_三规合一_探索空间规划的秩序和调控合力_朱江

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【作者简介】

朱 江(1975-)，女，硕士，广州市城市规划勘测设计研究院规划一所副所长，高级工程师，注册城市规划师。

邓木林(1984-)，男，硕士，广州市城市规划勘测设计研究院工程师，注册城市规划师。

潘 安(1955-)，男，博士，广州市政府副秘书长。

【修改日期】2014-12-28

【文章编号】1002-1329 (2015)01-0041-07【中图分类号】TU981【文献标识码】A

【doi 】10.11819/cpr20150108a

【摘要】我国空间规划体系存在重纵向控制、轻横向衔接的问题，导致同一空间不同规划“打架”现象严重，给城市空间管理带来诸多问题。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划是我国空间规划体系中最为重要的三种规划，这三种规划之间的矛盾是我国空间规划体系问题的集中体现。“三规合一”工作的重点是解决这三种规划之间的差异和矛盾，破解我国空间规划体系的难题。现阶段，受法律、管理体制的影响，“三规合一”工作是地方政府主导下的基于城乡空间的规划协调工作。随着“三规合一”工作的深入开展，在我国政治经济体制不断深化改革的大背景下，“三规合一”及在此基础上扩展的“多规合一”将融入我国空间规划秩序的构建和探索之中，发挥重要作用。

【关键词】“三规合一”;空间规划体系;国民经济和社会发展规划;城乡规划;土地利用总体规划ABSTRACT: In the Chinese spatial planning system, one problem is that managers and planners pay attention to longitudinal connection rather than horizontal coordination, which has led to a problem that different kinds of plannings in the same space are inconsistent, thereby reducing the ef ? ciency of spatial management. Domestic economy and social development planning, land use master planning and urban and rural planning are the most important of the three kinds of planning in the Chinese spatial planning system. So the inconsistency among the three plannings is a concentrated reflection of this problem. Three plannings in one could coordinate the contradiction, and solve the problem of the Chinese spatial planning system. As China’s economic reform deepens, three plannings in one and multi-plannings in one will be integrated into the construction and exploration of the spatial

planning system, playing an important role therein.KEYWORDS: three plannings in one; spatial planning system; domestic economy and social development planning; urban and rural planning; land use master planning

1 引言

空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达①，是政府管理空间资源、保护生态环境、合理利用土地、改善民生质量、平衡地区发展的重要手段。目前，我国正处于政治经济体制改革的转型期，现有的空间规划体系存在体系庞杂、职能划分不清、协调沟通不畅等问题。空间规划之间的越位、缺位、错位现象已经严重影响了规划职能的发挥，降低了空间管理效率，制约了城市可持续发展。我国空间规划体系亟待结构性转型和系统性重构。

空间规划体系的构建首先需要探讨各种空间规划的职责范围，也就是从解决规划“打架”问题入手，通过规划“合一”工作使各类空间规划的目标和要求在同一空间上实现统一，进而探讨“一个空间一个规划”的可行性和建立统一的空间规划体系的实现途径。规划“合一”工作是建立统一空间规划体系的基础。近些年，上海、深圳、武汉、广州、厦门等城市，基于地方实际需要，“自下而上”自发开展了多种空间规划“合一”的探索，在体制创新、理念倡导、技术整合、城市治理等方面积累了丰富的经验。但是由于缺乏顶层设计推动和制度保障，地方试点常常面临与上层法律和政策冲突等问题。分析我国现有空间规划体系存在问题，总结提炼目前城市空间规划之间的衔接和协调工作的具体做法，研究其中存在问题，探索空间规划的秩序和调控合力，对建立统一的空间规划体系、提升我国城市治理水平具有重要的意义。

“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力

朱 江 邓木林 潘 安

“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力

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THREE PLANNINGS IN ONE: EXPLORING THE ORDER AND REGULATION CAPACITY OF SPATIAL PLANNING

ZHU Jiang; DENG Mulin; PAN An

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2 我国空间规划体系的现状与问题2.1 空间规划体系的现状

