台湾土地征收制度

北京城乡结合部规划实施过程中，一直面临着“人、地、钱、绿、产、村”等多方面问题，其中最突出的是缺钱的事实，即绿化实施和农民城市化等等所需要的资金总是超过市区公共财政的供给能力。本文通过对台湾土地征收制度的研究，试图找寻可借鉴的制度方法。

北京城乡结合部规划实施过程中，一直面临着“人、地、钱、绿、产、村”等多方面问题，其中最突出的是“钱”的问题。以一道绿隔为例，从77号文到7号文、20号文、17号文，以至土地储备政策，政策一直在变，但唯一不变的是缺钱的事实，即绿化实施和农民城市化等等所需要的资金总是超过市区公共财政的供给能力。

所以，在此背景下绿隔政策经历了三个转变（权宜之计）：（1）补偿形式由“货币补偿”为主转为“实物补偿”为主；（2）人员由最早的“转居不转工”到“部分转居转工”又到“不转居不转工”；（3）而土地由最早的“全部征为国有”到“商品房征为国有，农民新村划拨，企业用地保留集体所有，绿地不征用”。最典型的绿地实施和养护问题，所谓的“以绿养绿”似乎一直都无法实现以绿色产业造血的方式，实现大量生态建设资金的自筹机制，真正做到的是“以地养绿”，也就是拿卖地的钱或规划建设指标为造绿买单。可惜的是，这种“曲线救国”的方式随着土地财政的衰弱而步履沉重，退出历史仅是时间问题了。

一道绿隔实施政策简介：

77号文（1993年施行）：大环境绿化政策。以实现绿化为直接目的，20％的别墅用地带80％的绿化，全征地。有些开发商从中牟利，把别墅建起来了，但村庄没拆。

7号文（1994年施行）：国批民办，以绿养绿。以开发带绿化，算经济平衡帐，全乡征地。1997年11号文提出“逢征必转”之后停滞。

20号文（2000年施行）：退耕还林、发展绿色产业、引资建绿。拆分为三个子政策：（1）农民自住房和商品房建设政策，简称（1：0.5政策）；（2）绿色产业政策（简称3-5%政策）；（3）绿化建设补助、绿化养护补助政策。

17号文（2008年施行）：一村一策。以解决农民问题为根本，防止“一刀切”，通过过分类指导、逐步实施、个案处理，按照由近及远、先易后难的步骤逐步实施、逐村落实，实现绿隔地区建设规划，促进绿隔地区和谐和可持续发展。

土地储备政策（2009年施行）：千亿土储。利用土地储备贷款、成立融资平台，满足拆迁、改建所需的资金。50个市级挂账村规划实施就采用此种政策。

1.资金困境与土地开发制度在思考

1.1 农民的抵抗

绿地实施只是绿隔实施成本中的一部分，耗费资金量最多的是村民安置费用，这里头既有拆迁、也有建设、还有社保等等。最开始是市里没钱，就慢慢拆、慢慢建、慢慢转，而后土地财政的潘多拉盒一旦开启，绿隔实施便进入“卖地挣钱，大干快上”的快车道。但好景难长，好开发的建设用地迅速投放到市场，好绿化的农田等“白地”也迅速“用完”。即便在城市规划对绿色空间保护等作出巨大妥协的情形下，也面临着可利用的土地资源急剧减少，卖地财政难为无米之炊时，却又看到雪上加霜的事实，包括：

首先是被征地农民的心理预期陡涨，拆迁安置成本不断攀升；其次是由于农民和下级政府的

“抵抗”，拆迁进程由于复杂的博弈而放缓，银行利息严重超出预期；再次是由于中央政府的宏观调控，房地产市场波动异常，一些储好的地没能卖出“好价钱”，引发部分区级、镇级政府大量举债；最后是鉴于首都“四个服务”之首就是服务中央职能，一些中央单位屡次在绿隔的盘子里低价甚至无偿拿地，使资金问题更加捉襟见肘。

凡此种种，导致了真正用于实施绿化和村庄改造工程的资金更加难以到位，农民及村镇单元常常因“第一个出地，最后一个拿钱”而怨声载道。资金链断裂怎么办？解决的途径通常有两个，一是找规划部门调方案、要指标，二是四处奔走要政策。什么都要不到，便面临绿隔实施停滞的局面，而这种结果似乎更加难以承受。最常见的结果是村庄违法建设和土地蔓延加剧、外来人口持续涌入、基础设施超载、公共环境和公共安全状况恶化，问题积重难返最终成为难解的疙瘩、烫手的山芋，而且越搁置、越严重。

