一原则,美国确立了土地征收补偿的计算标准是该土地被征收时的公平市场价值,所谓公平市场价值是指买卖双方在无强迫情况下,经验丰富、信息灵通的买方愿付给卖方之土地的价格。通常,在估价过程中不考虑所有人对其土地所定的私人价格,但如果该土地适用于专门用途,比如教堂、学校、公园或类似的用途,有时也会考虑个人估定的土地价格。在此也不考虑征收者的估价,如果被征收土地特别适合某种公共用途,那么估计其价值时应考虑到这种用途具有的价值。在一般情况下,除征用部分的补偿金,所有人也有权获得对未征用部分的损害赔偿金,这些赔偿金通常称作可分的损害赔偿金。对于市场价值的估算方式,包括市场数据或可比较的销售方法、经济或价值方法、收入方法、物品替换方法、开发成本方法等。以市场评估价值为基础,通过司法程序具体确定补偿的标准,基本上保障了补偿标准计算的公正。

美国土地征收补偿根据征用前的市场价格作为计算标准，它充分考虑了土地所有者的利益，即不仅要补偿被征收土地的现有价值，而且还要考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。在土地征收补偿时，必须考虑补偿因征收而导致邻近土地所有者经营上的损失。除了公平市场价值这一补偿原则之外，美国各级法院在判例中还根据“衡平法”的原则发展出一些其他的补偿规则

1．主要针对被征收土地地块附近剩余的非征地有害或不良影响的补偿；

2．主要针对被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，从而导致生活发生混乱，由此而造成的成本或开支费用的干扰补偿；

3．重新安置的困难补偿。

（三）公共使用目的

美国联邦法典中虽然规定了征收作为联邦政府部门取得土地及不动产的手段之一，但是并没有列出一个公共利益的清单。“从有关规定也可以看出，政府机关用地、交通设施用地、军事用地、重大水利设施用地、纪念馆用地、教育用地等都是明确的公共利益用地。从美国法典中的相关规定来看，确定是否公共利益用地的先决条件在于用地要求是否由政府或公共部门提出，而政府征收土地的用途是否符合公共利益是由法官来做最后的裁定的。当政府提出征收土地的意向时，如果土地的所有者对于提议的土地用途的公益性质有异议时，可以诉诸法院由法院裁定。”

美国对公共使用目的的内涵有着宽泛的理解。

1．公共使用排除政府利用权力损害某人利益使另外一人获利。但是公共使用也不意味着政府征收的财产只能用于公共或供给一般公众使用。

2．在1984年的“米德基夫案”中，联邦最高法院自从1954年以来首次明确阐述了“公用”的含义。1967年《夏威夷土地改革法》规定，在需要开发的地区租用五英亩以上的租户可以通过征收而获得土地的产权。最高法院注意到夏威夷土地所有权的高度集中，因而一致维持了法案的合宪性。尽管纯粹的私人征收将构成违宪，最高法院发展并适用了极为宽松的“米德基夫标准”：“只要征收权的行使与可见的公共目的理性相关”，法院就必须判决征收符合公用目的。因此，议会可以行使十分广泛的征收权，以促成私人工厂的建造或推进土地改革，而法院对于公共用途的立法判断给予高度尊重，往往将审查标准保持在最低水平。

二、土地征收的程序

在美国，物权受到法律的严格保护。美国联邦宪法第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”宪法第十四条修正案则要求，任何一州，不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。各州也有类似的法律条文。与物权相联系的是对财产的征收。

财产征收主要分两种形式：第一种是无偿征收，即政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利，无偿征收民众的财产，但这种征收非常有限，有着非常严格的法律制约，近年来也比较少见；第二种是有偿征收，是政府依法、有偿取得财产所有人的财产并转为公用的行为。美国为建设或其他用途征收公民拥有的土地，主要采取这种方式。以土地征收为例，长期研究该问题的旅美法律学者周大伟向记者表示，按照美国联邦宪法第五条修正案，即使是有偿征收，也要符合三个主要条件，即正当的法律程序、公平补偿和公共使用。

