公共服务供给方式研究述评

公共服务供给方式研究述评

赵子建

2012-7-11 17:07:27 来源：《中共天津市委党校学报》2009年1期英文标题：Review on the Supply Pattern of Public Service

作者简介：赵子建，北京大学政府管理学院博士生。（北京 100871）

内容提要：公共服务供给方式的研究以公共服务的市场化、社会化和多中心供给为主要内容，以多元供给主体之间关系为研究前沿，这些研究挖掘了各种供给方式的优点和缺点，对公共服务供给实践具有非常重要的指导作用，但也有些研究过于强调理论与实践的普适性而忽略了各国实际，因而需要在实践中加以慎重辨别。

关键词：公共服务/供给方式/供给网络/多中心供给

公共服务①的供给是政府职能之一。但政府供给公共服务则工具繁多，近年来各种见仁见智的观点与批判表明这已经成为研究的热点。如果对这些观点与批判做一个总结可以看到，传统的单纯依靠政府供给的单一供给方式，已经或正在被充分挖掘市场与社会力量共同参与的多元化供给方式所取代，而且多元化的供给方式在不同国家也正在朝不同的方向发展。

实践的发展以理论的开拓为指导。公共服务供给理论源远流长，并且研究越来越深入，指导了公共服务供给实践的不断发展，而在对相关理论进行疏理的基础上考察供给方式的变化，是我们评述公共服务供给方式研究现状的主要思路。

一、公共服务供给方式研究的主导理论与发展历程

公共服务供给方式的选择以对公共服务的性质与政府职能之间关系的认识为理论基础，这是许多研究的出发点。

一般认为，有关公共服务的性质与政府职能之间关系的论述在古典主义的国家理论与经济理论中就已经非常系统。社会契约论、经济自由论都主张公共服务的供给完全依附于政府职能的认识观，认为公共服务只能靠政府的力量来实现②。这种认识观奠定了此后所有相关研究的基点，此后有关公共服务供给问题的立论大多以此为根据。但由于时代的局限和理论工具的缺乏，这种认识观并没有对公共服务的性质与供给方式之间的内在逻辑进行深入分析，而后续的许多研究却正是在这方面找到了发挥空间。

现代微观经济学诞生之后，经济学的分析方法开始应用于分析公共服务的供给问题，公共服务的供给开始摆脱对政府职能的依附，成为经济学分析的内容之一③。早期的微观经济学用效用价值论和边际分析来研究公共服务的供给，把公共服务看成是具有价值的稀缺产品，消费的目的是为了满足私人效用，而供给及其改进效率的依据就是消费的私人效用与成本之比。这种分析方法在公共服务供给领域的运用，其意义在于将私人经济的交换原则应用于分析公共服务的供给，从而使公共服务的供给能用市场经济的基本原理加以解释。但这种研究忽视了公共服务的特殊性，试图在公共服务供给领域完全贯彻私人经济的效率原则，这显然是不切实际的。

微观经济学在经过马歇尔的综合之后，形成了一套完整的一般分析方法④，这种分析方法用需求曲线与效用曲线来分析公共服务的供给，其结论是市场无法提供公共服务，而只能政府供给。这种结论相比古典主义国家理论下的公共服务供给，其进步在于把政府供给公共服务的职能具体为公民个人对公共服务的需求并找到了分析个人需求的工具，实现了公共服务供给研究从宏观推理到微观分析的转变。以此为基础，福利经济学用资源最优配置标准、社会福利最大化标准以及外部性理论来判定公共服务的性质，认为那些在消费中会产生外部性并对公共福利产生影响的服务就具有某种程度的公共性，这种服务在供给过程会产生一种矛盾，即私人需求与社会供给的矛盾，这种矛盾会导致不符合福利标准的“错误

均衡”，而解决矛盾的关键就是解决私人需求的显示问题。为此，福利经济学提出了许多解决办法⑤，甚至探讨用政治决策的办法来解决。在福利经济学看来，政府与公共服务的供给，实际上存在着对应关系，公共服务只能由政府供给。而沿着这种对应关系去寻找确定需求的办法，则不可避免地会走到政治决策的思路上来。

从政府依附论到各种经济学分析工具的运用，公共服务供给的分析始终围绕政府职能展开。尽管经济学和政治学各流派对政府职能的认识也有分歧，但供给方式的选择始终局限于政府，对政府之外的工具没有考虑，所提出的种种需求显示方法也仅从政府自身去做种种努力，没有考虑不同的社会力量在需求偏好显示中的作用，更没有考虑在不同规模和类型的社会群体中，私人需求偏好显示的激励与约束是不同的，因而没有更深层次的研究。而在这方面实现突破性进展则归功于二十世纪七十年代后期兴起的新公共管理运动。新公共管理运动以现代微观经济学对公共服务的性质的判断为基础，根据公共服务的非竞争与非排他特性对公共服务的类型进行了细分，并把市场机制引入到部分公共服务的供给当中，公共服务的供给初步形成了政府、市场、俱乐部和地方四种基本的供给方式⑥。

