论环境保护中的公众参与问题

论环境保护中的公众参与问题

作者：赵惊涛点击量：[201] 2004-8-30

--------------------------------------------------------------------------------

论环境保护中的公众参与问题

赵惊涛*

摘要：环境问题的特殊性决定了环境保护中公众参与的必要性。本文分析了环境保护公众参与的涵义、功能及法理依据；考察了公众参与的立法实践；讨论了确认公众参与权，完善环境保护公众参与制度的路径。

关键词：公众参与环境保护公众参与权

2002年10月28日,第九届全国人大常委会第30次会议通过了《环境影响评价法》，该法第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，并且规定了具体的参与方式。国家以法律的形式明确了单位、专家和公众参与环境保护的权利和义务，这表明我国公众在环境保护中的参与权向纵深的进一步拓展，也表明了我国公众参与制度的进一步完善。因此，深入地研究环境保护中的公众参与问题，对其法理依据与立法实践作进一步的考察，探寻完善公众参与制度的路径，对我国环境法制建设及可持续发展战略的实施，尤其对西部开发中的生态环境保护有重要的意义。

一、公众参与的涵义及功能

关于公众参与的思想可以追溯到公元前5世纪古代雅典，当时的公民大会开创了立法中公众参与的先河，至今立法中的公众参与已经在全球范围内被当作民主政治的圭臬被普遍接受。在环境保护领域，公众参与的思想形成于20世纪六十年代。1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与权的问题。此后许多国家的环境政策法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律之中，我国亦如此。但是，由于公众参与的内涵与外延都很广泛，对其概念的规定学界尚未形成共识。本文认为，正是由于公众参与内涵与外延的广泛性，对公众参与必须从多种角度去认识和规定。从社会学的角度，公众参与是指社会公众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内进行的有目的的社会活动；从公共政策制定形成过程看，公众参与是指公众参与政策制定，从而确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。传统环境法学对公众参与问题的研究，限于公众参与是建设项目在立项阶段或前期准备阶段的一项重要工作。讨论公众参与问题，主要是从环境影响评价的角度去研究社会公众参与的内涵，这种认识过于片面与狭隘。本文认为，现代环境保护领域中的公众参与是指社会公众有权通过一定的程序或途径参与与环境利益相关的一切决策活动，使该项决策符合广大公众的自身利益，且有利于环境保护。从性质上看，它是一项重要的程序性权利，也是环境保护的一项重要原则和基本制度；从目的上看，它的主要目的在于限制政府的自由裁量权，促进政府决策的科学化、民主化；从司法过程看，它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。它有利于解决和处理广泛存在的普遍环境问题，实现对环境问题的全过程及全方位管理。传统的公众参与机制是消极地制止行政机关的违法行为和侵犯公民权利的行为，难以保证政府机关依据公共利益恰当地行使自由裁量权。现代意义的公众参与制度意味着行政机关在行使自由裁量权时必须让受到影响的各种利益主体参加，从而有效监督和

制约政府的权力，弥补传统监督机制的不足，[1]它的功能在于：

第一，公众参与可以有效地解决因环境问题引起的各种冲突，在环境问题上，经济利益和环境的冲突表现得特别突出和明显，决策者就是要衡平利害，调解冲突和矛盾。公众参与为解决矛盾和冲突，衡平利害关系提供了契机，可以预先避免矛盾和冲突。

第二，公众参与是环境管理民主化与公开性的具体体现。在现代法律理念中，环境和生态是公共财物，是稀缺的公共资源。环境管理从一定意义上来说是对环境这种公共资源的控制与分配，在控制与分配中，要遵循的现代性原则包括公平、公开、公正。公众参与、民主决策是实现公平、公正、公开的重要条件。公众参与可以从根本上限制政府的自由裁量权，保障民主决策和科学决策。[2]

第三，公众参与是实现可持续发展战略的必然选择。马克思主义唯物辩证法认为，人民群众是历史的参与者和创造者，人类社会的发展和人类自身的进步，是建立在广大人民群众共同参与政治、经济、文化的基础之上。现代社会可持续发展的理念和战略目标的实现更需要公众的正确理解和积极支持，而参与本身就是最有力的支持。公众参与的方式与参与的程度，将决定可持续发展目标实现的进程。《中国21世纪议程》提出的可持续发展的目标和行动方案，必须依靠公众及社会团体最大限度的认同、支持和参与；尤其是涉及到环境保护利益方面的决策目标更需要公众参与。同时《中国21世纪议程》也为团体和公众参与环境保护制定了全面系统的目标、政策以及行动方案，如全民义务植树运动树立了公众参与可持续发展战略的典范。

