关于建立城市管理长效机制的研究

关于建立城市管理长效机制的研究

根据市政府办公室关于印发2005年政府调查研究重点课题的通知精神，我们局采取深入基层走访、召开座谈会、问卷调查等方式，对全市城市管理工作情况进行了深入地调查，对如何建立城市管理长效机制进行了认真地研究思考。

一、基本现状

我市的城市管理工作是从上世纪80年代初期在油田矿区建设和管理的基础上逐步成长起来的。目前初步建立了市、区两级为主体、大企业参与的城市管理格局，全市从业人员2.3人，承担着市区面积5107平方公里、建成区面积150平方公里区域范围内的园林绿化、市容环卫、市政公用、物业管理、燃气、供热等城市管理职能和城市管理综合执法职能。

随着经济社会的发展，城市化进程的快速推进，尤其是通过城市环境综合整治等活动的广泛开展和市政府的大力投入，我市的城市基础设施日益完善，城市功能不断完备，城市环境明显改善，市容市貌焕然一新。截止2004年底，全市绿化面积达12591公顷，城市绿化率达30.7%，绿化覆盖率达35.1%，人均公共绿地面积达8平方米；全市生活垃圾实现了无害化处理，年清运和处理生活垃圾26万吨；全市城市道路总长度达2259公里，平均每万人拥有道路长度

19.1公里；全市年供应液化气37万吨，用气普及率达99.3%；全市主要街路实现了照明亮化，东、西两大主城区基本消灭了无灯路；全市冬季采暖实现了集中供热，集中供热面积达4385万平方米。经过全市上上下下、方方面面的共同努力，我市先后荣获全国城市环境综合整治先进市、国家环保模范城市等荣誉称号。

二、原因分析

我市的城市建设和管理工作虽然取得了一些成绩，但就总体而言，我市的城市管理长效机制仍未形成，同大连、深圳等沿海城市相比，同当前加快城市化进程要求相比，同市民满意度相比，我市的城市管理工作还存在许多不容忽视的问题：

城乡结合部、平房区、棚户区以及一些背街小巷，环境脏乱差问题还比较突出；城市道路、桥梁等基础设施失养失修；马葫芦盖、护栏、路灯等附件设施屡遭破坏；占道经营，马路市场屡清不尽；乱挖乱占，马路拉锁问题一直未能解决；私搭乱建，违章建筑屡禁不止；马路停车，停车场布局不合理；园林绿化缺少精品，破坏绿地现象仍然存在。产生这些问题的深层次原因主要有以下几个方面：

（一）城市管理体系不完善

1、城市管理职能交叉。（1）按照工商管理法规规定，露天市场和早晚市场的市场准入和管理应由工商部门负责，

而实际工作中，开办露天市场和早晚市场的行政许可和管理收费职能由工商部门负责，日常管理职能由城管部门负责；（2）根据国务院《城市道路管理条例》和黑龙江省实施《城市道路管理条例》办法规定，停车场是城市道路管理的内容之一。而实际工作中，停车场的建设、维修和养护职能由城管部门承担，但审批和收费职能却设在交通部门。这种职能交叉、多头管理产生的后果是有利谁都管，无利谁都不管，出现问题有责任又都没有责任，相互推委扯皮，制约和影响了城市管理工作的健康发展。

2、城市管理职能落实不到位。（1）各区管理职能落实不到位，根据国务院法制办《关于在黑龙江省大庆市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和黑龙江省人民政府《关于在大庆市城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》以及大庆市人民政府《关于大庆市开展城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》（庆政发[2002]13号）、《关于对各区政府下放部分行政职能的意见》（庆政发[2003]42号）文件精神，我市的城市规划、园林绿化、市容和环境卫生、市政工程、公用事业方面的全部行政处罚权和工商、环保、公安部分行政处罚权及园林、市政设施的部分管理权已明确下放到各区政府，而在实际工作中，这些已经明确下放给各区的职能，各区至今没有落实到位；（2）各区管理职能与市里不对口，2002年市政府批准成立了市城市管