二、公共服务供给的市场化、社会化与多元供给主体之间的关系

新公共管理运动之后，公共服务供给方式的研究肯定了市场与社会力量在显示个人需求方面的有效性，并以此为基础，开发了许多可操作性的市场化与社会化的供给方式，这些方式在实践上表现出了很强的有效性，并在世界范围内产生了示范效应，成为当前公共服务供给方式研究的主要内容。近年来，随着社会力量的增强以及受系统论与协同论思想的影响，理论与实践又开始了对供给主体之间多元协同与合作网络的研究。⑦

（一）公共服务的市场化与社会化

一般认为，公共服务的市场化与社会化基本内涵相同，都是更多依靠社会力量更少依靠政府来解决公共服务的供给问题[1]。所以，在一般性的讨论中，社会化通常包含市场化，但也有学者为强调市场以外社会力量的作用，将政府以外的部分划分为市场和社会两个层面加以讨论[2]。

性质决定论、供给与生产分开以及比较优势是公共服务市场化论的基本观点。公共服务市场化论认为，公共服务的性质决定了市场供给存在天然缺陷，但政府供给也很难满足“萨谬尔森条件”，两难的出路在于在两种道路之间取长补短。所以，公共服务市场化实际上是对政府与市场之间比较优势的选择[3]。针对政府与市场各自的比较优势，市场化论认为，首先要分开政府与市场的责任，政府是供给者，但不一定是生产者，可以在发挥“掌舵”的前提下，利用市场机制组织生产；其次要分清适合市场化的范围；第三要选择具体的市场化方式⑧。

公共服务市场化论开创了公共服务供给的新模式，但仅依靠市场化显然不能解决所有问题，而且市场化本身也存在问题。市场的逐利动机无法解决供给的公平问题，诱致了官员的寻租行为，也无从满足公众对公共服务的多样化需求。因此，对市场化论的超越已经开始。

公共服务社会化是依靠除政府与市场之外的力量，如非营利组织、社会群体和个人提供公共服务，没有政府的强制和盈利压力，仅是出于责任感、公德和维护公共利益的目的。社会化与市场化的区别在于，市场化论试图为供给者、生产者和消费者提供各种选择机会，以竞争来提高效率，而社会化则强调利用各种手段创造各种条件促进供给者、生产者和消费者之间的合作，试图通过协商合作减少成本，提高公共服务供给的效率和满意度。

社会化供给论早期对慈善行为和非营利组织供给公共服务的研究比较多，其主要方式有无偿捐助、志愿服务和不以盈利为目的的收费服务等[4]，但这些方式一直为生存压力、权力制衡、市场冲击所困扰。当前最前沿的社会化供给方式

是以有清晰产权边界的社区为主体的自主型供给方式，这种方式的研究以美国制度学派的埃利诺·奥斯特罗姆为代表，强调社区对自身公共服务的自主治理和自我服务的制度安排。这种方式以稳定成熟的社会分层和发达的公民社会为基础，是一种更追求本地适应性的供给方式。

总体来看，市场化论和社会化论的供给思路是提倡社会分权与资源整合，社会分权倡导供给主体的多元化，试图建立一个交叠的管理体制为公众的选择提供更多的机会，资源整合则代表了研究者试图挖掘并有效利用各种社会资源的良好期望。

（二）公共服务供给主体的多元化与多元供给主体之间关系

公共服务供给的市场化与社会化实际上都隐含着供给主体的多元化，几乎没有观点认为单一供给主体能解决所有问题。对于供给主体多元化的研究，当前的重点在于多元供给主体之间分工与合作关系。

对多元供给主体之间分工的研究，一种观点以对政府责任边界的界定为前提，将那些用以纠正市场失灵、维护社会公平为目标的公共服务明确界定为政府责任，认为这是一种主体责任，在公共服务的供给中具有不可替代性。但政府可以在组织、监管、协调的前提下吸引、利用其他供给主体共同参与公共服务的供给，比如可以利用命令、企业化、社会化、市场化等方式，以政府为主以其他供给主体为辅来共同供给公共服务[5]。另一种观点以对供给主体性质与公共服务性质的分析为基础，试图在不同供给主体与不同性质的公共服务之间建立一种对应关系，以保证特定性质的公共服务与特定供给机制相匹配，从而实现公共服务供给效率达到最优。在这种观点指导下，政府可以提供普遍义务性服务，市场可以提供差异性服务，而社会力量则可以提供公益性与志愿性服务[6]。