我国的规划体系从无到有逐步形成，经历了较长时间的调整和完善过程。长期以来，基于不同法律规定和政策要求，我国逐步制定并形成了众多不同类型、不同层级的空间规划。据不完全统计，我国经法律授权编制的规划至少有83种②。这些规划分属于不同的行政部门，可以说一个部门一种规划、一级政府一级规划，横向与纵向的交织，构成了我国复杂的空间规划体系(图1)。

在这众多规划中，我国的空间规划可分为城乡规划、经济社会发展规划、国土资源规划、生态环境规划等诸多系列。其中，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划是目前我国城市在经济社会发展、资源有效配置及保护等方面起主导作用的几种主要规划类型。

2.2 空间规划体系的问题

我国空间规划体系可以描述成一个由纵向规划类型和横向规划层级交织而成的网。原则上，这种纵横交错的网络状结构可以实现城乡空间的无缝化全方位管理。但是实际上，由于这个体系是一个由多个自上而下的纵向规划类型逐渐拼贴的网，其主导形态是纵向控制，而同一空间上的横向衔接和联系往往不足，造成了在同一横向维度上不同规划管控逻辑的矛盾，而这种矛盾恰

恰是造成目前我国城市空间管理问题的根源。因此，剖析我国空间规划体系的问题，也应该从理清空间规划之间的纵横关系方面入手。

2.2.1 规划类型过多，各规划类型间编制要求、技术标准缺乏有效协调

因政府管理的需要，各个部门均有某一领域的专业或专项规划，其中涉及空间的规划主要有：主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划、区域规划、环境保护规划、流域综合规划、海洋功能区划、交通规划、林业规划等。空间规划类型过多，体系庞杂，诸多规划之间存在基础数据无法共享共用、规划编制时期和规划期限不一、技术标准和编制要求不同等问题，造成各类规划之间难以衔接和协调。

2.2.2 规划职能划分不清，造成规划层级之间的越位、错位、缺位

我国空间规划的编制绝大多数采取的是“自上而下”的层级管理模式，上级为纲，是下级规划编制的依据；下级为目，是对上级规划目标的分解和具体落实。但是，一些规划仍然沿用计划经济体制下的管控思维，以行政计划作为主导空间资源配置的主要方式，在规划目标设定上“贪多求全”，追求全方位和全覆盖，在规划要求上将宏观规划内容微观化和具体化，在规划管控方式上片面追求“指标化”，忽视空间自身规律，等等。以上诸多问题，往往导致空间规划在层级关系上上下脱节，脱离实际，甚至相互冲突。另

图1 我国现行行政部门架构与各类规划组织编制关系

Fig.1 Relationship between the current administration frame and various planning compilations in China 资料来源：笔者自绘。

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外，在生态环境保护和必要公共基础设施配置等政府应当发挥作用的领域，规划在部分层级上还存在“缺位”问题。总体来说，我国空间规划的层级间关系上下衔接不尽合理，造成规划错位、越位、缺位问题。

2.2.3 同一空间各类规划缺乏共识，造成规划管控要求打架

按照事权划分，一级政府、一级事权、一级规划。在同一空间层次下的各类规划一般是同一级政府主导编制。林坚③提出，中国空间规划面临成为“责任规划”还是“权益规划”的定位选择，所划定的边界也有“责任边界”和“权益边界”之分。因此，即使在同一空间下，规划管理也存在上级与下级政府、不同部门之间、其他利益相关者之间的博弈过程。各方都期望通过规划确立自身的“权益边界”，以谋求政策权力上的话语权。在缺乏健全完善的利益协调机制的情况下，利益平衡和规划共识难以形成，必然导致规划之间的管控要求打架的情况。

