_新常态下地方财政可持续发展对策研究
区域发展
新常态下地方财政可持续发展
对策研究
●林翰
［内容提要］经济发展新常态下，地方财政收入进入中低速增长区间，地方财政收支矛盾日趋突出，如何应对财政收支矛盾尖锐和资金压力日趋突出难题，成为摆在各级财政部门面前突出的问题。本文以福建为样
本，从转变政府职能，合理界定政府与市场作用边界划分入手，从体制、收入、支出以及财政管理等方面提出化解
财政收支矛盾、促进财政可持续发展的对策思路。
［关键词］新常态地方财政可持续发展对策研究
中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1003－0670（2015）11－0050－3
一、现状分析
（一）财政收支倒挂日趋严重
一方面，收入支出规模存在倒挂。由于财政支出保持着比收入更高的增速，在财政收支快速增长的同时，财政收支差额逐年扩大。2008年收支差额为304亿元，2014年扩大到944.48亿元，增长了3倍多。地方财政自给率（地方公共财政收入/地方公共财政支出）从2008年的73.3%降至2014年的71.4%，地方财政收支平衡高度依赖中央财政转移支付。随着中央财政收入增速下降和大规模刺激政策退出，地方财政平衡收支的难度日渐加大。另一方面，收入支出能力存在倒挂。2014年福建省地方一般预算收入居全国第13位，公共财政支出居全国第22位；人均一般预算收入居全国第10位，人均公共财政支出居全国第22位，人均公共财政支出低于全国平均水平近1000元。若考虑厦门为计划单列市的因素，不含厦门在内的福建地区人均支出水平，仅相当于全国地方平均水平的四分之三。
（二）财政收入维持高速增长压力重重
一是增速总体回落趋势已经显现。财政收入增速已从2010、2011年的20－30%的高速增长区间回落至2012－2014年10－20%的中速增长区间。二是主要税种增速减缓，税收增收主要得益于地方小税种。2014年增值税、营业税、所得税等主要税种合计增长10.5%，较上年回落2.9个百分点，地方小税种对地方税收的增量贡献过半。三是房地产业贡献度下降，三产税收增速回落。第二、三产业税收分别增长8.6%、10.4%，二产税收增速同比提高1.3个百分点，受房地产税收增速放缓影响，三产税收增速回落12.1个百分点。四是重点地区对全省财政增收贡献减弱。2014年，占全省收入总额逾六成的福州、厦门、泉州三市地方公共财政收入增长11.2%，低于全省平均增速0.3个百分点。
（三）财政支出增长呈现刚性
由于法定支出对增幅的硬性规定，科技、农业、教育等大部分民生支出都呈现出支出刚性的特点。2008年以来，全省民生支出占财政支出的比重从65.7%上升到2014年的73.2%，民生支出年均增长26.7%，高出地方级财政收入增幅近10个百分点。
（四）地方财政风险逐级加重
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2015年第11期《发展研究》
在省、市、县（含县以下）三级财政中，县级财政的收支平衡难度最大，特别是一般水平发展县的财政收支平衡难度较大。2014年，全省收入规模居后的20个县的财政收入仅占排名前20位县的10.9%，而财政支出占31.5%。在收支矛盾的巨大压力下，地方政府只有通过负债融资，来加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌，财政风险不断积聚。
（五）山区比沿海矛盾更为突出
由于基数过小的原因，虽历经多年快速发展，山区（南平、三明、龙岩、宁德）财政收入总量仍然偏小，2014年山区财政收入仅占全省的16.5%，而财政支出占全省24.0%，山区财政自给率远低于沿海地区（福州、厦门、泉州、莆田、漳州），2014年山区财政自给率为49.1%，不仅低于沿海35.3个百分点，也低于全省22.3个百分点，山区财政收支矛盾比沿海地区更为突出。
二、影响因素分析
影响地方财政可持续发展的因素众多，从财政视角出发，归纳起来主要有体制、政策、宏观、管理等四个方面因素。
（一）财政体制不完善的影响
一是财力与支出不对称，地方承担了大量的事权。近年来，地方财政收入占全国比重维持在46.8－52.1%之间，而承担的事权在79－86%之间，地方政府用占全国差不多一半的收入完成了近八成的支出任务。二是地方财力自主性差，统筹能力不强。非税收入占地方政府收入比重过高，导致财政部门统筹使用财政资金难度较大。2013年，福建非税收入（纳入公共财政预算的非税收入和政府性基金收入）占到全省政府收入的55.7%。固定用途的专项转移支付比重高，导致转移支付整合使用空间有限。中央下达的专项转移支付和用途固定的一般性转移支付，占转移支付总额的78.4%。上级专项资金的配套要求也过多，使地方陷入不配套违规、配套没钱的两难境地。三是法定支出项目不断增加，超出各级财政的客观承受能力。近几年，法定支出项目有进一步扩大的倾向，如2013年仅教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类挂钩支出就占到全国财政总支出的47.4%。
