完善两法衔接机制保障食品安全

完善两法衔接机制，保障食品安全

“两法衔接”，是指检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。“两法衔接”机制适用于各级行政执法机关、公安机关、人民检察院和监察机关，两法衔接的目标在于通过建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制，有效整合执法信息资源，建立网络信息共享平台，实现行政执法机关之间、行政执法与刑事司法之间、行政执法与执法监督之间的信息互联互通，实行涉嫌犯罪案件网上移送、网上办理、执法动态交流和业务研讨、案件信息的流程跟踪和监控，促进行政执法机关依法查处行政违法案件，确保涉嫌犯罪案件及时进入司法程序。基层两法衔接机制建立由来已久，但在实践过程中是否起到了应有的作用却值得商榷。

2014年，华蓥市人民检察院办理了“毒豆芽”案件5件11人，其中1件退回侦查机关补充侦查，其余4件以生产、销售有毒有害食品罪向华蓥市人民法院提起公诉，华蓥市人民法院对这4起案件进行了公开宣判，9被告人（含2对夫妇）均犯生产、销售有毒、有害食品罪，分别被判处有期徒刑7个月到1年不等、并处罚金，其中2名女性被判处缓刑。从这一系列案件中我们可以观察两法衔接机制需要改进的

地方。

目前，中国食品安全形成了一种在全行业、全领域广泛存在、难以收拾的局面，是因为中国的食品安全是一个结构性问题，即其形成过程是由多种因素的共同作用合谋、问题本身也受到制度性鼓励。安全管理的不规范、利益驱动和市场诱导、社会公德心的缺失共同造就了食品药品安全问题的积重难返。两法衔接机制对于解决食品安全问题未必是最重要和最迫切的，但却是检察机关发挥自己在保障食品安全、打击经济犯罪最有效的着力点。

一、从我市毒豆芽案件看“两法衔接”机制的不足

一般认为，“两法衔接”机制包括三个方面的制度架构：一是案件移送架构，指行政执法机关向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是立案监督架构，指检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；三是责任追究架构，指检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。这三部分架构既相互独立又紧密联系，共同构成“两法衔接”机制体系。目前两法衔接机制还有下列不足：

一是案件信息渠道不畅。例如我市案件中反应出豆芽生产者生产好的豆芽集中在农贸市场销售，部分豆芽直接销往学生食堂，豆芽生产者的持续生产时间都在7年以上，某种意义上而言我市群众在不知不觉中已经食用了7年的有毒豆

芽，此外在我市人民法院判决的9人中除了2人被判处九个月有期徒刑宣告缓刑外，其余全部被判处一年以下有期徒刑，这些案件最终由于无法查实实际生产、销售的数量与金额，导致对嫌疑人只能在刑法规定的最低幅度内量刑，无法做到罚当其罪，难以对其他食品生产者起到震慑作用。这表明地方行政执法机关与公安机关、人民检察院的案件信息共享还停留在一般工作层面，情况通报制度特别是信息共享平台还没有真正建立起来，导致信息相互封闭，检察机关无法全面掌握行政执法机关和公安机关的办案情况，立案监督也很难保证效果。实践中表现为：基层行政执法机关对个别构成犯罪的案件不及时备案，交流的行政执法机关案件信息过于笼统，导致刑事司法机关对行政执法机关发案、立案、破案情况不掌握，特别是对之前行政处罚的重特大案件数量不掌握，无法筛选和确定有价值的线索。这些案件不是个例，在聚众赌博和危险驾驶的处罚中这种情况也体现得很明显。此外，行政执法与刑事司法也存在着证据上的不同，刑诉法对证据有严格的主体规定，行政机关作为行政处罚的主体收集的证据能否直接作为刑事司法的证据，缺乏法律依据，刑事司法机关往往不予采信，需重新收集，增加了工作强度，有些行政机关执法人员证据意识不强，未能及时采取合法有效方式固定收集证据，导致有些证据事后无法再收集。