1.2 规划师的抵抗

从一个负责绿隔实施的规划工作者角度看，我们掉进了一个永远被牵着鼻子走的泥潭。由于城市公共财政在城乡结合部地区的严重缺位，绿化实施和农民上楼等的资金实际主要由“规划调地”（房地产用途为主）产生，实施区域一层层往外推，实施成本一级级往上推，这种模式也不断复制，区别只是一个先来后到、有难有易的问题。这种“以地生财，以地养绿”的实施路径被形象的称为“调-拆-建-转-管”五字箴言，“调”字为先，不调则不动。

道理很简单，因为只有“调”这一个环节是生钱的，后续四个都是要花钱的。规划看似作为整体推进的前置条件当上了龙头，实际却是各种各样利益博弈的见证者、执行者，时间长了变容易产生“被绑架感”和“被工具化”的负面情绪。这种负能量最主要的来源是规划原本坚守的底线不断被冲破，即平衡资金用地的增加必然引致规划绿地的减少，从而与设置绿隔的初衷背道而驰，

退让始终是有底线的，规划退无可退频繁说“NO”的时候，绿隔实施就只能从长计议、寻找新的出路。要么创建新的财源：一种选择是增强对绿隔实施的财政转移支付能力，再一种选择是培育企业扩大税收增强自我造血能力。要么就要想办法降低实施成本：一种办法是逆水行舟、压低农民预期，另一种办法就是顺势而为，改变土地开发模式，农民为主、政府让利、遏制蔓延，真正实现减量减人。

1.3 走向两个极端

显然，最后一种思路是相对最合理、最现实、也最迫切的选择，即关于从征地到出让过程中土地收益的再分配问题，这也是有关财税体制和土地开发方面被广泛批判和呼吁改革的焦点问题。例如，朝阳区某地王项目，土地一级开发过程中总成本65亿，总收益150亿，但中央、市政府、区县政府是按2:4:4分成的，刨去成本之后落到区县的毛利就已不多，留给乡镇、村、农民的利益更未可知。

这样的例子在北京比比皆是，于是有些村和镇对这种不合理的收益分配制度发出挑战，提出“我们也可以自己干”，即城市化过程中不用让政府和开发商介入，由村民和集体自主实施。丰台区某村自己推出三笔资金平衡账，人均成本分别是：（1）农民自主实施30-40万/人，这里未包含市政设施建设等费用，是农民转居上楼中一拆一建的实际发生成本。（2）按50

个挂账村模式实施60-70万/人，增加的30万主要因为附加了征地成本。（3）按完全城镇化的标准全征全转需要120-130万/人，增加的60万是附带转工和社保费用，按照转居转工的城镇补偿标准核算而增长的。实事求是的说，完全由政府统筹的方式拿走了一部分农民利益，也推高了实施成本。

当然，也不要简单的认为农民和村镇就是纯粹的受害者，他们也“没闲着”，最常见的应对手段是“造人口”。嫁出去的“姑奶奶”回了娘家，村长镇长的亲戚多分了房，给建设保障房的开发商兑现“利润点”，诸如此类，这些最后都要靠“增长人口”来兜底。为什么不呢？多一个就是百万千万的资产，而监管又未能触及这一灰色地带，违法成本低自然就持续不断。我们说这样的违法和寻租是需要打击的，但政府一言堂的分配方式却只能靠顶层制度设计来改变，“农民争地，政府抢地”，谁都觉得对方不占道德优势，但问题的根本恰恰是随着人心走向了两个极端，绿隔的实施偏离法律法规的轨道太远了。

1.4 寻找新的游戏规则

土地由农转建的成本由谁背？土地涨价了该归谁？一个是要看产权，如果被征用土地属农民持有，理应农民更多受益；二是要看涨价的原因，城市化和社会进步引起的涨价部分还是应该返还社会，涨价归公。正如陈锡文所言，“农地入市增值收益不能全部都给农民”，要兼顾五方的利益：第一就是政府要拿到一部分土地增值的收益。第二是开发土地的这些企业，如果它没有一定的收益，就没有人开发。第三是市民，要利用这个土地生存和生活，他的权利应得到尊重。第四是，贡献了这些地的农民。第五是远离城市的农民。

那上述群体到底各分多少蛋糕？比例是一个硬性指标。早已听闻台湾土地平权的本质是利益相关者平均享有土地收益，他们是怎么操作的？台湾的土地制度能否借鉴甚至嫁接到北京来？带着上述问题和思考，2013年12月，我们走访了台大地政所和桃源县城乡发展局（桃源县国土局也应邀参会），以下是笔者参会之后的感悟和思考。