2.2.4 空间管理体制不顺，规划协调不畅

空间规划秩序紊乱的根源在于空间规划管理体制的不顺。首先表现为各类空间规划的法律关系尚未真正明确，各级各类规划之间以及规划编制过程中的各个环节、各方面关系难以有效理顺。其次，缺乏统一有效的规划管理机构，规划管理权限过于分散，权责边界不清晰，产生分权和争利的“内耗”，影响了城市整体发展目标的实现。另外，空间规划的“多头管理”，导致在实际管理中执法主体模糊不清，很难适应市场经济管理的需要。规划协调机制的缺失，使各类规划间的协调缺乏有效途径和必要的制度保障，城市空间政策丧失了整体性、统一性。

总之，当前我国空间规划体系的一系列问题给城市空间管理带来了诸多困惑。众多具有法律依据的规划，在同一空间上提出了不同的管控要求，使规划管理者无所适从，降低了行政管理效率，增加了行政成本，不利于资源的合理利用和生态环境的保护，影响了规划的公信力。由于国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划是我国城市中最为主要的三种规划，这三种规划之间的矛盾和差异集中体现了我国空间规划体系中的主要问题，而由这些差异和矛盾给城市空间管理带来的问题，也是最为突出的。因此，各城市在讨论和研究城市空间规划体系问题的时候，往往从国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划这三类最主要、基础性的法定规划入手，从如何进行“三规合一”的角度，寻求突破城市空间管理瓶颈的方法。

3 “三规合一”的发展历程与类型3.1 “三规合一”的发展历程

一直以来，国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，其主导地位已基本形成共识。空间规划从早期由城市规划独揽空间发展的决策方向，到城市规划与土地利用总体规划的“两规”并行，如今已逐渐向主体功能区规划—土地利用总体规划—城乡规划—环境保护规划等“多规”共同参与的协同管治转变④。自20世纪80年代土地利用总体规划体制确立、三个规划并行成为城市治理的政策工具以来，加强各个规划之间的衔接和协调，探索规划融合的理论方法、操作途径已成为规划编制及实施过程中不可回避的问题。尤其是2000年以来，我国大部分城市相继进入了快速城市化发展阶段，传统的规划各自分立、难以协调统一的问题给城市政府带来了较大的困扰。围绕着规划转型、城市治理和行政改革等问题，北京、上海、广州、武汉、深圳、重庆、厦门、云浮、河源等城市开展了“两规合一”或“三规合一”等相关规划融合工作。总体来说，我国空间规划的融合大致经历了三个阶段。

3.1.1 早期探索期

早在1996年，深圳市在城市总体规划中实现了全域覆盖，在管理体制上实现了市规划与国土部门合一，但即使如此，对特区外农村集体用地的管理仍然遭遇很多阻力和困难⑤。2003年，广西钦州首先提出了“三规合一”的规划编制理念，即把国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划的编制协调、融合起来。国家发改委也曾于2004年在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等6个地市县试点“三规合一”工作⑥。由于缺乏顶层设计和体制保障，完全寄希望于地方政府以及单个部门的摸索，在无有效的理论方法和技术应对手段之下，改革难以推进，原计划试点后在全国推广的想法也无疾而终。

早期的规划融合探索，仅仅依靠单个部门的推动，很难调动其他部门的积极性，并且在当时的快速城市化发展阶段，规划管理处于相对松散和不规范状态，部门规划之间的冲突不太明显，地方政府改革的意愿也不太强烈，所以很难取得实质性效果。

3.1.2 试点推动期

2008年，伴随着国家大部制改革，上海、武汉相继对国土部门和规划部门进行机构合并，并开展了对“两规”或者“三规”整合工作的有益探索。2010年，重庆市也在全国统筹城乡综合配套改革试验区先行先试的政策中，将产业发展规

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划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划进行叠合，整合形成经济和社会发展总体规划，称之为“四规叠合”。2012年广州市基于“两规”矛盾造成土地资源浪费、行政审批效率低下的客观现实，率先在全国特大城市中，在不打破部门行政架构的背景下，开展了“三规合一”的探索工作，摸索出了一条相对成功的合一路径。