对多元供给主体之间合作关系的认识，以合作网络最有影响。网络一向被视为高效的组织运行形式。行政学上的网络理论主要用于描述政府部门、营利部门、非营利部门以及公民个人之间正式与非正式关系，代表了20世纪末以来行政学

最新研究成果。网络理论在公共服务供给问题上的应用主要试图通过对供给主体之间合作秩序与合作效率的研究，探索公共服务供给的合作治理之道。目前，对公共服务供给主体之间合作网络的研究集中在以下两方面：一是对合作网络重要性的认识，认为供给主体之间的合作网络已经成为公共服务传递的普遍机制，公共行政学研究必须将其作为基本的考察领域放在前沿⑨。二是对公共服务供给网络化特征的分析以及对供给网络的构建与治理的探讨，基本认同供给网络是主体之间基于合作、交易与互惠的目的而建立起来的长期的合作关系，这种关系在各主体之间的互动中不断演变。主体之间关系之所以会走向网络化是因为公共服务本身就具有连续性、动态性、多元化等网络化特征。至于合作网络的构建，有人认为，政府在公共服务中垄断了权威与资源配置权，可以利用自上而下的命令与自下而上的参与形成网络。这种网络的治理，一是靠权威，二是靠协商合作实现共同治理[7]。

从本质上讲，对公共服务供给主体之间分工与合作关系的研究并不是在探索一种新的供给模式，而是在寻找多元供给主体之间新型的互动秩序。公共服务供给方式的研究对这种互动秩序的关注表明：其一，各供给主体之间的权力分享和依赖关系的变化反映了主体之间权力的分立与界限的改变，权力的分立重新调整了主体的权属关系，使传统意义上的公共服务供给主体之间的界限发生了变化。其二，各主体之间的互动反映了协商、沟通与建立伙伴关系的重要。网络的形成与维持依赖于资源的共有、共享与共治，在此基础上的主体间频繁互动将使合作关系更为紧密。其三，分工与合作使社会与组织逐渐走上自我治理的道路，政府虽然对它们仍有控制力，但自治已经成为一种趋势，尤其是在一个小群体范围内，这种趋势更为明显。

三、公共服务的多中心供给

毫无疑问，以多元分权、合作网络为方向的公共服务供给方式的变化是社会变革的产物，是产权制度完善与公民民主意识、权益意识增强的结果。社会在这些方面越发展进步，多元化程度就越高，政府对社会主导的色彩就越淡化，社会的自主性就越强，而发展的最终结果将可能是以各种供给主体为权力中心的多中心供给体制的形成，因而公共服务的多中心供给也是当前公共服务供给方式研究的一个热点。

多中心供给被认为是这样一种供给体制：各种供给主体之间相互独立，可以自主决定提供何种以及如何提供公共服务，但彼此能够相互调适，可以在某种特定的规则体制中归置相互关系，从而保证多个供给中心之间不会发生冲突。因而，从根本上说，多中心供给与传统的多元化供给的内涵还是有差别的，供给的多元化并不一定要求或能够实现供给的多中心，而多中心供给体制内却包含多元化供给的因素，换句话说，公共服务供给的多中心体制实际上并不是供给体制发展的必经阶段，即使公共服务的供给体制能够在各种因素的作用下，由多元化向着多中心的方向发展，但这种发展也是一个自发的、漫长的过程。这种自发与漫长意味着多中心供给体制内的组织模式在各主体有动机创造或者建立适当的有序关系的意义上将不断产生和组织起来。当然，这个过程还需要许多其他严格的先决条件，“在公共服务的供给中，这种先决条件表现在资源供给制度、宪政、政治联盟等基本的社会制度安排上。市场安排、法律社群、宪政、政治联盟等组织中的多中心，每一个都是公共服务经济中存在多中心的必要前提条件。”[8](P90) 多中心供给在美国当前的公共服务供给实践中有着非常显赫的地位，它成功的原因有很多解释，有人认为，“它归功于美国以限权宪法为代表的政治理论，多中心的概念源于对美国政治体制的深入理解，在美国宪法原始设计背后，尤其是《联邦党人文集》对该宪法的辩护中存在着一种政治理论。多中心体制与这种政治理论密切相关。”[8](P11)托克维尔在19世纪早期旅行美国时看到了资源

