创新公共服务提供方式,推进公共服务供给侧改革(上)

创新公共服务提供方式，推进公共服务供给侧改革

（上）

课程前言

下面讲创新公共服务提供方式，推进公共服务供给侧改革。今天后面部分理论分析的时候，也会用我最近在思考的秩序的逻辑、秩序的模型来思考公共服务。来讲这个话题，应该说是有一个比较大的专业背景。这个专业背景，首先我们说一个关键词是政府服务。相关的还有其他一些内容，比如说公共服务是什么，社会服务是什么，市场服务是什么，还有一个供给侧改革。供给侧改革是最近一段时间的关键词，他也有比较强的一个学术的背景。这里面我没有列出来的一个关键词，叫做human severice，或者说social severice，public severice甚至是政府的服务，government severice等等。这些词相互之间都有一些细微的差别，但这种细微的差别，如果从大数量的文献角度来讲，我觉得实际上差别并不是很大。当然跟市场服务的差别大一点，但你说human severice针对人的服务，教育服务，医疗服务，养老服务，或者说其他的跟人有关的一些服务，青少年服务等等，甚至是对于犯罪分子进行社会矫治的服务等等，他是针对人的。也有很多非人类的服务，不是针对人的，比如说基础设施，当然也有一些介于中间的，比如说国防安全，国家安全，或者说是公共安全，或者说是其他一些服务。这些服务既可能是一个基础设施的一些服务，也可能是一个针对人的服务。国防安全，比如说义务兵、志愿兵，像这种政策，也包括国防教育，也包括兵的动员机制等等。当然也有一些物理设施，万里长城，现在是文物古迹，在当时修建的时候，实际上是一个国防的基础设施。所以这些关键词大家理解一下，当在学术上研究这些问题的时候，大家还是非常小心的来利用这些服务。

比如说政府服务，更多的强调政府是有强制性的，而且是普遍性的。一般来讲政府提供服务比较合适的事，是必须接受的那种服务。比如说居民身份证的一个服务，你是必须接受的。你不能说我是中华人民共和国公民，我不要这个居民身份证。当然你可以不要，你不要完了以后，很多东西都面临非常大的麻烦。或者说你有了身份证你也不带，在买火车票，买飞机票，甚至是有些地方要进门都非常困难。所以政府是有强制性的，有普遍性的。像义务教育服务，就是一个强制性的、普遍性的含义。强制性的意思就是说每个人是不可放弃的，

或者说也不可让渡的，当然也不可以我们家孩子就不接受义务教育，在家里待着，这个时候家长是有责任的。当然学校也是一样，如果是义务教育的话，你是不能开除这个学生的。这学生再坏，你也得把他教好。实在不行，还得给他搞一个特殊的一些学校，让他能够有义务教育。

公共服务和政府服务的差别就稍大一点，政府是普遍性的、强制性的，公共服务很多情况下他是一个可接受性的，或者甚至是可选择性的。比如说大学教育作为一个公共服务，你是可选择的，并不是说所有的人想上大学就可以上的，而且公共服务单位还可以选择。前几天我面试了几十个学生，从中要选拔一些硕博连读的。我们有很多一系列的考核标准，还有各种各样的观察方法。通过夏令营来确定哪些学生是比较优秀的，是值得进一步培养的。这个他是具有公共服务的性质。公共服务可能是开放的，比如说美国的教育服务。我们中国很多人在国内上了学以后，觉得国内上学不适合，然后跑到美国去上学。我们也主张中国的学生到美国去学很多先进的技术，去学习先进的知识，回国来为中国服务。这个他就具有一种国际上的开放性的特点。

这个社会服务基本上是跟社会有关系的一些服务。最明显的是垃圾清运服务。村里的，小区的，甚至是垃圾分类服务，还有厨余垃圾的减量等等。市场服务，大家就很明确了，比如去理个发，你交钱，他给你理发。那你要吃冰激凌，或者你要按摩，胳膊疼了，找个盲人给你按摩一下，你给他200块钱。然后他利用自己的专业知识给你按摩，当然你不去，他这个市场服务就没了。他更多的是一种基于成本收益考虑，基于市场的收入，当然，这种服务完全是扩展性的，甚至基本上是没有边界的。社会服务是有社区、村庄这样的边界。公共服务一般来讲是本地服务，但是更多的是一种开放的服务。政府服务是强制性，而且是可普遍化的等等。所以这些关键词大家知道一下，但是实际政策中到底是什么意思，还需要从实际的政策文件来看待这个问题。这是今天讲座的一些专业背景，专业基础上的一些知识。

