中国农村集体土地所有权现状及其改革研究

《第13届亚洲房地产年会论文集》

中国农村集体土地所有权现状及其改革研究

邢元志1,2 胡昊1 郑迦宁1

ntxyz@https://www.360docs.net/doc/f013077414.html,

上海市 华山路1954号

1上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院

2上海大学房地产学院

中国农村集体土地所有权现状及其改革研究

邢元志1,2 胡昊1 郑迦宁1

1上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院

2上海大学房地产学院

[摘要]我国集体土地所有权对现在的社会主义新农村建设、保护耕地、提高农村土地生产率等有着巨大的影响。本文从我国《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法》、《中华人民共和国土地管理法》等对集体土地所有权的有关规定出发，对我国集体土地所有权的权利、使用、流转等现状进行分析，指出了其中存在的问题，如产权主体不清、造成农民土地权利的贫困、不利于配置土地资源、限制了农民的流动等，最后对集体土地使用权的改革---流转，从流转形式、流转的原则、流转的管理等方面提出了建议。

[关键词] 集体土地 现状 改革 流转

我国土地按所有权分为国家所有和集体所有，其中国家所有的土地从上世纪八十年代末期开始土地使用制度改革，经过近二十年的发展，到现在为止，有了较为完善的法律法规和规定，各地建立了有形的土地市场，有了相应的市场中介服务机构，国有土地的流转已经较为规范。集体所有的土地，到现在为止，的法律法规的限制下，尚未建立流转机制，这已经严重的束缚了农村生产力的发展，需要对其进行改革，改革的思路，是既要促进农村土地资源的合理利用，又要确保国家保持耕地的基本国策的贯彻和落实。本文将从我国集体所有土地所有权的有关规定入手，分析其存在的问题，并提出集体土地所有权改革—流转的思路。

1.我国农村集体所有权的法律规定

我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》等都对农村集体土地所有权作了规定，其主要内容如下：

1.1.集体土地所有权的主体是由劳动群众组成的集体组织，它代表全体成员享有和行使对土地的所有权。

1.2.集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。

1.3.集体土地所有权的客体包括：农地（耕地和其它用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地）、建设用地（宅基地、乡镇企业用地、乡村公益事业用地等）。

1.4.集体土地的使用权及处分权受到以下限制：使用必须符合国家政策、集体土地所有权的占有、使用和收益权能可以以土地使用权的形式有偿或无偿地授予私人或企业，但以本集体的成员和本集体兴办的企业为限、集体组织可以让渡土地所有权，但只能通过土地征用程序让渡给国家、集体可以放弃其土地所有权，这种情况下，土地所有权自动转归为国家。

2.现有集体土地所有权制度存在的问题

2.1.农地所有权主体不清

按法律规定，农村集体所有土地属于乡、村集体所有，在现实中，农村集体是一个看不见、摸不着的“一个抽象的、没有法律人格意义的集体群体”。因为他不是农民集体组织，也不是法人或自然人，它不具有法律意义上的人格。在具体执行中，各地就将农民集体和农民集体组织混为一谈，比较流行的是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，掌握实际的土地所有权，而农民集体中的每一个农民则失去了参与权和决策权，这就为村民委员会和村民小组的腐败提供了条件，这时，农村的土地权利含金量越高，集体土地所有权就越有可能转化为官员的支配权[1]。所以，农村集体土地所有权主体的多元与模糊，必须导致责、权、利不清，鼓励各级政府随意低价征收集体土地，最终导致农民利益受损。

2.2.农民土地权利的贫困

农民的土地使用权是农民土地产权的基础与核心，没有土地的使用权和承包权，农民的土地产权就成为空话，农民的土地处分权和收益权就无从谈起。很显然，农民使用土地权利的有无、多少和长短，直接影响了农民的经济收入和物质利益。在理论上和法律上，农民拥有土地的承包权和使用权，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯。[2]

2.3.没有完成农民与土地的彻底结合

在长期的农耕文化影响下，中国农民形成了深厚的土地情节，他们愿意自己种地，更愿意种自己的地。对不属于自己的土地往往不会投入足够的情感。家庭承包经营制度的确立不仅使绝大部分农民的温饱问题得到了解决，同时也为中国社会从传统向现代转变提供了原始动力，但由于历史原因，中国的农村土地制度的构建是在产权虚置的环境下进行的。