2.台湾土地制度简述

2.1 台湾土地制度与大陆的不同

海峡两岸土地制度存在较大差异。

首先是土地所有制和土地权属差别，台湾土地制度既非单一的土地公有制，亦非纯粹的土地私有制（刘剑锋，2006），土地面积中大约2/3公有1/3为私有；而大陆实行公有制，目前国有土地约53%，集体土地约47%，需要指出的是人民只拥有土地使用权而无所有权，如此造成的集体土地产权残缺已经带来了较多的问题。

其次，大陆有一个集中事权的国土资源部，而且有从中央到地方一条鞭的土地管理系统，而台湾的国土规划由经建会主导，偏向经济开发，且事权分散。再次，大陆地区以保护农地为主，台湾则倾向农地释出。在台湾地区，自发展以来，均是经济导向重于国土政策，往往以先考虑经济效益，再投资公共建设，才形成土地使用环境。

最后，现阶段大陆地区在土地管理立法和执法方面存在许多缺陷，土地权属纠纷原因复杂，

主要是因为长期忽视依法勘界和确权、登记，习惯于以言代法、以权代法，缺乏财税制度的调节和民选制度的约束，所以一旦纠纷产生，缺乏依法查处的依据，致使一些地方纠纷（主要涉及境界争议的土地纠纷）久拖不决，造成后果更大。

2.2 台湾土地制度的特点

台湾的土地制度是世界公认的学习典范，它分三大部分，一部分是土地农用制度；一部分是农地转为非农地制度；另一部分是土地非农用制度（李昌平，周婷，2010）。

2.2.1农地农用制度

土改给台湾农民的土地权利，只是农地农用的权利；农民要出售自己的土地，出售的只能是农地，不能用作非农用。最初的时候，为了保护农民，土地只能优先在临近的农民之间交易，非农民是不许购买农民土地的。农地农用的交易，是免税的。农地只能在农民之间交易的规定，其好处是保证农地买卖按照农村农业发展水平和规律有序进行，这对保护农民和维护农村稳定都有积极意义。这项规定，只是在最近一些年才有所松动，但交易税率很高。西湖乡的周先生，8年前将3甲（45亩）山坡地出售给城里人（不能非农用，也不能坡改梯田），价值只有900万台币，但征税高达300万台币。如果是将这3甲地卖给乡里的农民，可以不征税。

2.2.2. 农转非制度

随着经济和社会发展，一部分农地必然会转作非农用地，但土地转变用途必须严格按照土地规划执行。土地规划是台湾土地制度的重要组织部分。如果一片农地，规划在五年或十年后转作工业用地或商业用地或公益用地，在五年或十年之内，是不能改变农用性质的。有的农地是数十年或数百年也不能改变用途的。当农地依法（规划）转为非农用地，将有一半的土地“充公”，等于2亩农用地换得1亩非农地。“充公”的土地主要用于城市道路、绿地、学校、医院等公共建设。

2.2.3 非农地交易制度

农地转化为非农用地，会使土地大幅增值，增值收益分配有严格的规范——“涨价归公”，这也是台湾土地制度的重要部分。台湾的农地和非农地的价格差距很大，一般在十倍以上。曾先生25年前，花400万台币（近100万元人民币）买了5亩农地，随着城市的发展，该地已经是小镇边上的农用地了，明年就可以转作非农业用地了。如果转作非农用地，这块地的价值大约为6000万台币。按照台湾的土地制度，曾先生的5亩农地，明年转变为非农地时，就有一半“充公”，剩下的2.5亩就是他的非农用地了，价值为3000万台币。如果曾先生将土地卖出，增值（3000-400＝2600万台币）部分，要严格依法缴纳所得税——即“涨价归公”（涨价100%，40%归公；涨价超过200%，50%归公；涨价300%，60%归公……）。所得税率是累进的，增值越高，纳税越多。曾先生说，他的地卖出的话，估计缴税在1000万台币上下。土地交易的所得税，税收全民享有，而非地方或部门享有。

表1：1956年以来台湾农地转用后的增值税率变化

台湾的土改是强制性的土改，并非真正意义上的“和平土改”。政府先将土地地租“减”到很低水平，强制规定农地农用的价格为“年地租的2.5倍”，再由政府按照强制的价格强行收购地主土地，平价转手“卖”给农民。买地主的土地，没有现金给地主，给的是四大“国有”公司的股票。地主强烈抵制土改，有的地主逃到国外组织反抗运动。农民如果没有现金购买土地或认领公地，可以申请无息贷款，分十年还清本金。