第二个我想跟大家说一下改革开放以来，为什么现在我们特别强调公共服务。改革开放以来，在某个阶段80年代90年代，实际上公共服务都是处于一个比较初步的创新，或者说是起步时期。所以80年代，从经济上来讲，是处于一个非常贫困的时期。我们当时的公共服务相对当时的经济生活水平来讲，应该说是比较符合，而且跟当时的经济水平是匹配度的话，应该是比较高的。这种匹配度应该说公共服务远远高于相关经济服务的需要。所以才出现改革开放之前，我们很多人才，甚至高中毕业，大学毕业的人都没有工作可以安排。怎么办呢？文革期间就让他们上山下乡去了，到农村去。这实际上就是教育服务的过剩。改革开放前，农村有赤脚医生，当时这样的公共服务全世界是比较认可的。中国当时也有比较好的

铁路线和相关的交通公共服务。虽然说大家需要量比较低，但是马路上没什么车，但是很多马路还是有的，基础基础线路还是有的。

80年代的经济进一步发展了以后，到了90年代，很多物理设施的服务出现了严重的瓶颈和短缺。最大的一个表现就是你要买火车票是非常非常困难的。所以我记得当时来北京上学的话，很多人都是买一个没有座的票，挤着来北京的。那说明什么呢？当时的交通服务的设施是非常差的。我记得当时坐公共汽车，有长途客车，一路没什么车，但是路况非常坏，经常是坑坑洼洼的。

所以这个东西到了2003年的时候，矛盾就更加明显了。经过20多年的发展，到2003年以后，非典事件就暴露了我们公共服务社会管理严重不足的一个问题。所以2003年以后，很多人住在非常高级的宾馆，家里装修的都跟五星级酒店一样。但是我们的医院破破烂烂的，很多传染病没有基本的防护设施。当时非典起来了以后，很多医院的医生，一线的医生都被感染了，而且没有很好的控制手段。非常好的三级甲等医院都没有传染病的相关的一些设施。这说明在这个领域公共服务是整体性不足。也包括很多大学生在1998年扩招到2003年之前，98年之前还好，1998年到2003年之间，很多家长把自己的孩子，就是说1998年之前，很多家长要把自己的孩子送到国外去读书，但是兜里没钱。所以基本上靠学生自己去申请奖学金，但是申请奖学金的人能够申请到的人特别少，所以出国留学的人特别少。那1998年以后出现了一个非常大的一个局面，这个局面就是中国很多学习成绩不好的人都出国留学去了。这说明什么？家长有钱了，但是我们的教育机构并没有给他们提供非常好的条件。所以他们只好把钱花到国外去，把孩子在国内考不上大学的人送到国外去读书。那说明什么？我们国内没有很好的提供教育资源，而且还把这部分资金流失了，没有很好地满足社会的需要。

所以2003年以后，温家宝总理提出来说，我们政府除了经济调节和宏观调控之外，要加强公共服务和社会管理的职能。所以2003年以后，就开始逐步提升公共服务的投入，也进一步发展公共服务的相关的机构。大家可以看到2003年以后基础设施大大改善，铁路、航空、公共交通，尤其是城市的基础设施，应该说2003年以后到2013年为止，都有一个非常大的越级。

到了2013年以后，又出现一些新的问题，这些问题是什么呢？也就是说我们发现经过非常大的努力，政府公共服务也上规模了，但是政府公共服务和老百姓之间的匹配度并没有很大的提高。所以当然还有其他各种各样的方面。尤其是很多大规模的服务到位了，但是大规模的服务因为政府介入太深，带有非常多的行政化的特点。我们最大的一个问题，就是我们很多人上大学的时候觉得自己学好就可以了，上了大学学的好，未来工作还可以继续学。