社团所实施的大量自主治理的例子，并用这些例子具体说明了限权宪法在美国自主治理形成中的作用。文森特·奥斯特罗姆也认为多中心供给起源于“心灵的习性”所培育出来的美国式的民主。此外，也有人认为结社的习性与艺术在多中心供给的形成中也非常关键。

多中心供给源于西方公共行政的理论与实践，近几年才逐渐东渐并被作为一个新的维度应用于公共服务供给的研究，这种思想被引入中国以后，被一些人奉为“真经”并被认为可以作为公共服务供给改革的目标，但正如前文所述，多中心供给体制的形成有着严格的先决条件，是在非常特殊的政治经济条件下才会出现的事情，而且它形成的关键在于自发性，并不是人为制度设计或强制性制度变迁的结果。因而，把多中心供给体制作为未来中国公共服务供给体制发展的最终目标，并要求政府为此目标而在制度上做出根本性的变革，显然是不切实际的。

四、公共服务供给方式与服务型政府建设

公共服务供给方式的研究与政府改造密切相关，尤其是在中国，经济体制的转型使政府职能不得不随之进行深刻转变，所以，当前中国公共服务供给方式的研究有相当部分是围绕服务型政府的建设而展开。一般认为，建设服务型政府的主要目的就是使政府能够以公民和社会本位为理念，通过有效的制度安排，引进各种市场与社会力量，向社会提供公正、透明、高效的公共服务⑩。所以，服务型政府建设必须与公共服务供给方式的改善相结合，而这种结合，又必然涉及政府公共服务供给理念、公共服务供给方式的制度设计、公共服务供给方式的绩效评价等具体内容。

效率与公平一直是政府供给公共服务的一对基本理念，在二者之间有所偏重或实现二者的兼顾将体现政府公共服务供给的理念倾向。在不同国家、不同时期，政府公共服务供给理念是在不断发生变化的，从这种理念变化的历史过程来看，政府似乎一直认为效率与公平无法实现平等均衡，只能在某一特定历史时期以其中之一为主而尽量兼顾其他。在这种认识的指导下，政府大包大揽的公共服务供给试图解决的是公共服务的公平性问题，靠牺牲效率来换取覆盖广但水平低的公共服务。当市场化的供给方式被引入到公共服务的供给的时候，其所试图解决的主要是效率问题，但市场化的供给方式如果没有政府的严格监管和政府适当的财政补贴，可能会使部分公众隔绝于公共服务之外，出现公共服务的不公平问题。如何实现效率与公平的兼顾，当前主流认识主张要靠多元化供给体系的形成。这种认识以各国公共服务供给的历史为经验，以民主公民权、公民社会理论为指导，认为政府供给与市场化供给分别在实现公共服务供给的公平与效率上是有效的，可以把两种方式结合起来，同时还要挖掘社会力量，吸引社会力量的参与，因为社会自身可以确定自己对公共服务的需求量以及需求的实现方式。所以，当前理论热点之一的公共服务的均等化，虽然反映的是政府公共服务供给理念的调整，但从公共服务供给方式的选择来看，这种调整已经不是政府在公平与效率之间做出简单选择，而是政府从社会本位出发，组织社会力量与市场力量共同参与公共服务的供给，依靠各种力量的相互补充来实现公共服务供给效率与公平的兼顾。

公共服务供给方式的制度设计是一个涉及服务型政府理念、流程与结构三维变革的整体改造。服务型政府供给公共服务的理念表述有很多，“以民为本”、“有限政府”、“企业化政府”、“公私合作”、“绩效政府”、“公正平等”、“责任信用”等，引证了公众对服务型政府供给公共服务的良好期待，但理念仅是抽象的目标导向，关键是设计实现理念的制度规范以及具体的衡量标准。有关制度设计的政策建议也是浩繁复杂，从市场机制、法律体系、绩效考评制度、服务监督制度到电子化服务等不一而足。但明显的缺陷在于导向过于宏观，缺少对

具体供给实践的经验总结，热衷于罗列各种零星片段式的改革建议，也没有充分合理的论证，往往仅仅是依据结构功能的思考，想当然地认为可以用于指导实践，所以众多建议往往是什么都想解决，但实际上什么都没有解决。

在理念与制度设计之外，还有一些实践性的问题在讨论，包括如何评价各种供给方式的供给质量与效率，如何在城乡之间有差别地选择公共服务的供给方式，如何根据区域情况构建多元化的供给体系等(11)，而这些公共服务供给体制建设的细节具有很强的实践性，有价值的研究成果往往需要把公共服务供给方式与公共服务的性质、与区域政治经济发展状况综合起来研究才能够得到。