在集体所有、农户经营的制度下，农村土地承包权不仅缺乏明晰性和排他性，而且缺乏稳定性。不稳定的地权使农民对自己所拥有的地块缺乏长期的预期。土地的不定期调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地这种农民与土地不彻底的结合，其消极后果是多方面的。首先，农民的利益难以得到保护，集体所有的土地使得集体的领导者保留了对现有土地分配调整的权力，为不断调整土地承包格局留下了隐患；其次，承包地的经常性调整使农户对固定承包的地块长期预期不足，不能形成有效的农业投入和积累机制，影响农业的可持续发展。再次，难以有效保护耕地。尽管国家以《基本农田保护法》的形式保护土地，但是，在许多地方，乡村领导利用集体土地所有权代理人的身份，随意出卖或变相出卖（以租代征这种近年最典型的农村土地违法行为就是变相出卖的一种形式）属于全体村民的土地，并从中牟利。

2.4.限制了土地流转，不利于合理配置土地资源。

一种富有弹性的土地制度应该能够容纳市场的运作，从而促进资源配置效率的提高[3]。在现有土地制度下，农民只是获得了使用权和收益权，其他权利难以保障。特别是处置权的缺失，使土地的流动形成规模失去了动力机制。尽管按现行法律，集体土地使用权可以有条件的进行流转（如承包权），但许多研究表明，土地产权如果不可转让，土地资源的配置效率就难以提高，农业的产业化、规模化经营就难以实现。在这种制度条件下，一方面使得部分农民由于经营的土地数量不足，生产能力受到限制；另一方面，使得已经离开农村的农民宁可荒废土地也不愿无偿的放弃土地，导致大量土地抛荒，这种抛荒，一方面体现在耕地上，另一方面，体现在大量的农村住宅空置上。

2.5.限制了农民流动

集体所有、农民经营制度的先天缺陷，还在于它仅仅从农村内部农民的生存需要出发，采用均田形式进行农村土地权的分配，而没有为农村城镇化、工业化作制度准备，妨碍了城市化的进程。土地一直是农民赖以生存的社会保障和物质基础，农民不愿意舍弃属于自己的一份土地，而种地又难以满足自身不断增长的需要，因此，兼业成为农民就业的普遍模式，大量的农民游离于乡村和城市之间，这种不彻底的转移，既不利于促进城镇化的发展，也不利于农业现代化的实现。这些游离在城市与农村间的农民，一方面需要在城市用极高的代价去购买城市住宅，使得在城市的生活质量极为低下，另一方面农村的住宅又无法变现，这也不利于城市的和谐发展。如何在农村工业化、乡村城镇化、农民非农化过程中有效保护农民利益，成为社会主义新农村建设的关键问题。只有还权于民，使农民有按自己的意愿处置土地的权利，才能实现农民带着财产进财，为农民获得在城镇扎根提供条件。

2.6.导致集体土地“灰色市场”的大量存在

根据现有《土地管理法》的规定，只有国有土地才能进人市场，集体土地只有通过征收转化为国有土地之后，才能进人市场。这就意味着农民没有对集体土地的处分权，本质上体现的是一种对土地产权的歧视。而这种产权歧视导致的最直接后果，就是集体土地交易中存在大量的“灰色市场”。

所谓“灰色”市场就是指集体土地的私自流转。有关资料显示:在我国沿海地区，特别是长三角、珠三角等经济相对发达的地区，集体土地的私自流转已经非常普遍。具体表现形式多样，如入股兴建乡镇企业、以租代征占用集体土地进行建设、小产权房等，这种集体土地经由非公开渠道流人市场，对政府来说，既不能获得应有的土地增值收益，也无法掌握土地供应的实际情况，一定程度上也增加了政府调控整个房地产市场的难度以及农村集体土地管理秩序的混乱。而对广大的农民而言，土地的私自流转导致的无序也使其难以充分分享到其中的利益。

3.农村集体土地所有权流转的制度设计

现有农地制度，既不是农业生产规律的必然发展，也不是农民的最佳选择，而是意识形态约束与农民选择博弈的结果，随着社会经济发展和农村土地市场的日益活跃，原有法律模式下对农村集体土地的管理模式已日显僵化，对原有集体土地所有制度进行改革势在必行，而改革的最好办法就是允许集体土地所有权进行流转。