但实际上我们看到政府为了让大学有一个层级，所以有一个985的层级，还有211的层级。这种层级使得公共服务是分等级的。这个分等级以后，毕业的大学生身上也背负着两个符号，一个是985，一个是211，还有一个是非985，非211。所以他们在就业市场都受到了比较大的弱势。当然今年国家把这个两个计划取消了，我估计明年后年的毕业的学生，或者说这些学生就不会受到这个行政性管理的文件的束缚，或者说受到他的害处。所以2013年以后的公共服务应该说进入了一个新的阶段，一个政府公共服务不能进一步满足老百姓的需要，还有一个是政府提供公共服务产生的自身的一些问题，也使得我们公共服务的提供的质量并不是很高。而且在很多领域，实际上都出现了，在地方提供公共服务的过程当中都出现了一些各种各样的探索。其中这个探索跟推进公共服务的创新是有关系的。我们题目叫创新公共服务提供方式。所以2013年以后，大家就进入了这个阶段。另外一个就是在新常态时期，配合经济的供给侧改革，在公共服务领域里面，我们也要有一个供给侧的改革。这是今天的一个关键词和相关的一些实际的背景。

今天上午主要讲这几个话题。第一个话题来讲创新公共服务，他是一个国家的新的政策。这个新的政策内容到底是什么呢？还是要从政策的文件来理解一下。所以我就给大家介绍一下，政策意义上创新公共服务提供方式是什么意思。主要是在国家层面的政策，而不是在地方的角度来探讨这个问题。第二个问题，就看看供给侧改革，作为新常态时期的经济政策，也是公共服务的改革政策，他的具体的内涵是什么。第三个，在国家政策条件下的，甚至在国家政策还没有出台之前，很多地方政府都有很多实践和经验。这里面举几个例子，给大家有一些感性的印象。第四点，我想从我个人的研究的角度出发，给大家对公共服务创新提供方式，供给侧改革，需要关注哪些问题，我个人是最近关注秩序维度的问题。从秩序的维度，如何来思考这些维度。最后一个，就是我个人的一个结论。就前强调我们公共服务模式创新要关注政府秩序，社会秩序和市场秩序的一些特点，以及他们相互之间的关系。我们说政府把公共服务让社会和市场来做，就要关注到自己的特点，要关注到社会的特点，也要关注到市场的特点。尤其是要关注他们三者之间可能引发的各种各样的冲突的关系。合作，合作的非常好，但是如果一旦发生冲突的话，实际上有可能出现各种各样的不灵的问题。很多学者都很关心公共服务领域里面，政府是失灵的，社会是失灵的，市场也是失灵的，为什么失灵。政府失灵的时候，是不是社会就一定能够补得上，或者社会失灵的时候，政府就一定能能够补的上。失灵是在什么意义上的。这个失灵到底是一个什么样的意思，对政府来讲，对社会来讲，甚至对市场来讲，这个失灵是什么样的，是不是政府、社会、市场自己能够承受的。或者说对方不灵的时候，你这一方是不是能够接受得过来的，这个我觉得是值得关注的。

一、创新公共服务提供方式是国家的新政策

（一）《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》

从供给侧改革，从政府向社会力量购买服务这个方面，财政部2013年的这个文件，就是《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，我觉得是非常重要的。当时界定了就是说什么是政府向社会力量购买服务。当时规定就政府向社会力量购买服务，是通过发挥市场机制的作用，把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。这个政策的出台的过程我当时有点了解，因为当时刚开始是民政部提出来的，民政部发现他自己的很多社会服务，面非常大，量非常大，而且具有很多专业性，问题非常非常复杂。很多人都讲我们中国的民政部是干什么的？搞不清楚。民政部也很少开一个全国性的代表大会，说我们民政部工作应该怎么做，实际上民政部的工作都是一个司局的工作。每个局，每个处都负责一项工作。这个工作跟其他部门的工作，民政部内部的其他部门的工作好像都没什么关系。所以不像其他部门。比如说教育部只管教育，水利部只管水，农业只管农业，体育总局只管体育。但是民政部管什么呢？管一大堆东西，退伍军人，还有地名，行政规划，基层政权建设，还有殡葬服务，还有社会管理一大堆事，其他政府部门不管的事，他都管了，所以他就是一个不管的部门。所以民政部门发现这个问题以后，他觉得应该动用更多的社会力量，也就是说政力有限，民力无穷。他当时想着社会组织慢慢发展起来，然后让他们干点活，当然也可以帮助政府来做很多事情。所以从民政部的角度来讲，是要培育发展社会组织，然后来提供相关的公共服务。

