联合国安理会机构改革之常任理事国的扩大

联合国安理会机构改革之常任理事国的扩大的问题

(姓名：卢方辉专业：国际法学号：081923)

摘要：本文主要从联合国宪章和国际组织法的角度来对联合国改革的核心问题联合国安理会常任理事国的扩大问题进行了分析。众所周知，联合国安理会常任理事国的扩大是涉及国际间经济政治的大问题，是一个国际间政治权力再分配的大问题。同时也是一个涉及联合国宪章和国际组织法的国际法问题，笔者认为如何设计联合国安理会常任理事国扩大的方案是个关键，只有设计出各方都能接受的方案，问题就解决了一大半。由于涉及各方的根本利益和法律程序的复杂，联合国安理会常任理事国的扩大绝对是一个漫长而艰苦的过程。

关键词：联合国宪章常任理事国的扩大改革方案常任理事国否决权

一：联合国宪章中有关安理会的职能和地位的规定

联合国安理会由5个常任理事国和10个非常任理事国组成。5个常任理事国分别是：中国、美国、英国、法国和俄罗斯，10个非常任理事国任期2年，每届选举5个。对此联合国宪章第二十三条第一款有这样的规定：“安全理事会以联合国十五会员国组织之。中华民国、法兰西、苏维埃社会主义共和国联盟，大不列颠及北爱尔兰联合王国以及美利坚合众国为安全理事会常任理事国。大会应选举联合国其他十会员国为安全理事会非常任理事国，选举时首宜充分斟酌联合国各会员国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献，并宜充分斟酌地域之公允分配。”需要说明的是宪章中的中华民国和苏联已由中华人民共和国和俄罗斯联邦继承。从联合国宪章中我们明显看到，安理会五大常任理事国是由联合国宪章明确确认的，安理会常任理事国要想扩大，必须要对联合国宪章进行修改。

联合国安理会的功能和主要职责，我们先看联合国宪章第二十四条第一款的规定：“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项职责时，即是代表各会员国。”再看联合国宪章第二十五条的规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”从这两条我们可以看出联合国安全理事会是联合国组织内为维持国际和平与安全而行使决策权力的核心机构，是对国际间各种争端唯一有强制力的机构，它做出的决议各会员国必须履行与遵守。而安全理事会的核心又在于其常任理事国，因为五大常任理事国拥有否决权。根据联合国宪章第二十七条第二款：“安全理事会关于程序事项之决议，应以九理事国之可决票表决之；”第三款：“安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之。”由此可知，联合国安理会的任何实质性的决议，只要五大常任理事国中有一个行使否决权，决议就不会被通过。这就是为什么美国侵占伊拉克时，联合国形不成任何决议的原因，因为美国拥有否决权。从美国对伊拉克的战争中我们再一次领略到了安理会常任理事国否决权的强大，冷战期间，虽然以苏联为首的社会主义阵营国家比较少，但是由于苏联作为安理会常任理事国拥有否决权，才使得以苏联为首的社会主义阵营在联合国与美国为首的资本主义阵营的斗争中不至于太被动。

由此可见，安理会在维持世界和平与安全方面负有主要的责任，特别是拥有否决权的安理会常任理事国更是负有最主要的责任。联合国安理会以及其常任理事国的主要权力都是来源于联合国宪章的授权和规定，因此联合国安理会的改革特别是涉及安理会常任理事国的扩大这样核心改革，必然涉及联合国宪章的修改，这是一个法律问题，因为联合国宪章是联合国得以存在的法律基础。

二：联合国安理会常任理事国扩大的几种方案

众所周知，联合国安理会改革的核心问题就是常任理事国的扩大问题，联合国安理会的决策机制实际上就是大国一致的原则。任何安理会有关实体问题的决议只要有一个常任理事国行驶否决权都不会被通过。因此联合国安理会常任理事国的扩大问题非常敏感，涉及国际政治权力格局的变化，并且直接影响国际政治权力的分配以及安理会本身的权威性，因此关于联合国安理会常任理事国的扩大问题不仅涉及国际法律问题，主要是涉及联合国宪章的修改和国际组织法的相关问题，更是一个国际政治问题。

到目前为止有关联合国安理会常任理事国的扩大主要有以下几种方案。

第一：增加常任理事国和非常任理事国，同时增加发达国家和发展中国家的席位，非洲联盟的主张即属此类。非洲联盟要求增加六个拥有否决权的安理会常任理事国，并建议给予非洲国家两个新增席位，但是对此非洲国家内部也不统一，很多国家参与了“团结谋共识运动”反对日本、德国、印度、巴西的四国方案。另外，在尼日利亚、南非和埃及三个国家中到底支持哪两个国家成为安理会常任理事国的问题上也很难达成一致。