农村集体土地有序和有效流转有很重要的意义。它不仅可以解决集体土地产权不清的问题，还有利于农村土地资源的合理配置、利于农民向土地进行长期投入、有利于农业从传统农业向现代农业的转化、推动城市化进程、加速农村劳动力转移、实现城乡一体化、建设社会主义新农村等。

然而，集体土地所有权一旦无限制地进入市场，必然会引起土地的投机，冲击我国的土地秩序。因此，实现集体土地所有权有序、有度的流转，离不开合理的法律规范和制度安排。这样就要求我们从立法上确定农村集体土地流转的合法性，从而实现农村集体土地与国有土地的真正平等，形成国有、集体土地并重、互动的土地所有权格局，实现土地资源的最佳配置和土地资产效益的最大化。在符合土地利用总体规划和土地用途管理制的前提下，应当允许集体土地所有权在最大范围内进行流转。基于这样的思路，以下从流转的原则、方式和程序等三个方面来探讨集体土地所有权的流转制度构想。

3.1.流转原则

3.1.1.流转双方法律地位平等。即国家和集体土地所有者在土地所有权上实现平等，即便是国家在作为民事主体时，也必须在平等、自愿的基础上进行土地流转。目前一些地方土地征收并出让的收入已成为地方政府的第二财政，地方政府在征收集体土地时利用行政权力，仅支付极少的代价就夺去农民赖以生存的土地，损害了农民的利益，制造出新的不和谐。

3.1.2.农地流转不能改变土地的用途和性质。流转的方式可以有多种，但任何流转不能改变其性质与用途（如改变须经过严格的审批程序），违者进行重罚。这样就可以既实现了土地流转，又确保了我国的耕地数量。

3.1.3.明确农村集体土地所有权主体，明确农民在集体土地所有权中的地位。在允许集体土地进入市场进行流转的同时，须赋予农村集体土地所有权人（包括广大农民）防止公权力滥用的权利。

3.2.流转形式

从权利主体出发，允许流转的形式应有以下几种：

3.2.1.从一个农村经济组织流向另外一个农村经济组织。它又有这样几种表现方式，即：

首先，为便于耕作而发生的土地所有权的买卖和交换。允许耕地的流转，可以从制度上保障农地资源的优化配置，改变目前农户细碎化经营的现状，便于农村的机械化，这对农业生产力的提高具有现实意义；

其次，四荒地拍卖造成的流转。对于四荒地，应该按市场效益最大化的配置原则，由经济实力强、善于开发经营的农村集体经济组织或个人取得它的所有权，并可以依法自由转让，并允许进行抵押贷款，从而加大对四荒地的投入，以提高这部分土地的农业生产力；

第三，以农村土地所有权作价入股的流转形式。以土地使用权作价入股目前已无争议，一方面既然能允许使用权作价入股来进行流转，在立法上就没有必要对农地所有权作价入股进行限制，另外，以农地所有权作价入股进行流转，还能使集体经济组织享有充分的所有权，通过这种方式盘活手中资源，实现投资收益。

3.2.2.从国家所有流向农村集体经济组织所有

土地所有权从国家流向集体，主要有以下几种情况：

第一种情况是国家为了公共利益的目的，需要占用某集体经济组织的土地，这时可以用另外的国有土地与之进行交换；

第二种情况，是当公共利益目的落空时，农村集体经济组织收回被征地的土地所有权，以解决征而不用、多征少用、早征迟用等滥用土地征收权的现象，并维护集体经济组织的利益，提高土地征收效率。[4]

3.2.3.从集体流向国家所有。

这种流转关系属于非民事关系的流转，是行政法律关系上的流转，不能反映农民的自由意愿。目前的这种流转，是一种城市文明入侵农村文明的行为，而且往往还打着公共利益的旗号，农民土地经常受到侵犯。

在集体土地所有权允许流转后，建议把集体土地向国有土地的流转分为两种情况： 第一种情况，是出于公共利益的需要，强制性的把集体土地变为国家土地，在这种情况下，建议参考世界其他国家的做法，严格三条原则，即确保是为了公共利益、要经过严格的法律程序、给集体土地所有者合理补偿。防止国家对集体土地权利的侵害。

第二种情况，非公共利益以后的农村集体土地所有权向国有土地所有权和流转。对于商业目的需要取得农村集体土地所有权的，应当与农村集体土地所有权人平等协商，并按市场价格进行补偿。在这种情况下，又有两种情况应该区分，一是农业用地转为建设用地，这依然要按照现行法律规定严格控制；第二种情况，是非农建设用地的流转，农村集体土地所有权享有充分的民事权利，可以拒绝不合理的征收要求。

3.2.