那这个事情到了中央，中央觉得这个事情是跟钱是有关系的。所以这个政策就交到财政部。财政部的工作和民政部的工作不太一样，民政部更多的倾向于给社会组织以更多的财政转移支付。但是财政部的意见说除了社会组织以外，还有很多社会力量。所以怎么办呢？就不只是民政部一家，所以政府其他各个部门都可以向社会购买服务，而且不止是社会组织。所以社会力量不止是社会组织，显然他也包括其他的非政府组织。比如说市场力量，也就是有资质有条件的一些企业。那这个领域就大家觉得方便管理，就没有资质，没有注册的那些草根的那些社会组织，应该说从这个政策意见角度来讲，他就是被排除在外了。但地方政府的实践里面，实际上有很多条件并不是很具备，人员结构什么办公地点一大堆，财务也未必很规范的一些组织机构，实际上也在介入本地的公共服务。这个就是说地方的经验，但是从财政部的意见角度来讲，他是由政府根据服务数量质量下级支付费用交由具备条件的社会力

量来承担。这么一个事情，大家就知道这个事情就知道了。

从国家这个角度来讲，应该说政府把公共服务交由社会组织，交由市场组织，交由其他各种各样的社会力量，也就是非政府的力量来做。他是一个普遍性的东西。并不是说限于民政部。当然财政部是一个一般性的管理部门，如果涉及到财政，应该是涉及到政府各个部门的事，甚至是还涉及到军事，或者说涉及到安全部门等等。这些部门应该也也不是例外的。所以说八路军起家的时候，我们和民兵有非常好的合作。民兵呢，如果是军队，是国家的，解放军是国家的，民兵就是一个相对来讲比较民间的组织，我们每一个人平时锻炼身体准备好了，到了战时，国家把我们调到部队里面去，然后去参战。那本身也是政府和社会力量之间的一个伙伴关系的体现。

当然，我们说政府向社会力量购买服务，应该说从2013年这个政策角度来讲，是政府承担公共服务的一个新模式。从理论上来讲，也是现在国家行政管理理念和模式的一个创新，是我国服务型政府的一个必然的要求。所以这是财政部的一个意见。这里面也涉及到一些学术的背景，也就是说我们过去是老公共管理，也就是比较陈旧的或传统的公共管理，认为公共服务必然是政府垄断的，政府是出资者，政府是监管者，同时政府他也是提供者。但是新的公共管理的模式，或者说现代国家行政管理理念和模式创新以后的一个模式，或者说是一个服务型政府的一个新模式，他是指政府出资，政府可以监管，但也可以接受第三方监管，政府未必一定要自己去承担公共服务。这个是政策的一个理论的背景。

（二）《指导意见》出台的背景

所以这方面的背景应该说我刚才介绍了一些，这里面集中讲几点。一个，目前来讲，对现状的一个基本的判断。就改革开放以来，我国公共服务体系制度建设不断推进，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。目前来讲，这个模式是基本肯定的。但是创新在哪呢？是强调更多的社会参与，强调更多的民办社会办公共服务。这个是模式的政府主导、社会参与、公办民办。当然政府主导，我们说也未必，说资金我全出，监管我全来，服务提供我全做。这个应该是传统的政府主导的模式。现在政府主导的模式，也就是说从基本的公共服务这个角度来讲，政府要做更多的事情。但是也要强调社会参与，公办民办并举，尤其像公立医院，民办医院，前段时间大家有很多争议，说医院应该都是公办的公立的，甚至有些学者认为民办医院就是唯利是图，而公办医院就是为人民服务。这应该说是错误的认识。公办、民办的医院都是公共服务体系非常重要的，而且在目前条件下，民办医院发展太少，一个国家的民办医院基本上是由一个县的人来投资建设的。这个情况本身