理局，与城市管理行政执法局合二为一，将城市管理职能与执法职能有机结合，而各区城市管理机构即没有进行相应调整也没有将其职能归口，有的县区仍由建设、房产、交通、技术监督等几个部门分头管理。由于这些部门都有各自的上级业务主管部门，城市管理职能在这些部门只能作为副业，工作中不可能与主业放在同等位臵安排落实，造成职能落实不到位，影响了国家有关方针、政策及时贯彻落实；（3）街道、社区的城市管理职能至今没有明确，“两级政府、三级管理、四级网络、大企业参与”的城市管理体制没有得到真正落实，城市管理要向最基层延伸的目标无法实现。以环卫工作为例，改革后，很多企业改制重组甚至解体，原来由企业负责管理的卫生责任区出现无人管理和弃管等问题，这些问题如果仅靠市、区两级环卫部门管理，很难落实到位，致使出现很多环境卫生管理方面的“死角”和“盲区”。

3、城市管理体制不健全。（1）缺少高层协调决策议事机构。我市是石油矿区城市，市区分散、城乡混居，中、省直大企业在城市管理中占有重要地位。很多全方位的城市管理工作仅靠城管局的组织协调显得力不从心，需要政府各相关部门和大企业共同参与。以前我市曾经成立了市城市管理委员会领导小组，但由于市领导变更和部门机构调整，原有机构已经自行解散，很多需要统筹协调的问题得不到及时有效的解决。（2）各区的城市管理机构不健全。各区现有的城

市管理执法分局是执法机关，不是管理机关，在其内部机构设臵上，大都没有安排行业管理机构。以环卫管理机构为例，除大同区外，其他各区都没有批准设臵环卫办这样的专职管理机构，其他如路桥、燃气等相关行业情况大体相似，使得已有的各项管理职能无法落实。（3）在全市29个街道183个社区居委会中，既没有设臵城市管理机构，也没有设臵管理岗位。全市城市管理机构呈现上大下小的倒金字塔型，管理重心仍在市、区，工作出现头重脚轻现象。（4）大企业内部没有一个统一对口部门来协调内部的工作，推动工作比较困难。

4、人员编制严重不足。各区现有的城市管理执法人员编制是1987年建立城管监察大队时核定的，五个区编制只有70人，并且工人所占比例超过半数。到2001年成立各区执法分局时，虽然原有执法职能增加了，编制做了个别调整，但调整幅度十分有限，除萨尔图、龙凤有所增加外，其他各区编制基本没有发生变化，在城市管理内容发生较大变化情况下，仍以过去的城管队伍人员编制去完成今天的综合执法工作困难比较大。如新村地区成立监查大队时定编15人，如今新村城市规模扩大了、人口增多了、管理职能增加了、管理难度加大了但是人员编制没有增加，使城市管理执法工作处于被动状态。

在城市管理方面也同样存在编制严重不足问题。全市五

个区城管执法分局成立时人员编制24人，基本被领导职数占用，各项专业管理工作有的是靠领导兼职，有的是利用其他编制，有的是外借人员。以萨尔图区为例，目前只有1人兼职负责环境卫生具体的行政管理工作，街道、社区没有配备环境卫生管理人员，环卫工作无法正常开展。其他职能的人员编制也和环卫管理人员编制配备情况基本相似。

（二）城市管理保障机制不完善

1、政策保障机制不完善。建市二十多年来，我市没有出台过系统的关于全市城市管理体制、机制建设和保障措施方面的政策规定，因此，至今我市的城市管理体制没有明确定位，各区城市管理内设机构和人员编制问题始终得不到解决。