二、公众参与的法理依据分析

由于环境问题的特殊性决定了环境保护中公众参与的必要性，而在环境保护领域中强调公众参与，确认公众参与权，建立公众参与制度又有其深层次的法理学依据。

从法哲学的角度看，公众参与是民主政治的本质特征和根本要求。民主政治是程序政治，首先，民主政治的实质是民主集中制而民主集中制的内涵必定是程序性的，即民主基础上的集中，集中指导下的民主。由于各种政治主体的利益不同，必然出现政治期望和政治目标的冲突。按照既定的规则从政，可以创造公平竞争，和平共处和稳定合作的局面。[3]这正是民主的程序价值所在。公众参与就是一种民主的形式，公众参与权就是一种程序性的权利。它通过公众对环境政策法律制定的具体参与，体现环境立法中的民主和民主指导下的集中，从而制定出符合公众意愿和实际情况的政治和法律。其次，民主政治是一种自由的、平等的、参与的政治。所谓参与是指民主政体下的决策和立法程序不是少数几个人说了算，更不是个别人的专断，而是在广大人民群众直接或间接参与下，按照少数服从多数，多数尊重和保护少数的民主原则行事。[4]公众参与本身所体现的正是民主政治的这种品格。而由于环境利益本身的特性，它既是个人的私益，也是社会公众的公益。它更需要公众的积极参与，以制定出科学的环境政策和法律，更好地保护整个生态环境，保护好每个公民的自身权益。同时，由于自由、平等和参与的政治为各种政见、政策和立法建议的表达和交流，以及各政治主体影响和参与决策提供了机会。使各种政策和法律既能真实地反映广大人民群众的根本利益和公共意志，又能够比较有效地避免出现长时期、大面积、难以纠正的政策失误——这种失误往往比少数人闹事更可能导致社会混乱和脱序，导致经济的衰败和社会倒退。[5]我们知道在环境事务中，一项决策或法律规定的失误，对社会发展、经济发展所致的恶果，更是后患无穷。它不但对当代人的利益造成损失，也将会为子孙后代人的利益造成无法估量的损失。因此，环境政策和法律的制定更需加倍斟酌，更需要广泛地听取社会公众的意见，更需要公众的积极参与。同时, 只有民众认同为“合法”的东西，民众才会把它转化为内在的行为规则而自觉地遵守和维护，法律价值才能充分实现。只有认真对待公民权益的法律，才能赢得人民对它的依赖、尊重、支持和遵守。[6]

从法社会学的角度看，法律对社会作用的重要体现之一就是法律的激励功能，法律的激励功

能就是指通过法律激发个体合法行为的发生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期待的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。[7]法律的激励功能要正常发挥，首先要处理好的是模式问题，对于不同的主体行为要有不同的法律调控模式。就个体行为而言，法律必须针对不同类型的个体设计出不同的激励措施。[8]公众参与正是要通过承认公众参与权，确定公众参与原则，进而建立和完善公众参与制度，形成公众参与机制，以调动不同主体参与环境保护事业的积极性，也为公众参与环境保护提供一个良好的制度保障，发挥法律的激励功能，以便取得良好的社会效益。比如，环境影响评价中公众参与的目的就是让公众了解项目，使项目建设能被当地公众认可或接受，得到公众的理解和支持。同时，让公众充分发表意见，帮助分析考察项目可能引起的潜在环境问题，了解公众关注的保护目标和最关心的问题，以便采取相应措施，进行有效地防护。通过公众参与程序可使环境评价工作和有关部门对公众利益的关注和对其权利的尊重，使环境保护评价后制定出的环境保护措施更具有合理性、合法性和可操作性。同时，公众参与程序本身又可以提高公民的环保意识，增进环境保护的积极性，以取得预期的法律效果，形成理想的法律秩序和社会生活秩序。