也就是所谓的莆田系，一个县的一些老板就把全国的民办医院垄断了。这个问题本身就说明我们其他地方的政府，或者说其他地方的人并没有突破传统的公共服务模式的约束，没有在其他地方发展出民办的医院，甚至是民办的教育体系也是一样的，但也包括其他领域的一些东西。当然有些地方发展非常（好），比如说我们有解放军，有武警，有安全人员，有公安有200多万的警察。但是除此之外，我们每个社区都雇了好多保安。所以保安过去是公安办，现在基本上是保安公司办的。社区里面过去有小脚老太太，现在有邻里守望，有治安的志愿者。所以说他也是一个政府主导，社会参与，公办民办并举的一种公共服务的模式。27:55 第二点，我想强调一下需要政府强化公共服务。就目前来讲，并不是说我们要强调新模式，政府就不强化公共服务了。为什么呢？因为到目前为止，我们跟很多发达国家的政府相比，我们老百姓的公共服务的需要，相对来讲还没有得到更好的满足。所以在这个领域需要政府进一步强化公共服务职能。当光强化职能不创新模式，不动员社会历练，我们的公共服务就更不能满足老百姓的需要了。为什么？因为我们公共服务的公共财政的量是比较少的。我们经济发展很快，世界第二的GDP的经济规模体，按GDP来衡量，但是跟第一大的差距还很大，而第一大经济体是美国，美国的人均收入有三四万美元一年的人均GDP，我们是大约七八千美元。如果人民币再往下跌一点，我们八千美元都保不住，别人比我们高4倍以上。在这种情况下，我们要像美国那样提供高质量的公共服务，只能是走不仅依靠政府，同时依靠社会力量来举办公共服务的这种模式。这样的话可以提供更加方便快捷，优质高效的公共服务。否则的话，大家可以看到北京的很多医院人口，门口人满为患，甚至地下室都躺着人。我去一些医院看到走廊外面输液的人，走廊都在那举着瓶子来输液。这说明我们医疗的供给的确不够。但另外一方面，我们看到很多地方有大量的烂尾楼，很多楼都没人住。但是医院却人满为患。这说明老百姓的力量是比较大的。但是我们政府的力量，至少在提供医院的房子方面，他是力量是相对来讲比较小的。所以在这个意义上，多利用民力是非常重要的。

第三个，就地方政府有大量的实验，做了非常非常多的事情，取得了非常好的效果，但也有很多失败的经验。但是大家无所适从，我曾经到一个地方去调研，调研的结果就是说，我说你们的政府采购公共服务的规模到底有多大，到底有多少钱，最后大家都说不清楚。后来我去问财政部门的人，财政部门人一看我去了，觉得我比较可靠。他说我们目前没有这方面统计数字，但是具体情况我跟你见面再说，所以我们就请他吃了顿饭，然后几个人自己好好聊了一下，后来我发现地方政府很多管理上的一些因素，决定了他很难从财政的这个角度说，政府到底向社会力量购买了多少服务。所以财政系统本身没有这个科目，说这一类是政府购买公共服务，他没这个科目。就好像过去公车，每年吃喝费用有多少，有人指责政府说

你每年喝茅台喝了3千亿，有人就说没有这个科目。最后说这个钱吃喝的钱到底算在哪，我们财政的统计不出来，有人去统计开了发票的有多少。那开发票这个事情就有很多水分。有很多人开发票，但不去报销。开了发票的人未必都是报销那说明他就有水分的。

所以像这个是不是要设一个专门的账户，要专门的统计的口径。这个问题就需要有相关的一些顶层设计。尤其是公共服务，哪些是可以转让的，哪些是不可以转让的。到底应该怎么规范，到底怎么让他避免相关的一些责任。我们也看到有些人拿到政府的项目以后，还有返点。在有些地方，据说返点都已经成为惯例了。你给从国家帮助，比如说有些个贫困县，他不会写申请书，他就拿不到国家的扶贫资金。所以他就把这个服务外包给别人，别人就帮他来写申请书，然后还帮他去找关系，跑“部”前进。最后说给他多少回扣，这个以回扣的方式来购买服务。

当然最后，一方面他可能是正常购买服务，另外一方面有可能是一个腐败的问题。为什么你给他30%的回扣？为什么你给他10%的回扣？扶贫资金到了你这以后，你应该怎么办，甚至是很多课题费都出现了回扣的问题。有些部门具体不说了，100万的课题，300万的课题，3000万的课题，最后一大堆的办公用品的发票，甚至有买了一大堆的邮票，这个课题费说开100年，一辆车开100年都够了。那最后一大堆邮票，为什么呢？因为这个课题费返点了，他现金返不了点，就找了一大堆买衣服，买鞋，平时的日常消费都开成办公用品。或者说到加油站换成加油卡。然后把这些加油卡返还给，或者甚至是套取出来的现金返还给相关的政府的工作人员。这不就是腐败。一方面他是的确确购买服务了。但另外一方面他的确确导致了很多不规范的问题，甚至是给犯罪分子提供了机会。当然从某个意义上来讲，也害了一些干部，也害了一些甚至是学者，德高望重的学者。那这个时候，就出现了很多逆淘汰的效应。我知道有些学者是坚持不给返点，任何东西都是非常正常的来运作。那这个时候他在招投标的时候就没有任何优势了，而且是都是实事求是的。所以在这种情况下，地方创新有很多好的经验，但有很多失败的问题，也有很多惨痛的教训。中央刑事组巡视了很多地方，应该说发现了很多问题。其中一部分的问题就跟这个地方的一些创新出现的一些问题是有关的。这个时候他需要有一些顶层设计，通过顶层设计来解决一些问题。