二是行政执法部门对相关规范掌握不足、执法不严。据

我市已判决的毒豆芽案件反应，多数制售毒豆芽的商贩直接在农贸市场的出租屋内自产自销，在执法机关的眼皮底下潜伏数年，这表明某些基层执法人员在执法过程中流于形式，并不清楚食品安全相关的法律法规，在多次检查豆芽生产场所过程中都没有发现豆芽生产者违规生产。而根据已判决的毒豆芽生产者的供述，其他市面上的豆芽生产者都在违法使用无根豆芽素，只是没有被查处，这让我们对基层执法人员执法质量感到担忧。目前我国关于“两法衔接”机制的框架主要由单一行政法规、部级规章等法规性文件组成，法律位阶较低，约束力不强，各部门之间还有冲突，缺乏可操作性，加之某些行政执法部门的工作人员对涉嫌食品安全刑事犯罪案件的规范没有学习，理解不深透，导致移送刑事犯罪案件不及时、不主动，导致公安机关、检察机关在获取案件信息、固定证据工作相对滞后，给犯罪分子留下了可乘之机。此外，执法机关自己订立的工作制度和要求也未落到实处，我市“两法衔接”联席会议制度虽然启动但却长期未召开，联席会议、信息通报等制度运作不够规范，仅停留在纸面上的沟通、联系和协调上，未能形成长效的工作机制。在实践中表现为：行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件少，或者移送时不按规定制作法律文书和提供相关材料等情况，公安机关对行政执法机关移送案件线索不及时受理，或受理后不予立案，或者在受理案件后不及时审查并作出决定，逾期不予答

复，大部分行政执法机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索以及公安机关作出立案、不立案决定后，也没有报同级检察机关备案。

三是权力的封闭运行。我市毒豆芽案件在案发前经历了多次执法机关的例行检查和突击检查，但都顺利通过，这不免让人质疑行政执法机关的公正公平。当前，基层地方保护、部门利益的影响不同程度的在执法中存在，于是在实际办案中，地方、部门保护主义严重，办案阻力大，干扰了案件的查处，使一些犯罪分子没有得到应有的打击。有的地方以保护经济发展、保护招商引资为由，不让行政执法部门对企业进行查处，即使查处了也仅仅让作较轻的行政处罚，不让移送司法机关作刑事处罚。有的行政执法机关为了部门利益，把一些应向司法机关移送的涉嫌犯罪案件不移送或者“以罚代刑”，有的公安机关受警力、经费不足等的制约，对行政执法机关移送的案件久拖不决或不了了之，该立案的不立案，该依法追究刑事责任的作撤案处理；有的司法机关重罪轻判，轻纵犯罪分子。行政执法行为的封闭运行，容易在行政执法过程中形成部分“利益共同体”，形成腐败，影响相关案件信息的移送。近年来，虽然破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但移送司法机关追究刑事责任的仍旧比较少，表现为“三多三少”的特点，即实际发生多、查处少，行政处罚多、

追究刑事责任少，轻刑缓刑多、重刑实刑少。

四是监督不到位。在我市两法衔接机制实际运行三年有余，检察机关与各执法部门每年都对两法衔接机制作出工作报告的情况下，我市依然发生这一系列毒豆芽案件反应出我市检察机关监督不到位的情况。一方面，由于缺少信息来源，检察机关对于行政执法机关应当移送而不移送的涉嫌犯罪案件缺乏有效监督，对于公安机关受理行政执法机关移送案件线索的处理也不能有效跟踪监督。现有法规和相关规范性文件均规定了检察机关在“两法衔接”中的职责。但实践中，检察机关并未有效行使监督权，致使“两法衔接”工作至今未纳入行政效能检察和执法检查的范畴。行政执法机关、公安机关、检察机关对破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的移送标准、立案标准、证据标准认识不统一，加之经济犯罪案件本身复杂，涉及的新罪名较多，往往与民事纠纷、民事欺诈交织在一起，罪与非罪、主观要件等不易把握，造成行政执法机关、公、检几家常常就案件定性及证据标准看法不一，分歧较大，移送案件线索的成案率较低，行政执法机关由此产生畏难消极情绪，不少应当移送司法机关追究刑事责任的案件线索最终作了行政处罚等降格处理。另一方面，基层两法衔接机制也缺乏权威领导机构，由于“两法衔接”工作是一项跨系统、跨行业、跨部门，涉及面广，成员单位多，要求较高的工作，必须有一个权威的领导机构进行组织协

调，而我市一直没有成立一个权威性的机构来负责这项工作，缺乏一个强有力的牵头部门，实践中由作为司法机关的检察机关牵头召集各行政执法机关建立衔接机制有“一头热”之嫌，且“名不正言不顺”，没有党委及政府的强力领导和推进，检察机关以一己之力独自开展衔接工作显然力不从心，权威不够，不易理顺工作机制，衔接的各项措施也难以真正落实到位。