这一时期规划融合的探索，以广州市为代表，主要集中在一些较为发达的特大城市和地区。 其原因是经历高速城镇化以后，我国部分城市产生了进一步加强发展的内在需求与动力，也积累了资源和环境的外在压力，同时面临政府职能转变的社会需求。地方政府一方面希望通过不断的改革，解决自身在城市发展和规划管理过程中面临的突出问题；另一方面，也希望通过自身的突破和尝试，向国家相关部委争取更多政策空间和“先行先试”的权限，获得更多的“政策红利”。这一阶段的规划融合探索，实质上是由地方政府“自下而上”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。由于在机制和配套政策改进方面面临一些法律和制度上的障碍，无法得到相关部委的正面呼应，这种自发的规划融合探索取得的效果存在着一定的局限性。

3.1.3 政策支持期

2013年年底中央城镇化工作会议提出了建立空间规划体系、推进规划体制改革的任务⑦，同时《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也提出在县市层面探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”的要求⑧。2014年，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等四部委联合发文，确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。从部委下达的试点要求上看，寄希望于在市县层面探索推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个县一本规划、一张蓝图的经验，为国家空间规划体制改革凝聚共识。

由于县是我国行政单元中功能完整但相对较小的地域，便于打破部门管理的弊端实行统筹规划⑨，因此当前由党中央、国务院决策，多部委共同部署，自上而下地推动的地方试点，全部集中在市县层面。虽然在探索的过程中，各个试点城市的政策出发点和规划融合的途径会各有不同，但市县政府可以在中央“授权式改革”的大背景下，在规划体制、行政机制以及资源环境管理等领域开拓出广阔的探索和试错空间。国家政策支持下的地方规划融合试点，将为我国空间规划体系的顶层设计和制度性改革积累更多的经验，对构建适应我国国情的多层次的空间规划管

理体制具有重大的推动作用。

3.2 “三规合一”的主要类型

从已开展规划融合工作的城市的经验看，目前已基本形成了三种主要的规划融合模式：概念衔接型、技术融合型和体制创新型。

3.2.1 概念衔接型

这种类型主要出现在某种单个规划编制过程中。通过部门合作和公众参与等形式，利用咨询、讨论、协商、交流、参与等措施在一些规划理念、目标及主要内容上，融合其他类型规划的理念和规划要求，最终形成与其他多种规划的共识。然而由于缺乏可行的协调制度，在一些关键性环节缺乏具体可行的协调范式，规划编制多数只能是采取“折衷”以及“抹平”的办法，最终在一些较为宏观的层面形成一种“概念”上的融合，解决不了微观层面的指标和管控要求的具体“落地”问题。如河源市编制了广东省首个以“三规合一”为技术手段的城乡发展总体规划，在具体编制中采用统一基础数据、统一目标、统一标准的方法，在空间管制和土地利用布局两方面与土地利用总体规划相协调，建立“三规合一”的协调实施平台，在不突破传统总体规划强制性内容的基础上，从规划理念和编制原则上强调了三个规划的融合关系。

3.2.2 技术融合型

各种规划的技术体系庞杂，意图以单一规划来掌控全局、涵盖所有内容的“多规合一”做法既不切实际，也难以奏效；且任何一个规划都是有界限的，规划之间存在着独立、交叉、叠合的关系。基于以上认识创立的技术融合型模式，是在梳理各个规划的体系和技术内容、明确各类规划管控底线的基础上，通过制定一套三个规划共同执行的法则，形成一种在“技术整合”基础上的融合。如广州、厦门等城市在“三规合一”工作中，将相关规划的目标和指标体系进行整合，在梳理各类规划底线的基础上，重点提出了与各个规划相衔接的控制线体系，并结合统一信息平台和相关的配套政策，协调“三规”的编制和实施管理。

3.2.3 体制创新型

采用此模式的城市，认为空间规划体系的运作都是由政府行政管理体制决定的，因此应将规划融合与政府规划管理的具体方式和组织架构的改革、转变与调整相结合，采取职能合并、改组、调整等运作方式，使行政整合直接影响到空间规划融合，最终形成一种“机制”上的融合。云浮市在广东省率先推行市规划编制委员会统筹整合规划编制的工作机制。规划编制委员会几乎包揽了所有与规划有关的工作，包括组织制订全