我们说，看到利用社会力量，是这届政府的一个最基本的要求。也就是说，我们政府要转变职能，改变公共服务。在这届政府，应该说从2013年开始就进行了相关的一些安排，而且明确要求公共服务领域有利用更多的社会力量，加大购买服务的力度。这个既然是新一届政府的基本的一些要求的话，那对这届政府来讲，他就是一个非常重要的工作重点。

这个背景就是说有什么好处，就是创新公共服务供给模式，开展政府向社会力量购买服

务，进一步提供更好的服务，对老百姓是有好处的，对政府有好处。因为我们现在强调，从经济上来讲，我们GDP是第一产业，目前来讲，增长空间非常有限；第二产业在产能普遍过剩的情况下，要让第二产业继续支撑GDP的增长，也是有比较小的空间；第三个空间，就是到经济社会发展到一定的水平，尤其是当产能过剩了以后，尤其当各种各样的金融市场，各种各样的市场都有了更好的发展了以后，说要满足更好的满足老百姓的需要，更好地深化社会领域的改革，利用社会力量来提供公共服务是一个非常好的抓手。因为我们很多服务业之所以发展不起来，很多服务业一直处于一个非常初级的发展阶段。这个时候政府职能的转变是非常重要的。另外一方面来讲，政府职能转变，应该说是在经济领域取得了比较好的成果。这个成果很明显，比如80年代，我们产品市场得到很好发展，政府管理价格基本上就不管了，到现在那就更不管了，像现在药品价格原来是严格管制，现在都不管了。当然还有其他很多价格，司发改委价格司本身就出了很多腐败的问题。尤其在现在在资本市场越来越发展的情况下，成本定价这种模式已经让位给资本市场定价的情况下。你到底有多少成本，现在已经基本上就搞不清楚了。所以在市场创新越来越有创新的情况下，你政府的职能必须是进行转变的。如果不转变的话，我们相关的产品市场，企业的股权市场，房地产市场，尤其是正在发展的飞速发展的金融市场，肯定是都是需要政府职能转变的。我们说金融市场，尤其是信用经济，现在中国经过快速金融发展，中国的金融资产已经得到达到世界GDP的40%。这说明我们金融市场的发展是非常健康的。虽然面临各种各样的问题，但是即使从总量这个角度来讲也是非常好的。这跟政府职能转变有非常大的关系。

但是跟我们的金融市场，跟我们的制造业发展相比，跟我们的城市化发展相比，跟我们房地产业发展相比，我们公共服务业的发展，虽然说也得到了很好的发展。但是公共服务这个领域跟我们个人的老百姓的需要和体会来讲，应该说是非常不匹配的。所以我举个例子，我是读书人，那我又是个驾驶人。我们现在开着车上高速，全国各地到处都是高速。我们买个机票非常方便，手机一买，全国你飞到哪个地方，半天之内就飞到了，买高铁一天之内最远的地方一天之内也就到了。但是我们在中国要借一本书非常不容易。因为我们现在书特别多，图书馆特别少。国家图书馆，北京算两三千万，买社保的就户籍登记的和临时户口登记的2000多万常住人口，北京买社保的人有3000万常住人口。我们到北京图书馆，首都图书馆去借本书，非常非常困难。各个大学的图书馆学生还没法得到满足，更不用说社区图书馆。所以中国人现在大家都看手机不看书，我觉得这个手机比较好买到，跟书不太容易借得到有关系。手机买得到，放在口袋随时打开来可以看。书买回来，像我是花了很多钱去买书，一个房间放不下。另外去买套房，另外买套房还放不下，我的办公室都堆满。所以如果有非常