第二：不增加安理会常任理事国。只增加非常任理事国。比如在联合国名人小组给出的报告中，新增加8个任期4年并且可以连选连任的非常任理事国。不结盟运动的许多国家支持这种主张，因为不结盟运动中的许多国家，无论从领土、人口、综合国力的角度上看都没有争取常任理事国的席位的资格，所以从他们自身利益的角度考虑支持只增加非常任理事国，不增加常任理事国的提议。

第三：建立有别于安理会常任理事国和非常任理事国的席位类型。这种类型

称为“准安理会成员”或者叫“常务安理会成员”，这种类型的成员国可以参加安理会的一切活动，但是没有否决权。比如联合国名人小组给出的报告中就提出新增加六个没有否决权的新常任理事国。从目前的国际政治情况来看，这种方案比较可行，因为五大常任理事国在联合国安理会中的权力核心就在在于否决权，五大常任理事国不会轻易让渡否决权。另外，其他像韩国、巴基斯坦、意大利、墨西哥和西班牙等没有实力成为安理会常任理事国的国家也会极力反对增加拥有否决权的安理会常任理事国的。

三：从国际组织的表决制度看安理会常任理事国的否决权制度

笔者认为像印度、巴西、德国、日本包括南非和埃及等地区强国之所以像成为联合国安理会常任理事国，因为成为安理会常任理事国不仅意味着国际政治地位的提高，还意味着可以参与联合国安理会的各项重大决议，关键在于意味着拥有了常任理事国否决权。否决权是安理会表决制度的核心，拥有了否决权就意味着可以否决任何联合国安理会有关实体问题的决议。

从国际组织法上看，否决权制度是一种特殊的表决机制。有关国际组织的表决制度主要由以下几种方式。第一：一国一票一致同意制，它是指组织内各成员国享有平等的投票权，即一国一票；同时组织的决议案必须经过出席会议并参加投票的全体成员一致同意才能通过。该制度建立在传统国际法的主权原则基础上，依国家主权平等原则，成员国的疆域、人口、强弱不是分配投票数的标准，唯一最重要的依据是拥有自己政府的主权实体，这些政府在组织内享有平等的一份投票权。依据国家主权豁免的原则，任何国家不受他国决定的拘束。国际联盟就是典型的一国一票同意制，但是这种忽略了各成员国综合国力以及其在组织内贡献的重大差异的表决制度被事实证明是极其失败的，目前很少有

国际组织采用这种方式。

第二：一国一票多数表决制，一国一票多数表决制是指国际组织内各成员国享有平等的投票权即一国一票，而组织决议案只须获得出席并参加投票的多数成员国的赞成票即可以通过。这里的多数表决制可以分为简单多数表决制和特定多数表决制。由于联合国大会采用此种表决制，目前已成为现代国际组织使用最广泛的表决制度。

第三：一国数票的加权表决制，它是指按照一定的标准和规则分别给予成员国以不同的票数或者不等值的投票权。这种根据成员国的实力、责任、贡献以及利益关系的多少分配投票权的方式称之为加权的表决方式或者加重的投票权。这种表决制度主要为广大的国际经济组织应用，如国际货币基金组织。目前国际组织主要就是这三种表决方式，但是联合国安理会的表决方式有点复杂。对于程序问题，联合国安理会十五个理事国只要九个理事国同意即可，不存在否决权的问题，但是对于实体问题，五大常任理事国都有否决权。从国际法上看，主权有两层含义，对内是最高的统治权，对外则是平等权。但是联合国安理会通过的决议却具有强制力，其他非联合国安理会会员国有义务执行，按照主权平等原则，国家似乎不应该执行自己没有参与表决的决议，似乎与国际法主权平等原则相违背。更为重要的是联合国安理会常任理事国拥有否决权，只要有一个联合国安理会常任理事国行使否决权，任何安理会实体问题的决议都不会被通过，这似乎更与国际法上的主权平等原则相违背。然而这却是实质正义的体现，实质正义是有条件的、具体的，而形式正义是无条件的、抽象的，不能将两者混同。国际社会的实质正义的实现必须根据具体的条件与情况来确定，尽管应当尊重每一个国家的主权，但是绝不意味着每个国家在国际舞台上的作用是相同的，赋予主要国家以特殊的职责，乃是国际社会发展规