2、城市管理经费保障机制不完善。1997年我市财政体制改革，取消过去由市行业主管部门负责各区经费的做法为各区政府自行按排。由于各区经济发展水平和财力状况不同，在城市管理投入上也各不相同。以让胡路和萨尔图两区为例，让胡路区经济实力较强，投入较好，管理工作基本稳定。而萨尔图区由于多年来财力一直较为紧张，不要说在项目上有多大的投入，就连日常工作经费都无法保障，今年到目前就没有钱买油料，工作用车就得停摆，城市管理工作无法落实，直接导致城市管理水平不可能有大的提高。

3、城管执法保障机制不落实，暴力抗法现象时有发生。

为解决上述问题，2003年2月21日，市政府第三次常务会议曾做出决定，派驻公安队伍到城管部门与城管人员一起执行城市管理执法工作，但后来由于公安机关内部调整将人员撤回，使城管执法保障机制落空。据不完全统计，仅东风新村地区今年以来就出现重大暴力抗法案件5起，城管执法人员的人身安全受到严重威胁。

4、工作目标管理机制不完善。城市管理工作是各级政府的一项重要职能，应将城市管理工作纳入各级政府的工作目标管理责任制。但是多年来一直由行业主管部门实施管理。由于行业主管部门不直接管理县区人、财、物，责任、权力、利益不统一，缺乏制约的手段和措施，导致各单位对城市管理工作重视的程度不够，使目标管理工作出现被动局面。

5、规划、建设、管理的高位协调机制不完善。我市在城市开发建设项目的前期规划、设计方案审查以及工程竣工验收等环节上，还没有建立起一套行之有效的城市管理部门参与机制，致使从规划和建设环节开始，一些市政基础配套设施就没有得到落实。建设项目完工后，在既成事实的情况下，由城市管理部门进行接管，遗留给管理部门很多无法解决的问题。如供热、绿化、环卫等基础设施和管理、服务用房等，在社会上造成很多不良影响。（三）城市管理手段落后。过去，城市管理对象是职工，管理领域主要是街路环境

卫生、园林绿化。改革开放以后，随着经济社会的发展，城市规模的扩大，城市人口的增加，城市管理对象复杂化：一是管理的建成区面积成倍增长，由当初44平方公里，增加到近150平方公里，人口也由当初的70万人，增长到近120万人（不包括外来流动人口）；二是管理的职能也由过去的环境卫生、园林绿化管理职能，扩展到现在实行的综合执法九项职能；三是大量的外来人口流入我市，使我市的城市管理案件发生率比过去成倍增长；四是城市管理方式也由过去的粗放型、灭火式管理向现代化高标准、长效式管理过渡。而城市管理手段、管理机制仍然是行政命令、突击整治、死看死守等传统管理方式，与城市化进程和现代化城市管理方式不协调。

（四）城市管理法律法规滞后。随着城市化进程的快速推进，城市管理工作出现的新情况、新问题，现行法律法规又没有整治的具体条款，缺少执法依据，使执法工作处于被动状态。如有的居民拆改阳台，现行法律法规没有具体规定，执法人员无所适从，导致拆改阳台现象愈演愈烈。又如《城市道路管理条例》明确规定设在城市道路上的各种管线的检查井、箱、盖或者城市道路附属设施，应当符合城市道路养护规范，因缺损影响交通安全时，有关产权单位应当及时补缺或者修复。此项规定对较为集中的城市比较使用，对我市这种分散型的矿区城市对道路红线以外的检查井没有明确

规定，使实际管理工作缺少执法依据。

（五）基础设施与城市建设不同步。多年来，我市的城市建设一直没有摆脱重视主体建设，轻视基础设施建设的影响，基础设施建设与主体建设不同步。一方面有的小区建成后有关园林绿化、集贸市场、公共厕所、停车场设施等没有同步建设，有的居民小区没有一个集贸市场和公共厕所，给居民生活带来极大不便；另一方面供电、通讯、有限电视等地下基础设施线路没有与城市建设同步规划，同步施工；同时，随着城市规模的不断扩大，商品楼开发见缝插针，供热、给排水等管线需要增容等原因，导致建成区绿地、街路多次被挖掘，反复施工，“马路拉锁”现象突出，群众反映十分强烈。