三、公众参与立法实践及评价

1、相关国际立法中对公众参与问题的规定。

早在1972年的《人类环境宣言》就强调了公众参与环境保护的重要性，此后许多国际环境立法文件中都开始重视公众参与环境保护问题。1982年的《内罗比宣言》第9条提出“应当通过宣传教育和训练，提高公众和政府对环境重要性的认识，在促进环境保护工作中必须每个人负起责任，并且参与具体的环境保护工作。”1984年在纽约联合国颁布的《联合国与人权》中指出，参与一切有关科技与经济发展、环境保护以及相关领域内活动的权利，包括受到通知（寻找和收到情报）的权利至关重要。人们通过参加决策、制定政策及控制各种活动，包括以上所有领域中的那些活动在内，自觉地并民主地投入旨在于发展的努力中，是保护人权免受一切政策制定偏向的消极影响的途径之一。国际组织，特别是属于联合国系统的那些国际组织其作用之一，就是以公正和专业的方式，向有关国家提供为其科技发展和环境保护所需的一切专家。[9]1992年联合国环境与发展会议通过了《关于环境与发展的里约宣言》，其第10条原则规定，当地的环境问题必须在所有相关公众的参与下才得以最圆满的解决。人人都应当有了解政府掌握的环境资料的适当途径，包括有关他们所在社区的危险物质和活动的资料，并应有机会参与决策过程。各国也应广泛地发布信息，促进和鼓励公众知情和参与，并且应当使公众充分有效地利用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。这是最早在国际法文件中提出了公众在环境事务中的参与权问题。《世界自然宪章》第23条规定：“人人都应当有机会按照本国法律个别地或者集体地参加拟订与环境有关的决定。”1993年5月联合国环境规划署理事会通过修改《蒙特维地区方案》，为国际社会在当时和21世纪环境法发展提出了方向和具体的领域。其中第7个领域为“环境觉悟，教育信息和公众参与”。随着全球化迅速发展，环保浪潮日益高涨，可持续发展战略的实施，以及非政府组织的兴起和对环境事务的积极参与，公众在环境事务中的参与权在某些国家和地区也有了可观的进展，因此，国际统一立法的趋势进一步加强。1998年6月25日欧洲委员会通过了《公众在环境事务中获得信息、参与决策和诉诸司法权利的奥胡斯公约》，对公众在环境决策方面的参与权规定了三个层次：其一是对具体环境活动的决策参与；其二是对与环境有关的计划和政策决策的参与；其三是对现行行政法规和法律决策及执行过程的参与。[10]并且该公约条第3条第2项还规定：“凡签约国都应当努力确保政府和当局支持和提供公众获得信息、参与决策和获得环境公正等方面的指导。”从该公约的规定来看，对公众参与环境事务的规定是全方位的，从具体的环境事务到环境计划决策，再到法律政策的执行，对公众参与权的认可也是全方位的。联合国《二十一世纪议程》也确定了环境诉讼程序中的公众参与权，指出

“各国应当通过广泛提供资料来便利和鼓励公众的认识和参与。应当让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”1991年在芬兰通过的《跨国界环境影响评价公约》第2条第6项对公众参与环境影响评价作了规定：“起源国应当向可能受到影响的区域的公众提供对相关议案进行环境影响评价程序的参与机会，并且要保证提供给受影响国公众和本国公众的参与机会相等。”

2、外国环境立法中对公众参与问题的规定

美国1969年《国家环境政策法》在立法上确认了公众参与原则，该法第1节第3条规定：“议会认为，每个公民都有权享受健康的环境，每个公民也有责任对维护环境和改善环境做出贡献。”并且通过环境影响评价制度予以落实，详细规定了环境影响评价报告书的公示制度，以及法院对环境诉讼请求审查制度。

法国1983年制定的《关于环境保护和普及公众调查的法律》中规定，对环境可能造成影响的工程施工，在施工前必须进行公众调查，并允许环境保护团体对损害环境行为向法院提起行政和民事诉讼。[11]

在瑞典公众参与作为一项环境法的制度写进法律，主要包括：环境管理机构在审查和颁发许可证时，应当充分听取公众意见，任何人都可以对许可证所许可的活动就环境问题提出异议；任何人受到有害环境活动的不利影响，都有权要求行为人停止侵害、赔偿损失。[12]