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市资源环境、城乡区域统筹发展规划和负责牵头组织各部门开展专项规划编制和规划调整工作，并对各项规划及规划调整进行审核等。上海、武汉规划和国土两个部门的合并也属于此类型。

以上几种融合模式可能综合出现在地方实践中，但无论是基于概念的“衔接”，源于技术的“融合”，还是突破体制的“创新”，都是基于城市自身特点的因地制宜的做法，对于其他城市尤其是自主权力较小的地方政府，迫切需要找到一种系统性的规划融合路径。4 “三规合一”的内涵与工作思路

“三规合一”是现阶段解决我国城市空间管理问题，提高城市治理能力的重要手段，也是探索我国空间规划体系改革的重要方向。立足于现有的法律体系和行政管理框架，从广州、厦门等一些城市的实践来看，现阶段“三规合一”的工作是一种基于城市空间的规划协调工作，也就是说，“三规合一”是构建一个空间的发展保护底线，而非编制一个规划。

4.1 “三规合一”的内涵

“三规合一”具体指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。“三规合一”本质是一个规划协调的工作，而非一种“规划”。在工作过程中，“三规合一”不是重新编制新的规划；在管理上，“三规合一”不会取代任何一个法定规划。 “三规合一”的主要工作是在现有社会经济体制和法律框架下，理顺三个规划在规划编制和实施管理过程中各个环节、各个方面的关系，有效界定规划管控边界，统一技术内容，创新规划实施和反馈机制，建立信息化规划管理手段，实现一种多层次、全方位的融合。

4.2 “三规合一”的工作思路

“三规合一”作为一种协调工作，其工作重点是设计协调工作方式，明确协调主体和客体，并规范其运作程序。

4.2.1 明确协调主体：谁来协调

在“三规合一”工作中，利益相关方包括纵向的上下级政府和横向的发改、规划、国土三个行政部门。也就是说，通过整个工作，要使得上下级政府和三个部门的利益在城乡空间安排上达成一致。鉴于“三规合一”是跨部门的协调工作，在现阶段需要建立党政领导主持下的协调组织架构，成立专门机构以促进工作的顺利推进。

如广州市在推进“三规合一”工作过程中，成立了以市长为组长，发改、规划、国土等11个局委和12个区(县级市)为成员的“三规合一”工作领导小组。该工作领导小组的成立标志着“三规合一”工作是市、区两级政府和发改、规划、国土多部门的共同责任，明确了参与“三规合一”规划协调的相关利益方。领导小组下设工作办公室，其领导由市分管领导兼任，并集合规划、发改、国土三部门相关人员组成专责小组专职办公，形成三级组织架构(图2)。

4.2.2 明确协调客体：协调什么

协调内容应当直接面对城市空间管理的底线。“三规合一”的突破点，在于对城市空间发展底线的判读。“三规合一”的重要工作内容是协调解决规划矛盾。规划的矛盾千差万别，核心问题是空间利益分配的差异。对于空间发展来讲，最大的利益分配问题是发展权的问题，也就是建设和保护的问题。“三规合一”通过划定建设、保护的边界，控制城市发展底线，也就是说，从底线思维和底线管理的角度，守住了空间发展的共同底线，就可以从根本上保证“三规”核心管控要素的一致性。 按照三类规划的管控要求，“三规合一”的控制底线可以划分为政策底线、发展控制底线、生态底线、环境底线、服务底线等。

(1)政策底线，指建设用地边界、基本农田保护边界。“三规合一”的核心是建设用地边界，《土地管理法》、《城乡规划法》明确规定了土地利用总体规划与城乡规划在建设用地规模和布局上相衔接的要求，它是上级规划管控下级规划的政策底线。此外，根据国家粮食安全要求及严格的耕地保护政策，基本农田保护边界也是“三规合一” 的政策底线。