2.2.4 “均田”与“涨价归公”

台湾土地制度是世界公认学习典范的核心意义是它用强权建立的“均田”和“涨价归公”制度。除“均田”和“涨价归公”为农民和全民提供福利外，在城市化的过程中，为了帮助“农民工”进城，政府将最有增值价值的土地用于建设经济适用的“农民工”住房，让“农民工”的财产随着城市的发展而增值，这样，“农民工”就自然成为了城市的居民。

土改后，农民对怎样销售农作物不了解，这当中，农会组织无论在资金或技术支持上都起了很大的作用，有效地保护了小农，避免了私有制条件下的常见现象——小农破产。台湾农会力量是非常强大的。如果没有台湾的农会，台湾农民的地位不会像今天这般重要，农民的权利不会和社会其他阶层那样平等。正是因为台湾的农会制度，巩固了台湾的土改成果，打造了台湾特色的现代化“小农”农业模式。

台湾土改纪念馆的马先生说：“台湾的土地制度是一种有管控的私有制。”了解了台湾的土地制度，感觉内地土地制度的核心问题是产权主体要明确，所得税的征收主体和用途要明确。当前，发达地区的“非正规”土地制度的核心问题是“涨价”部分既没有可能完全归属私人，也没有可能归属公家，而很可能被“灰色化”；边远落后地区在“非正规”土地制度下，不少地方以每年几角钱、几元钱甚至不要钱就将“公有”土地、山林和河流给了个人70年甚至更长的使用权和经营权。这种几乎无偿得到土地等资源的情况，是很不合理的。

3.区段征收制度的借鉴与嫁接

3.1 区段征收及其优势

如前文所述，北京土地储备为代表的土地开发实施存在“高价征地、高价卖地、高社会成本、高环境成本”的“高开高走”问题，同时对近郊区本地农民的补偿水平也相当高，可以简单概括为“给钱、给资产、给工作、给福利”，由此造成了拆迁安置负担过重、土地开发成本过高的问题。另一方面，高额补偿并未绝对的带来好的效应，许多农民仅仅由依赖个体支配的“低端瓦片”转变为依赖政府主导的“高端瓦片”，在新房里继续搞租赁经济，长远的生计问题还是无法解决。除了冗余就业、隐性失业外，还存在主动失业问题。部分农民获得巨额补偿款后不屑于从事工资较低的“三保”工作，进而变成游手好闲的“懒人”（丰台某镇书记言），出现“开着奔驰扫大街”的现象。这个结如何解？笔者认为区段征收政策在北京有着相当的应用价值。

目前，台湾土地开发中存在三类征地方式：（1）一般征收——类似大陆土地储备，征地成本偏高。（2）区段征收——借鉴了德国的土地制度，不是全部征收而是只征一部分，原地主保

留大约一半的土地产权，相当于“留地安置+土地储备”的结合体。（3）市地重划——是都市建设之母，类似日本土地区划整理，也有农地重划、社区重划等不同层次。土地征收一般有四个四字口诀：“规定地价、照价征收、照价收买、涨价归公”，分别指政府公告土地现值、按照成交价征收地价税、按土地所有者报价照价收买（可以是公契、也可以是私契）、土地增值税归全民共有。

无论是都市开发、旧都市更新还是农村社区更新，整体征收后原地块产权进行重新划分，一般都分两部分：一部分是建设公共设施的土地，由政府支配（也有一小部分作为土地开发平衡使用）；另一部分由原土地所有权人拿回，有土地和货币两种兑现方式。区段征收土地产权重划比例大致是“40%返还地主、30%公共设施、30%卖掉”，基本保证“原汤化原食”，政府不掏一分钱，地块整体开发也基本不盈利，同时也产生地价提升、赋税减少、环境改善等效应。

相比于北京的土地储备制度，区段征收有两个主要的优势：

（1）少征地少抽调——政府没多拿钱。一是由于土地部分返还，政府征地规模小，土地拆迁压力小，政府财政压力就小，同时农民满意度高；二是土地收益在纵向上没有过多流向政府、横向上政府也很少把本地的资本转移到其它地区或其它用途。三是地块开发最终的红利将汇入“土地平权基金”，归市民共有。上述三个方面做到了土地储备无法完成的事，一是本地利益和本地社会问题实现自我消纳，二是土地征收的外部性实现内化。另外，土地部分返还也给“先建后拆”留有余地，减少了社会动荡和利益摩擦。