公众参与也是俄罗斯联邦环境法的基本原则之一。《俄罗斯联邦环境保护法》第3条中规定：“人人都有享受良好环境的权利”；“在作出进行经济活动和其他活动的决策中必须进行环境影响评价”；“对可能造成环境不良影响，对公民的生命、健康和财产造成威胁的经济活动的方案和论证文件，必须进行国家生态鉴定”。[13]并且在该条还规定“俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会和其他非商业性团体、法人和自然人，都必须参与环境保护活动”。[14]

加拿大和日本对公众参与环境保护都给予了充分重视。《加拿大环境影响评价法》规定“政府鼓励并促进公众参与由政府批准或协助实施项目的环境影响评价。”并且“确保公众参与环境影响评价。”《日本环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证程序和监督程序。

3、我国法律对公众参与问题的规定

我国宪法第2条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”党的十三大报告指出，社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主。公众参与原则的确立正是人民当家作主的具体表现。我国《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《城市规划法》第10条规定：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。”《土地管理法》第3条也规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”2002年10月28日，九届全国人大常委会第30次会议通过的《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”并且在第11条规定了具体的参与方式：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其它形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是国家规定需要保密的情形除外”。“编制机关应认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案意见。并且应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采纳的说明”。

从以上国际立法及各国立法的实践看，对公众参与权的重视程度较高，在立法规定上也比较广泛，尤其在环境影响评价立法中，各国基本上都规定了公众参与制度，并且各国已经普遍

认识到公众参与在环境和发展领域的特殊重要性。但是，由于对公众参与问题在理论层面上研究不够，缺乏系统地理论上的论证，而且各国立法层次不一，使公众参与环境保护的功能未能得到最大程度地发挥。尤其是在我国由于公众的法律理念还很薄弱，参与意识不强，更需要从理论实践两个方面强化公众参与的理念，探索积极地促进机制。

本文认为，环境保护中公众参与的真正实现和落实，必须在理论上明确公众参与权，在环境立法中确立公众参与原则，在具体的制度设计中完善公众参与制度。

四、公众参与环境保护的路径分析

1、公众参与权与环境权

在环境保护领域中，公众参与权是环境权的具体化。这是我们讨论公众参与的理论前提和现实意义所在。环境权作为一种新型的人权，是人的一项应有权利。环境权的提出反映了新的社会价值观和生态理念。目前，虽然世界上有许多国家在其宪法或相关环境立法中都规定了环境权，但是，由于环境权概念的内涵模糊，对其概念的确定性国际社会及法学界并未达成共识。李步云先生曾论述过人权的三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是权利的初始状态，它是特定社会的人们基于一定的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利需要和权利需求，是主体认为或被承认应当享有的权利。[15]这种权利是天赋人权，即人作为人应当享有的权利，它是一种绝对的，不可转让的权利。环境权就是这样的一种权利，它产生于人类保护环境实际需要中，源于人类可持续发展的理念。它是人的应有权利。法定权利是国家通过法律的制定或认可，使应有权利法律化、制度化，使其置于法律的保护之下。只有存在应有权利，才能产生应不应该以及如何去保护它的问题，否认应有权利的存在，法定权利就会变成无源之水，无本之木。[16]环境问题的产生及其恶化，使公众产生了保护环境的要求，生态学和环境科学的发展使国家具备了保护这一权利的物质手段。因此，环境权的法律化，即是环境保护的现实需要，也为国家实现环境管理职能和保护人权提供了法律依据。“在一个国家里，法律对人的应有权利作出完备规定，并不等于说这个国家的人权状况就很好了。在法定权利与实有权利之间，往往有一个很大的距离。”[17]实有权利是人们在现实生活中实际应享受到的权利，它是权利价值的最高表现形式和最终归宿。环境权作为人的应有权利，它转变为法定权利、实有权利是一个历史的过程，它需要国家在法律上、制度上提供切实的保障，即法律的制定认可和制度的构建同等重要。将环境权分为程序性的权利和实体性的权利分别进行研究，对保障环境权的实现具有现实意义。公众参与权正是一种程序性的权利。公众参与权的实现将有助于环境权逐步地从应有权利向法定权利和实有权利的转化。因为程序性权利是实体性权利实现的途径。所以，在宪法和相关环境立法中首先确认公众参与权，将有助于环境权的最终实现。因为，当公民的环境权被侵害时，正是程序性权利的存在和良好地运转才使环境权得到维护和保障。新颁布的《环境影响评价法》给了公众参与环境影响评价的权利，对于公众参与环境保护将起到积极地促进作用。