(2)发展控制底线，指建设用地增长边界。针对城市发展中的不确定因素，从保障城市功能

图2 广州市“三规合一”的组织架构

Fig.2 Organizational structure of the “three plannings in one” in Guangzhou

资料来源：参考文献9。

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完整性的角度，在建设用地边界之外划定一个弹性空间，其目的是保证城市在不增加建设用地规模的情况下，具有一定灵活增长的可能，也保证城市结构不因突破建设用地边界而造成损害。

(3)生态底线，指生态保护边界。是保障城市基本生态安全的“铁线”和“生命线”。从生态安全角度识别“三规”共同保护的区域，通过部门协作，从各自的职能出发加强保护，也就是明确共同的保护界限，形成保护合力，保障保护效果。

(4)环境底线，指具有排他性功能的用地边界。“三规合一”中的环境底线边界特指对环境有可能造成影响的功能用地的边界，包括工业仓储用地和厌恶性市政设施用地的边界等。例如广州市在“三规合一”工作中，为引导城市工业仓储产业的规范发展，引导相关产业集中入园，划定由“工业园区—连片城镇工业用地”组成的产业区块边界，形成产业用地集中布局区域的围合线。

(5)服务底线，指基本公共服务设施边界、基础设施空间廊道控制线等。是为保障城乡居民生存和发展最基本的条件和社会公平、公正，由政府所提供的包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业以及公共交通等公共服务设施相关用地的边界和交通、市政等重要基础设施廊道的控制边界。

4.2.3 明确协调方式：协调路径的问题

协调方法和机制应当是行政和技术手段的统一。在“三规合一”工作路径中，围绕底线思维，通过规划技术和行政协调，划定具有严格管控意义的控制线，最终形成“三规合一”空间方案的核心内容。设计好协调路径，明确市、区责

任和部门分工，建立良好的协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，是保障“三规合一”成果质量、规划效果的必要条件。

如广州市在“三规合一”过程中，通过“三上三下”、市区联动工作路径的设计，明确每一步市级与区级的工作内容和联动方法，强化了市、区联动的过程，同时，在明确“发改定目标、国土定指标、规划定坐标”的“三规”关系基础上，建立发改、国土、规划、建设、林业、园林等多部门之间的沟通协调机制(图3)。

广州市在“三规合一”“三上三下”每一个工作阶段开始时，先由市“三规合一”领导小组发文，提出此阶段的工作要求和重点，并配套相关的技术要求；在每一阶段的工作过程中，区(市)人民政府都积极响应，按照市级统筹的要求，结合本地实际作出相应的工作成果，并以区(市)人民政府的名义上报市“三规合一”领导小组，完成“上”的工作；市在接到区(市)上报成果后，组织相关审查工作，形成审查意见，下发区(市)，完成“下”的工作。“三上三下”的工作重点是市、区的联动，市、区(市)共同努力完成“三规合一”成果，共同使用和分享该项成果。三个部门通过“三上三下”中的三次审查，部门意见充分协调，达成了共识，形成了合力，并都承诺将“三规合一”“一张图”成果落实到各自的法定规划中，保障了“三规合一”工作的落地实施。

4.3 “三规合一”机制保障

规划协调只能解决当前的矛盾问题，长期的规划融合需要依靠机制保障，主要包括以下两个方面。

4.3.1 “三规合一”成果法定化

“三规合一”是一个基于城乡空间的协调工作，其工作成果不具备法律效力，无法直接用于城乡空间的行政管理，要保障“三规合一”成果的有效落实，需要进行其成果的法定化步骤，即通过国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地

利用总体规划依据“三规合一”成果进行修改，使得三个规划达成一致。

4.3.2 “三规合一”运行协调机制

“三规合一”成果法定化工作完成后，需构建一个由政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制，定期组织多部门联席会议，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾等；另外，需建立起“三规合一”实施评估、检讨和监控制度，按照“三规合一”工作成果的要求，各部门间互为监督，评估“三规合一”的实施效果并提出完善措施。其次，需制定

图3 广州市“三规合一”“三上三下”工作内容

Fig.3 Contents of “three ups and three downs” of the three planning in one in Guangzhou 资料来源：参考文献9。