好的图书馆的服务，我们这样的研究员，尤其是爱读书的人是不需要把买很多书放在家里。放在家里都是死书，都没有很好地得到很好的利用。但如果我们有个很好的公共图书馆，不仅可以提高书的利用率，提高整个社会的阅读的水平。但是在这一点，我们说应该说是没有很好的满足老百姓的需要。在这个领域，我们说不仅要实现政府职能转变，图书馆的建设不能政府垄断。不能说一个地方只能有一个公共图书馆。社区图书馆只能由政府来系统的建设，而不能有个人去推动和建设，不能由市场去做，不能有社会组织去做。当然这个社会组织要去做的话，也需要资金，也需要有志愿人员。我曾经跟几个朋友说，我们到哪个地方去搞个图书馆，里面有咖啡，有喝点茶。但是首先要搞个找个地点，这个地点最好是不花钱的。但如果要花钱的话，那就太贵了，比书还贵。当然你还需要有相关的工作人员，还需要有一些捐助等等，这个工作很多人一直在想到底怎么去做，目前还停留在一试日程上，还没有进入实试。我曾经见过一个小伙子非常喜欢读书，怎么办呢？他就把开了个书店，这个书店开了3个月关门了。所以他只好又去干别的了。他的想法就是说，他通过卖书，通过其他的各种各样的方式有一个相当于一个图书室，给周边小区的人到那可以借书，也可以买书，你喜欢就买下来，你不喜欢就借走看。但是他基本上没有办法维持生存。3个月，十多万的投资就没有了。这个跟我们去国外发达国家的图书馆的服务相比，我们是差远了。所以我们很多图书馆很多人进不去，而且还借不了书，更不用说借书了，进都进不去。

所以这个指导意见的意见应该说创新新的模式是一个非常有意义的事情。对于深化社会领域的改革，推动政府职能转变，整理利用的社会资源，激发社会经济活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率是非常重要的，具有意义的。刚才讲的我是个读书人，对这个读书人的意义。我觉得如果以后我们的图书馆到处都有，而且都形成网络。我记得在美国的时候要借一本书，图书馆他可以全世界的帮我去找这本书。在伦敦有，在俄罗斯有，在中国有，他通过户籍系统，快递就到地方。所以读书这个东西对于科研，对于政策研究，对于很多东西都非常重要的。如果这本书拿到了以后，花几十美元，花几百块钱拿过来了，你看到了，你看完了以后省了非常非常多的事，省了非常多的钱。有可能就一个非常关键的科研课题，关键点就解决了。

所以在这种情况下，我们说政府力量不够的时候，一定要充分发挥社会力量。尤其是市场力量，当然更好是最好是相互之间合作。当然还有其他各个领域的问题，比如说医院，医院的发展。我们医院特别挤，现在很多人都跑到国外去看病。去国外看病不能报销，而且还花好多钱。跟我们当年很多人去国外读书一样。这也是可以进一步开拓发展的空间的。46:27

（三）《指导意见》的基本定位

那我们目前来讲处于一个基本的什么定位呢？应该说政府向社会力量购买服务工作，还处于一个初步的探索阶段。那一直到现在为止，基本上虽然过去3年了，目前来讲还是处于探索的阶段。所以国家层次顶层设计，一是顶层有个规范，另外一个给地方以各种各样的创新的空间。所以基本上都是一个原则的定位。当然很多地方的各种各样的公共服务都做得很好的，大家如果有兴趣可以去联系，可以去看一下。还有一个就是说确保规范提供空间，这是一个基本的定位。

（四）“购买主体”和“承接主体”的界定

这里面有两点，大家需要关注，很多朋友也来问我，到底谁能够购买。比如说团中央或者妇联，甚至是学校，能不能购买，指导意见里面说纳入行政编制管理，且经费由财政负担的群团组织可以根据实际需要，通过购买服务的方式提供公共服务。也就是说，一般来讲，购买的主体是政府。

我们中国政府比较复杂，中国政府有几个部分组成，一个部分就是各级行政机关。公务员法里面，就是说他是有行政编制的。还有一个他没有行政编制，但是他是参公管理的事业编制，这是行政管理的一些问题。因为我们要精简政府，精简政府的时候，政府都是公务员编制，但是有一部分的参照公务员法管理的事业编制。我们精简政府要扩编非常非常难，但是有些工作又非常重要。比如说环境保护督查监管机构，有东北督查中心，西北督查中心，东部华东督查中心，华南督查中心，西南督查中心这些环保的督查中心。他是一个中央的机构，应该没有执法权，但是他是进行环保环境保护督查监管的。对这些机构目前来讲，他是事业单位编制，但他是参公管理的。

