公共服务供给机制如何创新

计划经济时期，我国政府作为公共服务的唯一提供者，承担了几乎所有的公共服务，不仅给国家财政造成了沉重负担，社会公共服务供给质量也长期无法提高。改革开放以后，我国实现了从计划经济向市场经济的转变，政府在公共服务供给机制上也逐步引入了市场机制，改变了过去一家“包办”的做法，其中尤以教育、医疗、养老等领域最为突出。这种市场化改革初期对政府财政的“减负”效果明显，一定程度上为我国社会主义建设节省了宝贵的资金。然而，随着社会经济不断发展，公其服务领域政府投入不足和过度市场化倾向问题逐渐凸显。医疗、教育、养老等本应由政府负担的公共服务支出被过度转嫁到公众身上，“看病贵”、“上学贵”、“养老无着”等问题越来越成为困扰社会公众的重要问题并引发各种社会矛盾。在此背景下，应重新审视我国的公共服务供给机制存在的主要问题，理顺财政支出结构，采用多元化供给方式，保证公共服务的效率和公平。

一、我国公共服务供给机制的主要问题

1.基层政府公共财政支出与事权不匹配

政府财政支出对文化教育、医疗卫生、社会保障等与民生息息相关的公共服务供给具有决定性的影响，而我国政府在公共服务领域采取的“分级自治”、“垂直管理”的基本模式，导致地方政府公共服务的财政支出与其所承担的公共服务责任严重不匹配。我国每年中央财政收入占全部财政收入的50%左右，但其财政支出主要用于经济发展、军事国防和外交等领域，而涉及民生的公共服务却主要由省级以下各级政府提供，特别是最基本的公共服务往往由财政收入有限、供给能力低的基层政府承担。而“垂直管理”的行政模式进一步加剧了这种责任转嫁：通过设置“民生合格指数”、“官员升迁一票否决制度”等方式，将本应由上级政府提供的公共服务以行政命令的方式转移到下级政府。成为下级政府不得不承担的责任。目前，基础教育、医疗卫生、养老保障等这类区域性外溢效应较强的公共品过多地由基层政府承担，直接增加了基层政府的财政负担。

2.城乡公共服务供给不均衡

由于城乡二元体制的长期存在，农村成为公其服务的薄弱环节。我国虽有9亿农民（随着城市化进程加快，目前已有2亿多农民流入城市，成为流动人口，但仍然保留农民身份，在各项公共服务的获得上按照“属地”原则，仍旧从农村获得），占全国人口的近70%，但他们所获得的公共服务水平远不及城市人口同等水平。随着农村青壮年劳动力的不断流出，农村人口的养老问题也日益严峻，农村人口，特别是贫困地区农村人口的生活水平和健康状况令人尤为担忧。这一问题的出现主要源于我国城乡二元的结构特点，大量的建设和发展资金都被集中在城市，农村往往被忽略。

除中央对地方各级财政支持不足外，缺乏市场力量介入，市场化程度低也是农村地区公共服务缺乏的重要问题。上世纪80年代末以来，出于“减负”和“增效”的目标，在行政事业单位改革过程中，政府逐渐将一部分公共服务提供领域向市场开放，允许市场力量进入，在如医疗、高等教育等领域引入了市场化力量并取得了一定的成效。但是这些市场化的改革主要还是集中在城市范围内。以一、二线城市居多，一些公共服务领域甚至出现了“过度市场化”的倾向。而广大农村地区由于个人支付能力弱、公其设施不足、金融机构缺乏、市场环境差等原因，几乎没有市场化力量愿意进入农村。政府投入不足，市场力量稀缺，使我国农村地区成为公共服务供给的“贫困区”。

以医疗服务为例。目前我国医疗资源供给整体不足，并且绝大部分医疗设施、人才都被集中在一、二线大城市。同时，在农村地区人们只能获得乡镇医疗卫生机构所提供的最低层次的医疗服务，当医疗需求无法得到满足时，大量农村人口只能流入城市，这又增加了城市的医疗服务负担。因此，解决农村地区医疗服务供给问题对于解决我国的“看病难”问题起着至关重要的作用。

除以上两个问题外，目前我国不同群体之间享受公共服务的水平也有很大的差距。主要体现在垄断行业和机关单位及部分企业员工享受的公共服务水平远远高于下岗职工、失业人员和农民工等社会底层人员，这一方面是由于中国以身份为基础确定享有的权利、待遇和服务的体制还没有改变；另一方面也是因为缺乏明确的公共服务标准体系，造成处于社会底层的公民享受到的公共服务水平较低。

二、公共服务供给机制创新

公共服务供给事关民生，其公平程度决定了城乡地区、东西地区和不同阶层人口的公平感和幸福感。因此要从顶层设计入手，充分发挥政府主导作用，合理引导市场力量。建立科学合理的公共服务供给机制。

1.确立政府在公共服务供给保障中的主导地位

市场化改革进程使我国政府在公共服务中从原来的“大包大揽”转向现在的“能甩就甩”，虽然有利于减轻财政负担，但却出现了公其服务供给不足和供给效率低下的状况。医疗、教育等领域不断出现极端困难的案例。新制度经济学认为，政府应当是公共服务的安排者，这也是政府主导公共服务供给的具体体现。政府不仅要保障基本公共服务的供给，保障全社会成员享受到基本均等的公共服务。而且更重要的是对社会公共服务作出安排，组织和调动一切社会力量完善公共服务供给。事实上，由于并非所有的公共服务都可以进行市场化改革，政府首先就需要确定哪些公共服务可以交给市场供给，哪些只能由政府供给。政府应及时调整改革方向，把握公其服务供给保障的主导地位，一方面通过精简机构、裁减冗员等方式减少不必要的行政支出；另一方面加大民生领域的财政支出。

2.实现地方公共服务财权与事权对等

当前应调整中央及地方各级政府财政权和与之相匹配的公共服务供给责任，保证财权与事权对等。目前有三种调整方向：一是不改变中央和地方各级政府基本财政配置情况，对各级政府需要承担的事权进行重新分配；二是维持现有的各级政府事权分配格局，对其各自的财政收入和在公共服务领域的财政支出比例进行重新划分；三是对财权配置和事权安排进行双向调整，使之能够更加相互适应。根据我国现行的财政体制，若要采取后两种方式就需要更大更全面的变革，需要科学全面的计算，因此笔者建议使用第一种方式，即维持现有的财政格局不变，重新划分事权。具体来说，对于区域外溢性较强的教育、医疗、养老等领域，中央应该逐步加大支持力度，尤其是对农村和财政困难地区的支持力度，尽量避免地方因财力不足减少公共服务支出，影响人民公共服务获得的情况。

3.拓展多元公共服务供给模式

通过拓展多元公共服务供给模式可以把社会生活中分散的、异质性的服务需求与非规模化的服务供给进行对接，有效提高供给效率和公平程度。这种多元公共服务供给模式的设计，使政府摆脱了单纯的提供或者购买的角色，而是可以根据公众需求及时扮演不同的角色，成为公共服务保证提供的协调者。以养老保障为例，在贫困地区和农村地区，随着人口急速外流，居家养老模式已经捉襟见肘，政府应当扮演纯粹的服务供给角色，保证最基本的养老需求。而在城市，大多数老人有一定的支付能力，却缺乏相应的养老设施，这时政府可以通过购买市场化的养老产品的形式来保证城市居民的养老服务获得。还有一部分独居、高龄的老人，不愿意购买社会养老产品，可以通过引导社会组织和志愿者帮助的方式以满足他们的养老服务获得。这种机制有利于发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势，实现三者的有机结合，从而提高服务的质量和效率。