三、建议对策

当前我市城市管理工作存在的问题，不是几次突击整治、联合执法就能彻底解决，需要建立一套科学的城市管理长效机制，才能从根本上解决城市管理工作中存在的热点、难点和焦点问题。

（一）调整定位,明确职能

一是按照“谁审批、谁管理、谁负责”的原则，对原有交叉行使的部分城市管理职能进行调整。将露天市场管理职能划归市工商局，将停车场管理职能划归市城管局，二是调整理顺各县、区政府部门之间的职能定位，按照市城管局管

理的职能范围，将分散于其他部门的城市管理职能实行归口一个部门统一管理。二是坚持管理重心下移，合理划分事权。按照“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的原则和区是城市管理主体的思路，重新明确政府各相关部门和市、区、街在城市管理中的职能和责任。在原有下放给各区城市管理权、行政处罚权基础上，进一步下放市容环境卫生管理权、临时户外广告审批权，对各街道和社区城市管理工作的执法监督权。按照街道、社区居委会是城市管理的最基层思路出发，赋予街道和社区居委会在市容和环境卫生、市政基础设施、园林绿化方面的日常监督管理权，同时由区派驻街道行政执法人员，辅以行政处罚保障权，确保城市管理各项工作延伸到最基层。

大企业是我市城市管理重要组成部分，在当前体制下，应当按照全市统一部署，搞好企业内部的相关管理工作，对需要委托或授权的管理职能和执法职能，按照不悖离国家有关规定前提下，由市政府或城市管理局进行委托授权。

（二）建立和完善管理城市管理体系

建立和完善“两级政府、三级管理、四级网络、大企业参与”的城市管理体系。一是建立城市管理高层决策体系，成立以市长为组长，常务和主管副市长、大企业主管领导为副组长，市政府规划、建设、城管、土地、环保、公安、工商、民政、劳动、卫生等相关部门主要负责人、各区区长、

大企业主管部门主要负责人和专家为成员的城市管理委员会，负责全市跨行业、跨部门以及全市性城市管理重点工作的重要决策，组织协调和动员全市各级力量开展环境综合整治工作。管委会下设办公室，办公室设在市城管局，负责日常协调工作。二是各区要参照市城市管理局职能和机构设臵，成立区城市管理局，内设环卫、路桥等相应的职能管理机构，与区城市管理行政执法分局合属办公，业务上接受市城管局的监督、检查、指导、考核。三是在街道建立城管所，业务上接受市、区城管局的监督、检查、指导、考核。四是在社区居委会设专职城管员，业务上接受上级及街道城管所的监督、检查、指导、考核。五是各县可参照各区城市管理机构模式设臵管理机构或归口一个部门统一管理，并保证相应管理职能有机构、有编制。六是大企业应当确定一个部门负责与市城市管理局对口联系和协调企业内部的各项工作，并接受市及所在区的监督、检查、指导、考核。

（三）配齐配足城市管理人员及执法人员编制

一是按照下放给各区、街道和社区的城市管理职能和岗位设臵，合理配备和解决各区和街道专业管理人员编制。建议各区每一项管理职能按照3-5人配备，各街道按照每一项管理职能最低保证1人配备，各社区综合安排按照每个社区2-3人配备。街道和社区所需人员可用现有的城市管理协管员解决，保证各项管理职能有岗位、有专业管理人员。二是