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一套部门间协作的管理流程，确定协调消除“三规”管理过程中存在的矛盾的原则和方法；通过动态更新机制，实现建设项目审批中发改、规划、国土、环保等部门的业务协同机制。第三，需逐步通过立法或者制定行政规章等形式为“三规合一”建立法律法规的保障制度。

5 “三规合一”法理基础的困惑与后续发展

“三规合一”各项改革经验和成果能否很好地总结运用，与依托的行政体系、法律体系密切相联。一方面，“三规合一”不能严格限定在既有规则基础上，但又不得突破“法律”的红线。在现有法律框架下，“三规合一”只能被定义为一种基于城乡空间的协调工作，作为地方政府的行政活动，它的合法性、合理性与正确性需建立在两个基础之上：第一要有明确的编制、审批、实施和管理的实体；第二要有规范的行政程序。当前的“自下而上”的“三规合一”试点城市基本可以在规划编制环节解决上述两个问题，但如果将“三规合一”运用在政府部门日常的行政审批工作中，将面临法律缺失和既有法律障碍的问题。

为解决“三规合一”实施运行的难题，广州市和厦门市的“三规合一”工作通过地方行政力量，建立了一套运行协调机制，并通过国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的协同修改保障“三规合一”成果的落实。也就是说，地方政府通过建立“三规合一”与法定规划之间的协同运行关系，将“三规合一”变为隐于法定规划之后的协调手段和机制。这种方法，在实际工作中化解了“三规合一”没有法定定位的尴尬局面，是对现有法律体制的一种妥协。但是，这种方式给“三规合一”的未来带来诸多不确定因素，基于地方政府的“三规合一”运行协调机制与长期形成的纵向分割的规划体系之间的博弈关系使“三规合一”工作成果面临功亏一篑的可能。“三规合一”工作成果的有效应用呼唤统一的空间规划体系的建立和与之配套的对现有法律体系的变革。

目前，国家正在推动的市县“三规合一”或“多规合一”试点是中央“授权式改革”的一种局部探索。这种自上而下的试点性探索，是对党的十八大和中央城镇化工作会议提出的“建立统一的空间规划体系……在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”的落实。希望通过新一轮的“三规合一”或“多规合一”的创新，可以

从法律和制度层面开创空间规划体系的新格局，破解“三规合一”缺乏法律基础的困惑。

“三规合一”的缘起在于矛盾突出的空间规划体系给城市空间管理带来诸多问题，“三规合一”的未来面临法律体制、行政管理体制的困惑，而这些困惑需要通过空间规划新秩序的构建来突破和解决。对应我国“国家—省—市”的行政管理架构，理顺我国空间规划体系纵向和横向之间的关系，特别是在市一级层面整合城市建设、村庄发展、生态保护、农地保护、产业发展等相关要求，形成城市空间发展综合规划，并赋予其法律地位，在这个统一的城市空间发展综合规划下，各个部门在界定清晰的空间和职能领域里进行相应的细化工作，也许是“三规合一”或“多规合一”的结果和归宿，是真正意义上的“一张蓝图”形成的基础(图4)。

注释(Notes)

① 参考文献2。② 参考文献3。③ 参考文献4。④ 参考文献5。⑤ 参考文献6。⑥ 参考文献7。

⑦ 2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在

北京举行。会议提出了推进城镇化的主要任务。就加强对城镇化的管理，会议提出：建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。编制空间

规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意

图4 理想空间规划体系建议

Fig.4 Suggestions for China’s spatial planning system 资料来源：参考文献1。

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育，这是提升规划师职业道德的一个重要举措。同时，在专业课的教学过程中，教师应该通过案例教学等方式，将规划师职业道德的内容融入到具体的设计教学过程中。法学院教育的重要目标是培养学生忠诚于法律的职业精神，而不是仅仅让他们熟悉法律条文。同理，城市规划教育的重要目标是培养学生具有城市规划师的职业精神，但是，目前城市规划师还没有像医生、军人、律师这些职业一样形成一个比较稳定、成熟的职业道德理念和行为准则。这就要求我们加深对城市规划职业的研究，通过对规划职业历史发展和现实环境的深入考察，通过广泛的学术讨论与研究，逐步形成一个具有普遍共识的职业道德规范和职业道德教育体系。