律的必然要求，也是国际联盟历史教训的深刻总结，如果联合国像国际联盟一样对每一个问题的审议都必须经过全体会员国一致通过，每个会员国都有否决权，势必造成每个议案都很难通过或者无法形成的局面，这将严重影响联合国维持和平与安全的效率。我们不能以僵化的传统的国际法上的主权绝对平等的观念来看待否决权的问题以及联合国安理会的表决机制，应该以一种全新的观点和从国际组织法表决机制创新的角度来看待问题。当然了，也有必要对否决权做一定程度的限制，做出一些制度安排来限制某些大过滥用否决权，否则像美国绕开联合国侵占伊拉克的国际法上的悲剧将无法避免。

四：联合国安理会常任理事国扩大的法律程序

联合国安理会改革的核心问题在于联合国安理会常任理事国的扩大问题，常任理事国的扩大必然涉及联合国宪章的修改。因为联合国常任理事国制度是由联合国宪章规定的，然而对于联合国宪章的任何修改，却是一件及其复杂的事情。

从程序上看，我们首先看一下联合国宪章的有关规定，联合国宪章地一百零八条规定如下：“本宪章之修正案经大会会员国三分之二表决并由联合国会员国之三分之二，包括安理会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力”。联合国宪章第一百零九条第二款规定如下：“全体会议以三分之二表决所建议对于宪章之任何修改，应经联合国会员国三分之二，包括安理会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，发生效力”。从以上规定我们可以看出联合国宪章的修改程序是这样的：首先关于是否修改宪章的提案，需要联合国三分之二以上的会员国支持票和安理会任何九个理事国的支持票，才可以召开关于宪章修改的会议。其次，有关修订的内容也需要参加

全体会议的三分之二以上的会员国赞成方可通过。再次，有关联合国宪章修改内容需要联合国三分之二以上的会员国，依据宪法程序进行国内批准，并且联合国五大常任理事国对此不行使否决权。这样对于宪章的修改才能发生法律效力。

从实体内容上看，可能比程序更复杂。因为联合国安理会的改革，特别是常任理事国的扩大，涉及国际政治格局的重大变化，并且涉及各会员国的国家根本利益。因此在如此的情况下，要想通过一个能为三分之二以上联合国会员国都接受的联合国宪章修订案，十分困难。对于安理会常任理事国的扩大，可以说联合国各会员国对此各有不同的利益，利益冲突和矛盾纠葛相当复杂。再者，五大安理会常任理事国对此拥有否决权，就目前的世界格局来看，即使三分之二以上的联合国会员国通过一个增加有否决权的安理会常任理事的方案，五大安理会常任理事国肯定会有国家行使否决权。就目前来看比较可行的就是增加没有否决权的半常任理事国。

五：联合国安理会常任理事国扩大的法律前景分析

联合国作为世界上最重要的国际组织在维护世界和平和促进世界经济发展以及改善人权方面有着不可替代的作用。因此联合国的改革为世人所关注，尤其是联合国安理会的改革更是引起世人关注的目光。因为联合国安理会是维护世界和平的主要机关，并且其决议对各会员国有约束力和法律强制力。

笔者认为联合国安理会常任理事国的扩大是联合国改革的核心，从国际法的角度来看，联合国安理会常任理事国的扩大主要涉及联合国宪章的修订以及如何修订的问题。（我们这里所说的国际组织，主要是指政府间国际组织）从国际组织法的角度来看，国际组织是依据并经国家间正式协议而创立的。一项阐

明其组织宗旨、结构、职权与运作方式的基本文件，构成了该组织成立与运作的法律基础，实际上也就等同于该组织的宪法。联合国宪章就是联合国的法律基础和宪法。

从博弈论的角度来看，由于联合国宪章的修订涉及了众多国家的博弈，世界上几乎所有的国家都加入了联合国。由于各国的利益和想法均不相同，因此对于安理会常任理事国的扩大的博弈相当复杂。综合以上各因素，联合国安理会常任理事国扩大的法律前景不容乐观，应当说还有很长的一段路要走。

六：结论

笔者对于联合国安理会改革之常任理事国的扩大问题，从联合国宪章以及国际组织法的角度进行了浅薄的分析。笔者认为从目前的国际政治经济形势来看，从更有效的维护世界和平与安全的角度来看，从更能有效的代表世界各主要地区来看，联合国安理会常任理事国是必须而终将要扩大的。但是这是一个涉及法律的、政治的、经济的和关系国际格局重大变化的大问题，涉及各方重要利益，各方对此很难达成妥协，需要我们进行合理的国际法律设计和各国的共同善意。因此，笔者认为联合国安理会常任理事国的扩大必将路漫漫兮其修远，需要相当长的一段时间才能完成。

参考文献

一：《联合国宪章》

二：《国际组织法》饶戈平主编北京大学出版社