按照各区现有实际管辖面积、状况，结合建设部规定和外地执法人员配备标准，按照每平方公里建成区面积4-5人调整充实我市城市管理执法人员，保证各项执法职能到位。

（四）全面落实各项城市管理保障机制

建立起责、权、利相统一的保障机制，必须实行综合配套改革。一是建立和完善经费保障机制。要充分发挥政府主渠道作用，加大市、区两级政府城市管理经费投入力度。今后市财政要按照城市管理项目维修、养护定额标准和工作量安排各区城市管理项目的维修、养护经费计划。市、区两级财政要将街道、社区日常城市管理工作经费按照各承担一半比例列入市、区财政预算，使他们从创收中解脱出来，将主要精力转移到社区管理和服务上来。二是建立市政基础设施重点项目投资机制。今后各区（中心区乡镇）事关大局的市政基础设施建设，应当纳入全市统一规划和市政府城市基础设施建设项目及投资计划。由各区根据区域发展规划提出建设计划，由市城管局汇总后报市发改委，经市发改委批复后由市城管局负责组织落实或监督实施。三是落实执法保障机制。要继续落实市政府2003年2月21日第三次常务会议决定和市公安局、编办、城管执法局《关于派驻公安民警配合城市管理行政执法工作的通知》（庆公通[2003]39号）文件精神，做到人员到位、职能到位、保障到位。四是建立城市管理考核监督机制。建立城市管理绩效考核标准，包括相应

的管理工作标准、养护维护标准、有关指标和定额，作为考核依据，建立公开、公平、公正的考核机制，检验城市管理长效机制的实施情况。建立城市管理工作监督制度，形成市、区、街道三级城市管理部门、专业机构、社会公众、新闻媒体等构成的城市管理监督检查体系。同时配套建设行政责任追究制度和城管问题整改反馈制度，通过推行听政制度、公示制度、问询制度、通报制度等，使城市管理工作全过程透明、公开，扩大考核监督过程中的民主性和透明度，得到全社会的认可。五是建立人才保障机制。要建立人才竞争机制，形成能上能下、能进能出不拘一格选拔人才的氛围。要充分挖掘内部现有人才潜力，将懂技术、会管理、有经验的管理人才、专业技术人才充实到各级管理机关和专业队伍中去，发挥其应有的作用。要开展专业技术培训，提高队伍的整体水平。

（五）实行政府工作目标管理责任制

今后城市管理工作目标应当纳入各级政府工作目标管理，是各级政府工作目标考核的重要内容。出台城市管理工作目标实施方案，建立行之有效的绩效考核机制，转变以往注重基础工作的考核方法，把两级政府、行业主管部门和广大市民的满意度作为一项重要考核指标，把考核结果同领导干部的晋升结合起来，同奖罚兑现结合起来。促使各单位、各级领导干部增强做好城市管理工作的责任感和使命感。

（六）建立规划、建设、管理协调保障机制

为防止规划、建设与管理工作相脱节，避免建设项目在规划和建设阶段出现市政基础设施项目漏审、漏建、漏验问题，市政府出台城市管理部门提前介入规划和建设管理的工作规定，明确在城市规划和建设过程中城市管理部门参与项目的规划、审查和竣工验收的具体职能、工作规程和责任部门，保证城市基础设施与开发建设项目同步规划、同步设计、同步施工和同步竣工验收交付使用。七）创新方法，实现城市管理现代化

一是制定城市管理规范性文件。在现有国家法律法规基础上，结合本地实际情况，制定和完善我市城市园林绿化、市容环卫、路桥养护、路灯照明、采暖供热、燃气供应、物业管理等方面的规范性文件，出台进一步加强城市管理工作的意见，使城市管理工作逐步走上规范化管理轨道。

二是实行数字化管理。要坚持科学发展观，积极引进和消化吸收国内外一切先进的城市管理思想、手段和机制，不断提高城市管理现代化水平。城市管理信息化建设是当前的重点，要综合运用各种现代化信息数字技术，建立城市管理数字平台，实现对城市基础设施和管理活动的实时监控与动态管理，提高城市管理效率，增加城市管理工作的科技含量。要学习推广北京东城区实行万米网格化管理城市的经验和哈尔滨等一批外地城市实行数字化管理城市的做法，建议在

东风新村地区进行数字化管理试点，试点成功后逐步在全市推广。