服务型政府建设对于中国，其实并不仅仅是一个口号，它是政府未来的工作重心，为政府变革设置了一个关键性的标杆，政府完全可以借此改进公共服务的供给方式，实现“花的更少，做的更好”的目标。

注释：

①有关公共服务的界定，理论上尚有争议，一种观点认为公共服务等同于公共产品，另一种观点认为公共服务是公共产品的供给过程。本文认同第一种观点，认为公共服务本质上与公共产品等同，只不过因为这种产品的特殊性，为强调产品供给者的公民本位、服务态度以及与需求者之间的互动，才用公共服务这个概念来取代。

②霍布斯在《利维坦》中说：“国家的本质，用一个定义来说，就是一大群人相互订立盟约，每一个人都对它的行为授权，以便使它能按其有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”大卫·休谟在《人性论》中说：“政府的产生是为了促进共同的动机，执行两人以上的共同计划和项目，这些项目的完成可能对单个人没有什么好处，但对整个社会而言却是有好处的。因而，只能通过政府组织的集体行动加以解决。”实际上，大卫·休谟所谓

的“两人以上的共同计划和项目”，就是我们所说的公共服务，而这些项目的实施则完全是政府的义务。以亚当·斯密为代表的经济自由主义强调市场在资源配置中的作用，认为一切经济问题的解决都应当以市场的功能和内在机制为出发点，政府的职责在于国防、外交、司法与公共工程，公共工程就其性质来说，假设由个人或少数人来办理，所得利益决不能偿其所付，所以，这种事业，不能指望个人或少数人创办或维持，只能是政府的一项职能，这种职能是针对市场机制在公共服务供给方面的缺陷而作出的理性应对。此外，约翰·穆勒、迪卡尔、沙夫勒等人也分别从政府供给公共服务的理由、天赋人权、公共需求与私人需求之间关系等方面论证公共服务的性质与政府职能之间的关系。

③现代微观经济学把效用价值论与边际分析等一整套建立在微观个体理性人选择基础上的经济学分析方法大量应用于分析微观经济问题，并应用于财政理论的研究，从而进入到公共服务供给的研究之中。

④马歇尔用边际效用函数、无差异曲线、需求曲线、供给曲线等分析工具，分析了自由竞争市场的均衡求解过程，形成了微观经济体系的一般分析方法，并用此来分析公共产品。

⑤威克塞尔用“近似一致”的公共部门决策，即政治性的集中决策来解决偏好显示的真实性问题，林达尔用局部均衡分析试图通过各种预算支出规模及税收份额的“报价”“拍卖”过程，促使个人显示偏好，布坎南则提出用民主社会的投票机制来解决。

⑥这基于以下研究：如布坎南的“非排他性与非对称性”俱乐部产品研究，蒂博特的地方公共服务研究等。

⑦参见郭洪《公共服务供给主体多元化的现论前景与现实路径》，《美中公共管理》2004年第11期；田永贵《公共服务供给的组织间合作网络》，《东南学术》2008年第1期。

⑧常见方式有协议、合同承包、特许经营、补助和凭单等，从更具体的方式上看，目前国内讨论较多的有BOT(built-operate-transfer)模式和

PFI(private finance investment)模式。

⑨参见Keithg proovan, H brioon milnard. Do network really work? A franework for evaluation pubuc-sector organizational networks, Public administration review. 2006,61; Robert ageanoff, Micheal mcguine. Big questions in public network management research, Journal of public adminis tration restarch and theory. 2002,12.

⑩参见刘熙瑞《服务型政府三种观点的澄清》，《人民论坛》2006年第5期；张康之《把握服务型政府研究的理论方向》，《人民论坛》2006年第3期；余晖《建立服务型政府的必要条件》，《发展论坛》2005年第1期。

参考文献：

[1]［美］E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系[M].北京：人民大学出版社，2002:7.

[2]唐娟.政府治理模式研究：以公共物品供给模式多元化为视角[D].北京大学政府管理学院博士学位论文，2002.

[3]句华.公共服务中的市场机制：理论、方式与技术[D].北京大学政府管理学院博士学位论文，2003.

[4]何精华.区分供给与生产：基于政府公共服务职能实现方式的分析框架[J].中国行政管理，2007,(2).

[5]张菀洺.政府公共服务供给的责任边界与制度安排[J].学术研究，2008,(5).

[6]黄耀南.浅析公共服务主体多元化[J].南方论坛，2008,(1).

[7]田永贵.公共服务供给的组织间合作网络[J].东南学术，2008,(1).

[8]［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联出版社，2000.^NU1