2、公众参与原则与公众环境意识

在环境立法中明确规定公众参与原则，为环境保护的基本原则是提升公众参与意识，保障公众参与环境保护，实现公众参与权的前提和基础。因为，“基本原则体现法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成一个法律体系的灵魂，决定法的内在统一性和稳定性”。[18]在我国，人民是国家的主人，环境保护公众参与原则实质上是人民当家作主的具体体现，是党的群众路线和民主原则的具体体现。江泽民同志在一九九七年中国环境论坛——经济、社会和环境可持续发展国际研讨会的讲话中指出，中国政府历来重视在发展经济的同时保护环境，并且重视动员社会公众参与环境保护事业，为世界环境保护作出积极贡献。同时，实行环境民主，支持、发动和依靠公众参与环境保护，也是国家政府履行其环境保护职责的根本途径。因为，它可以增强政府决策和管理的公开性、透明度，使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况，减少民众和政府之间的磨擦，加强政府与公众之

间的联系和合作[19]。环境民主的实现，公众参与的真正落实，还有待于公众环境意识的提高。江泽民同志在十四大报告中指出，认真执行加强环境保护的基本国策，要增强全民族的环境意识。环境意识“是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上”。[20]它是衡量社会进步和民族文明程度的重要标志。目前，我国公众的环境意识较薄弱，1995年“全民环境意识调查”数据测算，我国城乡环境意识总体平均得分44.3分；2000年世界环境日前后，国家环保总局和教育部联合进行的全国公众环境意识调查报告得出结论是，环境意识水平偏低。因此，我们必须在立法中重视环境意识和环保理念的灌输，提高公众的环境意识，增强公众参与环境保护的主动性和积极性。

3、公众参与制度的完善

从前面的分析可见，公众参与是符合环境管理自身特点的富有成效的制度，它有助于实现环境保护法制化的目标。要使公众参与制度真正落实，首先要有公众参与的制度保障；其次，要有公众参与的信息保障和监督机制，构建完善的公众参与制度，有保证公众的知情权、参与决策权等全过程参与的法律制度。我国《环境影响评价法》的颁布明确规定了公众参与的具体方式方法，为环境保护公众参与权的实现提供了制度保障，也使公众参与制度进一步完善。同时，我们还应该学习发达国家先进的立法经验，吸收一些富有成效的方法，如：设立网上环境登记处，提供环境信息、数据、状况，使公众对与环境有关的法律文件从草案提议到最终通过进行全程监督。通过这些方式，让公众充分表达意见，以保证公众参与权的实现。

参考文献:

[1] 吴志良.论公众参与环境保护[J].https://www.360docs.net/doc/c48487727.html,/show.asp?ID=602.

[2] 那力. 论环境事务中的公众权利[J]. 法制与社会发展，2002, (2) ：105.

[3] 张文显. 法哲学范畴研究[M]. 北京：中国政法大学出版社，2001，174.

[4] 同上注.

[5] 同上注：175.

[6] 同上注：177.

[7] 赵震江. 法律社会学[M]. 北京：北京大学出版社，1998，231-232.

[8] 同上注：240.

[9] 张新宝等译. [斯里兰卡]C.G.威拉曼特里. 人权与科学技术发展[M]. 北京：知识出版社，1997，243.

[10] 那力. 论环境事务中的公众权利[J]. 法制与社会发展，2002，（2）：103-104.

[11] 王曦. 国际环境法资料选编[M]. 北京：民主与建设出版社，1999，667.

[12] 唐澎敏. 论公众参与环境保护制度[J]. 湖南省政法管理干部学院学报，2001，（12）：6.

[13] 马骧聪译. 俄罗斯联邦环境保护法[M]. 北京：中国法制出版社，2003，6.

[14] 同上注：7.

[15] 张文显. 法哲学范畴研究[M]. 北京：中国政法大学出版社，1993，106.

[16] 李步云. 论人权的三种存在形态[J]. 法学研究，1991，（4）：13.

[17] 同上注：17.

[18] 张文显. 法哲学基本范畴研究[M]. 北京：中国政法大学出版社，1993，55.

[19] 蔡守秋. 环境资源法学教程[M]. 武汉：武汉大学出版社，2000，423.

[20] 洪大用. 当代中国环境问题[J]. 教学与研究，1999（8）：11.

相关链接：