三、如何完善两法衔接

1、建立畅通的信息交流机制

保证行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制畅通的信息交流是两法衔接运行的基础。“两法衔接”工作涉及多个行政执法、司法部门，必须有一套沟通顺畅、协调有序、及时高效的工作机制作为保障，因此建立行政执法与刑事司法信息共享平台是完善衔接机制的制度保障。一是政府要大力支持信息共享平台建设，将“两法衔接”工作信息共享平台建设纳入电子政务建设规划，一并建设，同步推进，力争建成具有反映执法动态、显示办案过程、进行数据统计等功能的信息共享平台，同时积极推进网上移送、网上受理、网上监督，提高“两法”衔接工作的效率。二是在行政执法过程中，行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报；公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度，公安机关要定期

向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况，检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况。

2、建立健全联席会议机制

建立常态的联席会议机制有利于行政执法机关与刑事司法机关针对抽象的问题作出具体的规定，也有利于两者对具体行为的恰当解决。一是联席会议应当由处于衔接机制结构中心的人民检察院负责组织和主持，由行政执法机关、公安机关和人民检察院各单位主要负责人参加，采取主题明确的定期举行方式，以建立长效的“一体化”工作机制。二是要建立“两法衔接”工作领导机构。建议本市政府尽快建立高规格的全市“两法衔接”工作领导小组，统一领导全市行政执法与刑事司法衔接工作，领导小组应当有人民检察院、人民法院、政府法制办、监察局、公安局、国家安全局、司法局、人力资源保障局等相关部门的人员参加，负责对全市“两法衔接”工作的领导和协调，领导小组可下设办公室，地点设在检察院。

3、倡导检察机关提前介入制度

提前介入权是检察机关履行法律监督职能的一种重要手段，检察机关的检察权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向行政执法环节拓展，可以增加对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，也可以增大行政执法过

程的透明度。一是在建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制过程中，为了充分发挥检察机关对案件定性、证据把握的优势，对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入，以引导行政执法机关围绕案件的定性进行收集、固定和保全证据。二是在行政机关查处相关的可能涉嫌犯罪的违法案件时，也可以主动邀请检察机关的工作人员参与行政执法工作，即进行联合执法，以实现对案件的正确定性，也能保证收集的证据的法律效力，大大提高案件的衔接效率。

4、完善责任追究机制

基层食品安全问题监管难点在于我们负责食品安全的部门很多，权责过于分散：卫生部起综合协调作用并进行风险评估；农业部负责农产品；质检总局负责进出口以及监管生产加工环节；药监局管药品；流通的食品主要是工商局监管。实践中容易出现推诿扯皮的现象。为此要加强责任追究机制的建设。一是建立不移送涉嫌犯罪案件的责任追究机制，详细规定问责程序，使责任追究机制具有可操作性，将责任追究落到实处。二是各级行政执法机关在向本级政府提交的年度依法行政工作报告中，应当包括行政执法与刑事司法衔接工作情况，两级政府应当将行政执法与刑事司法衔接工作纳入依法行政年度目标考核内容，考核工作应当听取人民检察院的意见。三是检察机关要进一步拓宽对“两法衔接”

工作的监督途径，丰富监督方式，综合运用立案监督、检察意见、纠正违法等手段，督促行政执法机关及时移送、监督公安机关依法立案侦查涉嫌犯罪案件，促进行政执法与刑事司法的有效衔接。四是上级行政执法机关要切实担负起对下级行政执法机关开展“两法衔接”工作的指导、监督和考核。认真督促和指导下级行政执法机关严格按照相关规定及时向司法机关移送涉嫌犯罪案件，确保“两法衔接”工作依法、规范、有序开展。

5、大力推进“两法衔接”工作的相关立法。

建立科学有效的行政执法与刑事司法衔接工作机制，关键在于将其纳入法律体系中去规范和调整。一方面目前关于两法衔接的规定法律效力位阶较低，而且缺乏对行政机关责任的规定，国务院的“决定”属行政法规层级，最高人民检察院的“规定”属内部工作规定，检察机关与各行政执法机关联合发布的各种规则、办法、会签的文件，没有严格意义上的法律约束力。另一方面由于基层食品安全问题监管难点在于我们负责食品安全的部门很多，权责过于分散，各部门出台的规定内部不统一和谐，部门规定更改过于频繁，例如关于“无根豆芽素”的成分4-氯苯氧乙酸钠、6-苄基腺嘌呤是否可以添加就几次更改。为此立法机关和行政机关要进一步细化食品监管和执法细则，删除各食品监管部门已经落后和冲突的行政法规、形成一套指导性准、操作性强、内部和谐统一的指导意见，为相关行政执法机关、司法机关打击食品安全犯罪提供法律支撑。