（2）高报价高税收——农民没多要钱。农民没有要出天价补偿金，一是由于土地税的存在，农民实际所得并未过多偏离市场价；二是农民保有40%的升值产权，因此不会将此过程看做一次性博弈。地价控制得好，对全社会都是一种贡献。

图1：台湾土地增值税机制简易图示图2：大陆征地制度中政府与农民的“双赢”与“双输”

3.2 绿隔实施中引入区段征收制度的思考

（1）探索留地安置和区段征收等实施模式，少占少拆、减少公私利益摩擦。留地安置政策已在我国多地开展了尝试，如杭州等地乡村地区的“10%留用地”政策、厦门“20％公共设施预留用地”政策等。北京目前自发提出土地留用的乡镇多为发展条件相对优越的地区，目前在二道绿隔6个乡镇试点中完全可以考虑以一级开发和留地安置相结合的方式进行试验，范围可以拓展到欠发达地区（如青云店，可以以此开展村庄自主改造），但需要主要四个问题：一是要有细致的土地确权基础，二是规避单一的房地产开发模式，三是划出定战略性生态空间，以生态功能为主的地区不应按常规模式实施留地安置。四是明确各地区城镇化发展的定位，如“城中村的城化、城边村的镇化、城外村的村化”等思路。

（2）通过建立土地增值收益基金等形式实现全市范围的土地平权，调节因区位或控制要求不同而带来的过大差异。一方面是按照以城带乡的思路，划定大小适宜的城乡统筹实施单元，通过各个“财政小区”解决小区域平衡问题，优先解决农民发展而非简单上楼，优先解决遗留问题而非任其积累然后逐个拔牙，争取“花一笔钱、消一处肿”，将典型遗留问题各个击

破。二是加大土地出让金转移支付力度，实现多方共赢。出台生态补偿转移支付办法，建立基本农田、公益林和水源地生态建设和保护的补偿机制，使生态补偿需求大、财政投入强度高、生态建设成效好的乡镇得到多补偿。

（3）在有限财政和累计征税等制度平衡政府和农民利益基础上，制定合理的安置标准。补偿标准对本地农民来说是最为敏感的话题，也是政府最头疼的地方，10年来绿隔地区农村拆迁补偿提高了3-5倍，而且还有继续水涨船高的趋势。在税制改革不能并行的情况下，需要建立起约束农民心理预期的替代机制：一是剔除假农民。二是冻结“拆迁经济”资产（如学习台湾，现状特定土地在编制规划后10年内不开发）。三是创建“分期付款”机制。四是“劫富济贫”机制，存在拆迁暴富可能的农户适当拿出一部分利益作为扶贫基金，待全村城镇化完成后全部退还。

4.结语

农村土地是一块沉睡的红利，对北京来讲，集体土地是最后的增量，在总规修改即将来临之时，准确定位城乡土地和二道绿隔发展定位，这是目前的重点和前提。但是我们还有两项重要的工作要做：

4.1 系统性的规划方法创新

尽管各部门已经具备了城乡统筹的意识，但并未对村庄地区的系统性规划方法提出过多展望，同时也少有对城乡空间整合提出太多制度层面的建设性意见，特别是在规划协同方面。如北大教授林坚（2013）所言，城乡规划是一书三证管建设，土地利用规划是三线两界保资源，发展规划是政策区划管协调，生态功能区划是功能分区保本底。也如石楠（2013）所说，规划扎堆空间领域，核心无非是土地发展权。如何统一思想，制定出基于土地发展权的空间管制规划，明确城乡发展的权益边界和责任边界，我们需要在6个试点工作中进一步落实。

4.2 可操作的实施路径创新

目前集体土地管理的核心问题是“圈内不细、圈外无法”，一方面，集体建设用地的开发权从法理上属于空白的“法外空间”，因此政府的权责往往难受约束，从而导致上下利益错位。另一方面，赋予开发权的管理部门又分散于规划、国土、农委等多个部门，给了农民、开发商等钻法规空子的机会，造成自下而上的建设失序。实际上本文所谈的土地开发方式就是城乡利益平衡的核心，目前在国家大法有障碍、中央政策不明朗的形势下，特别是财税体制改革并未出现明显松动的信号，规划工作者似乎对土地财政等大的制度框架显得难以撼动。但是，批判和探索不能因此止息，打开台湾这扇窗，或许能使我们呼吸到新鲜的空气，这就是试点的意义，也是试点的责任。

【参考文献】

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