正当的法律程序一般有以下几个步骤：政府预先发布土地征收的通告；对土地进行评估；召开公开的听证会；达成协议，如果无法达成协议，政府可要求法院处理；法院裁定最终解决方式。公平补偿指对买卖双方都公平，以“公平的市场价值”为价值依据。例如，在拆迁过程中，房地产所有权人通常可以得到相当于自己自愿出售其不动产的价格赔偿，而开发商的利润将受到市场规律的制约。在这一过程中，政府不能随便介入，更不能实施“强制拆迁”。任何一方受到欺诈或伤害，都可以到法院起诉。公共使用一般是指全体社会成员都可以直接享受的利益，如公共交通设施、公共卫生设施、科学及文化教育设施。但政府征收少数人财产又立即转让给另一些少数人使用，比如征收A的住房给B 开设零售商店，就不能构成公共使用。

正是这些明确的法律，使美国的许多征地和财产争夺问题能

够得到合理解决。周大伟举了个例子，在美国圣何塞市，来自中国的新移民方先生和妻子拥有一家商场75%的土地所有权。2002年，市政府认定该商场为“荒废区域”，并以“公众利益”为由予以征收，转交给一家地产开发公司。方先生随即把对方告上法庭，法庭最终裁决，市政府的强制征收不是为了公众利益，属违法行为。周大伟表示，美国在法律上对物权的保护，使一切相关争端都可依法进行，避免了财产的流失和被强者侵犯，使司法成为解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效手段，也有效降低了因物权争议造成的社会不稳定和对经济发展的冲击。

三、依法实施旧城改造

美国实施城市房屋征收的法律依据是《重要空间法》，因公共利益的需要，依法对私人财产实施强制征收。强制征收是政府无须财产所有人同意而获取私人财产的权利。因公共利益的需要，政府可以使用其强制征收权，所有人无法阻止此征收，但是可以获得财产补偿。

《重要空间法》的初衷是为了保证绝对公共利益项目如国防、水电基础设施、高速公路等项目的建设。可是随着一批美国城市开始逐渐老化，对旧城区进行翻新改造成了很多地方政府面临的问题。美国最高法院于1954年作出裁决，扩大《重要空间法》，特权范围，允许地方政府可以出于公共利益的需要与开发商联手对颓废的旧城区强行征收并进行改造。此特权随后继续不断扩大，可征地从颓废的旧城区拓展到老旧商业区。1962年，

在纽约市长的带领下，纽约港务局开始了对世界贸易中心大楼的征地活动。代表几百家店家的西下城商人协会对此征地行为作出了上诉。在被纽约上诉法院驳回后，官司打到了美国最高法院，美国最高法院于1963年12月对此上诉予以驳回，在经过一系列复杂的法律赔偿程序后，世界贸易中心大楼终于得到了建设。大法官的意见是，该商业区毗邻华尔街和纽约港，该地段是美国乃至世界经济的象征，世贸大楼的修建将吸引全世界对美国的投资，会给纽约乃至美国带来更大的繁荣，而几百家店铺不能够做到这一点。

四、通过司法程序达到房屋征收动态平衡

从司法角度来看，美国面对拆迁难题采取了不求完美但求进步的态度。“重要空间法”保证了居民上诉和对拆迁理由提出质疑的权利。美国司法学院是代表普通居民对拆迁特权滥用进行上诉的一家著名民间法律机构。该机构肯定“重要空间法”中因水电、道路、公用基础设施、国防等公益事业进行征地的特权，但是对地方政府因经济开发而滥用拆迁特权提出质疑。除了美国司法学院以外，美国还有多个民间组织和法律机构代表居民对征地特权滥用发动攻击，这就形成了代表政府的为政府征地特权辩护的律师团和代表居民的民间法律机构的两大阵营。总的看来，美国地方政府和居民就政府征地特权的法律纠纷各有输赢，形成了一种动态平衡的态势，这种态势导致了各地方政府在启动征地特权时更加小心翼翼。法律程序既对居民权益进行了保护，又保证

了居民在败诉的情况下对政府的正确征地理由作出迅速合理的让步。