(4)创新城市规划继续教育的体制和模式，支撑城市规划行业的转型发展

城市规划专业技术人员的终身继续教育是实现城市规划行业可持续发展的重要手段，在当前城市规划行业面临转型发展的关键时刻，坚持和完善城市规划继续教育体制和模式，尤为重要。关于具体实施措施，有以下几点建议：

①以当前我国推行去行政化改革为背景，建议在住房城乡建设部执业资格注册中心的组织和指导下，中国城市规划学会负责继续教育教材的编写，并与中国城市规划协会联合负责组织继续教育培训。

②因地制宜, 统筹运用各类远程网络培训资源,采用时间上相对灵活的培训模式，不断创新继续教育方法，提高继续教育的普及率和效果。

在新的历史时期，城市规划界正面临着前所未有的外部压力与挑战。城市规划教育是城市规划转型和可持续发展的基础工程，规划教育必须顺应社会发展的历史潮流，加强从专业(学位)教育到职业教育的体系建设，培养合格的城市规划人才。

(执笔人：吕斌)

5 魏广君.空间规划协调的理论框架与实践探索[D].

大连：大连理工大学,2012:27-28.

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Practical Exploration of the Spatial Planning Coordination [D].Dalian: Dalian University of Technology, 2012:27-28.

6 邹兵.实施城乡一体化管理面临的挑战及对策——

论《城乡规划法》出台可能面对的若干问题[J].城市规划,2003(8):64-67,85.

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Enforcement of the Urban-Rural-Integration Management [J].City Planning Review, 2003(8):64-67, 85.

7 发改委酝酿市县规划改革“三规融合”重大突

破，条例年底将出台[N]．21世纪经济报道，2004-08-08．

The NDRC Brewing the City and County Planning a

Major Breakthrough in the Reform of “Three Planning in One”, the Regulations Will Be Introduced at the End of This Year[N]. 21st Century Business Herald，2004-08-08．

8 何克东,林雅楠.规划体制改革背景下的各规划关

系刍议[J].理论界,2006(8):49-50.

He Kedong,Lin Yanan.Discussion on the Relationship between

the Various Planning under the Background of?Planning System Reform[J]. Theory Circle, 2006(8):49-50.

9 广州市规划局，广州市城市规划勘测设计研究

院.广州市“三规合一”“一张图”工作技术报告[R].2013.

Guangzhou Planning Bureau，Guangzhou Urban Planning

＆ Design Survey Research Institute.“Three Planning in One”“One Picture” Technical Report of Guangzhou[R].2013.

见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。

⑧ 2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家

新型城镇化规划(2014-2020年)》，在第17章第2节“完善规划程序”中提出，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。⑨ 参考文献8。参考文献(References)

1 潘安，吴超，朱江. 规模、边界与秩序：“三规

合一”的探索与实践[M].北京:中国建筑工业出版社，2014.

Pan An, Wu Chao, Zhu Jiang. Boundary Order:Exploration

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2 王向东,刘卫东.中国空间规划体系:现状、问题与

重构[J].经济地理,2012,32(5):7-15,29.

Wang Xiangdong, Liu Weidong. Spatial Planning System in

China：Status, Problems and Reconstruction[J]. Economic Geography, 2012, 32(5):7-15, 29.

3 蔡云楠.新时期城市四种主要规划协调统筹的思考

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Cai Yunnan. Four Main Planning Coordination of Exploration

in the New Period[J].Planners, 2009, 25(1):22-25.

4 林坚,许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同

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Lin Jian, Xu Chaoyi. Land Development Rights, Space

Control, and Synergetic Planning[J]. City Planning Review, 2014(1):26-34.

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规划教育——从学位教育到职业发展

石 楠 唐子来 吕 斌 彭震伟 陈沧杰 袁奇峰 司马晓 王 春 叶裕民 胡 毅 黄亚平 汤放华 段 进