还有一个就是海洋维权巡航执法机构。最近大家都比较关注的黄岩岛的事，黄岩岛的海洋维权，其中一个非常重要的力量就是海警船。目前来讲，这个执法机构也是事业编制，所以这个跟行政改革没有到位有关系。目前来讲，这类事业单位的改革方向转为行政机关，所以现在不让他购买服务也不对。所以一个方面是强化政府是主体，但另外一方面也要把未来改革方向中肯定是政府主体的机构当做是政府的购买主体，如果海警执法船需要购买服务的话，他就可以购买。我估计可以购买一些渔民的渔船的一些服务。所以在海警执法方面，如果借助渔船的力量。但是在黄岩岛，尤其在南沙群岛的维权方面，不止是海警船有作用，不只是军舰有作用，可能很多渔船同样能够起到非常重要的作用。因为保卫为国家的南海的利益应该说是一个全方位的事情，不只是军队的事情，也不只是海警的事情，很多渔民，甚至

是旅游者，实际上都有一定的意义。

再还有一个就是公立医院、公立学校是不是可以去做，这个应该说很有争议。从这个意义上来讲，就是外包服务本身是这些机构正常做的一项基本的内容。比如说有个大学，他把停车服务外包给一个市场机构了。所以这个时候他到底是政府采购，还不是政府采购，并不是很重要。这个学校是公立机构，是公立大学。当然我们说有些党校，如果是党校，就一个党校，他是里面有一部分是行政编制，很大部分是参公编制，大部分是教工编制，事业单位编制。这个时候，就有很多混合性。但从这个意义上来讲，要不要纳入其实未必一定要。我个人的考虑又可以有一些模糊地带，不见得一定要说完全纳入政府采购。如果纳入政府采购，把高校，把党校，把培训干部培训机构全部当作政府机构来运作，是不利于这些机构的专业化发展的。因为他毕竟是一个公共服务部门，而不是一个政府的机关。如果是把他纳入到政府的采购，或政府的购买主体的里面来，实际上对于进一步的改革，对他们的定位是非常不利的。

至于妇联，工会团委要不要纳入，我个人从狭义上来讲，不主张纳入。但是我觉得这些机构开展工作是可以考虑的。他们即使纳入行政机关了，有行政编制了，即使现在是由国家财政负担的，但是从未来的改革方向走，我觉得基本上还是按照社会组织这个方向来走，而不是按照党政机关的方向来走。这个我觉得这个问题可以讨论，但是不管怎么样说定位如何，在定位比较模糊的情况，他们要做什么工作，基本的方向，基本的原则还可以是一样的。

至于承载主体这个领域，民政部的意思是让民政部门登记成立的社会组织可以购买政府的服务，可以接受政府的购买服务。当然也有一些国务院批准免登记的社会组织，一般来讲八大团体是免登记的。所以工青妇这些八大团是免登记的，这可以接受。所以这里面就有点乱，这些机构，又可以作为购买的主体，同时又可作为承接的主体。但不管怎么样，有几点是非常明确的。民政部登记，国务院免登记。还有在工商部门，行业主管部门登记的企业、机构等社会力量。就两个方面，一个社会组织，一个是企业组织，市场化的，这意味着什么？政府购买服务，政府创新公共服务的供给模式，应该说是和两种力量是密切相关的。一个是社会部门的力量，一个是市场部门的力量。这里面财政部都把它当作社会力量。我觉得这个用词，措词是有点不太当，大家心里明白就行了。我个人主张，一个是社会力量，另外一个当作市场力量，这样可能更加准确一些。因为社会组织和市场，是不一样的。

我们说承接主体，另外一个就是说要求就是独立的法人，承担民事责任，然后有独立的资质，他可以去考核，里面有财务是比较贵，有章程什么的，那管理比较规范，这样就可以避免各种各样的问题。但不管怎么样，承接主体就有几点是非常明确的。但是在具体落实当

中，要不要有一定的模糊化，各地可以自己进行补考，因为中央只是一个原则性的规定。