4.允许农民宅基地上市流通。

农民宅基地上市流通，首先是对农民物权的肯定，有利于全国房地产市场的一体化建设，并为将来的全国统一开征物业税提供条件；其次，对社会主义新农村建设有很大的好处，它一是为新农村提供了基本的建设资金，农民宅基地允许上市进行流通，也就可以用来抵押贷款，为新农村建设筹集资金，这就从根本上解决了新农村建设的资金问题，二是由于宅基地的流通，就会给农村带去新的观念；第三，农民宅基地上市流通，有利于国家正在进行的宏观调控。宅基地上市流通，相当于增加了全国的住宅用土地供给，对稳定我国的房地产市场有极大的作用；第四，农民宅基地的流通，有利于建设和谐的社会。宅基地的上市流通，就为集体土地的征地提供了价值参考，有利于保护农民的合法权益不受侵犯，也增加了城市化进程中进城的农民的购买力，有利于这部分农民在城市的安居乐业，从而有利于城市的和谐发展。

3.3.流转程序

3.3.1.持有集体土地所有权的农村经济组织（乡、镇），须经过严格的投票程序方能流转土地所有权。即流转关系发生与否，需要经过所有权主体内部的集体同意。因为土地流转涉及到农村集体经济组织内部成员的重大利益，所以在制度设计中，可以在较大的组织中要求至少有3/4以上成员同意方可，而对于成员数目较少的组织，应要求经过全体成员的一致同意方可进行流转，转让集体土地所有权所得，归全体农民所有，禁止地方以各种理由留存。

3.3.2.签订书面的流转合同。农地流转可以借鉴国有土地买卖的经验，由国家有关部门制定规范文本，以防止因为信息不对称而造成损失或引起纠纷，并便于管理。

3.3.3.流转应当进行登记。农村集体土地要进行流转，就先必须开始农村集体土地所有权、使用权登记，颁发集体土地所有权（使用权证书），标明该土地的权利人、用途、等级，并且登记后的信息允许公众查询。需要流转的土地，必须先完成集体土地登记，转让双方签订转让合同后也必须马上到地方土地管理部门办理登记手续，以确保双方权利。

3.3.

4.国家土地管理部门须对农地的流转实施监督和管理。农地流转在办理登记手续后才生效，另外，土地管理部门需要对农村集体土地所有权流转的内容进行严格审查，在允许流转的同时，要严格禁止擅自改变土地使用性质和用途，并加强农村土地管理监察。

农村集体土地所有权改革，不仅影响农村经济发展，而且事关农村稳定，在改革前需要明确土地流转的原则和法律法规，先选择有关地区进行试点，在试点的基础上，制定切实可行的实施细则，逐步有序开展。

参考文献

[1] 洪朝晖.论中国农民土地财产权利的贫困.当代中国研究.2004.第一期。

[2] James Kung and Shouying Liu,“Farmers Preferences Regarding Ownership and Land Tenure in Post-Mao China”The CHINA Journal 38(July 1997)：33-63

[3] 姚洋.土地、制度和农业发展.北京：北京大学出版社.2004.第13页。

[4] 王崇敏 连昌松.农村集体土地所有权的流转探讨.当代法学.第20卷第2期。

A Study on the Current Situation and the Reform

of Rural Land Ownership in China

Xing Yuanzhi1,2 Hu Hao1 Zheng Jianing1

1School of Naval Architecture, Ocean and Civil Engineering, Shanghai Jiao Tong

University

2School of Real Estate, Shanghai University

Abstracts: The rural land ownership pose an important impact on the current new countryside construction, farmland protection and the enhancement of rural land productivity. This paper analyzes the rights, use and transaction of ownership rights of collective land from the view of existing laws and regulation. Problems like the major party of ownership rights, poverty of peasants, resource allocation and move of peasants. Finally, this paper gives suggestions on the transaction of utilization of collectively owned rural lands, including the forms, the principles and management of transactions.

Key words: Collectively owned land, current situation, reform, transaction