（二）国家政策调整的影响
近年来，为应对金融危机，加快发展方式转变，减收增支的积极财政政策陆续出台，给地方财政带来不小压力。从2009年起，先后实行了增值税转型改革、提高个人所得税减除费用标准、提高小微企业增值税销售额起征点和营业税营业额起征点、对小微企业减计应纳税所得额以及营改增等税收激励政策，都带来地方财政收入的减收。随着改革的深入，结构性减税降费政策陆续出台所产生的叠加效应，还将对财政收入的增长产生深入影响。支出方面，要实现提高两个比重的国民收入分配目标，就必须改变政府财政收入在初次分配中占比过高、增长过快，再分配中基本公共服务支出在财政支出占比过低、对国民收入分配结构调节不力等不利于实现国民收入分配的现状。收支两端，一减一增，成为摆在地方政府面前的现实挑战。
（三）宏观结构变化的影响
人口、经济、社会等宏观经济社会结构转变对地方财政收入支出有重要的影响，这里重点分析人口结构变化和城镇化对地方财政运行的影响。根据第六次全国人口普查的数据来看，福建已进入老龄社会，人口增长模式已从过去高生育率、低死亡率、高增长率的模式过渡到目前的低生育率、低死亡率、低增长率的模式。在公共服务成本不断提高、基本公共医疗、社会保障覆盖面不断扩大的情况下，地方政府要同时面对财政支出绝对数量增加和服务质量改进的双重压力，老龄化将为地方财政造成更大的困难。另外一方面，城镇化对财政支出的规模、结构和财政投融资体制提出新的要求。如，财政支出规模方面，城镇提供公共服务的成本和质量均高于农村，城镇化的快速推进将在教育、卫生、医疗、社保等一系列方面增加地方政府的财政负担；财政支出结构方面，在当前新农村建设中，按静态的思路去加大投入建设各种设施，而若干年后，人口随着城镇化进程的发展逐渐注入，原有的公共设施就可能闲置浪费；财政投融资体制方面，需要通过财政投融资体制的机制创新，发挥财政资金的杠杆撬动作用，以应对城镇化建设中巨大的资金需求和化解债务风险。
（四）财政管理规范程度的影响
当前财政支出管理中存在“重收入、轻支出”、“重分配、轻管理”、“重投入、轻效益”的现象，制约了财政资金使用效益的提高，削弱了地方财政可持续发展的内在动力。一是预算约束力被削弱。当前地方财政运行中，年初的预算与年终决算之间存在较大差异，预算执行中常常出现临
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时预算、追加预算、项目转移等预算调整行为。预算仅仅是对收支的估计，财政预算难以约束政府行为。二是“以拨定支”，绩效评价发展滞后，造成资金沉淀、使用效益不高。由于缺乏对财政资金的跟踪监督和绩效评价，挪用专项资金现象较为普遍，常出现挤占专项资金用于一般性公务开支。绩效评价结果运用也不够充分，绩效高与低的部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别。三是重视增量分配，存量资金激活不够。在当前地方经济建设中，常常出现一方面缺资金向金融部门借贷，用财政资金支付高额利息，另一方面又有大量的资金存在财政专户上不能用或不敢用的现象，此外，还有闲置数额巨大的国库余额，这实际上都是一种资金浪费。
三、对策建议
（一）完善财政体制
按照事权优先于财权原则，重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构。通过上划部分事权，适当扩展中央政府支出规模，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理均上划为中央事权。同时，调整转移支付办法，增加一般性转移支付，减少和归并专项转移支付，转移支付因素计算与户籍人口脱钩，与常住人口挂钩。同时，应抓住全面推行“营改增”有利契机，加快推进地方税体系建设。配合“营改增”后中央与地方收入格局的调整，将消费税和车辆购置税划为地方税，加快开征房产税，逐步形成以消费税、房产税为主的地方政府稳定收入来源。
（二）扎实收入基础
充分发挥财税政策和财政资金的引导支撑作用，通过财政补助、贴息、奖励和风险补偿等手段，支持龙头重点产业发展壮大，提升产业综合实力，积极培育上规模、上档次的优质财源，建立财政收入稳定增长机制。同时要通过编制财政综合预算，清理规范财政重点支出与年度财政收支增幅或生产总值挂钩事项，加强政府财力的统筹使用，更好的集中财力办大事，确保政府政策目标的实现。
（三）调整支出结构
一是合理界定政府财政的职能范围。公共财政要退出竞争性领域，只有市场作用不到或者市场不愿作用的领域，政府财政才积极主动介入。同时，要积极创新公共服务供给方式，在公共产品提供领域引入市场竞争机制，推行政府购买公共服务，提高公共产品和服务的供效率和质量。二是严格控制财政支出水平和标准。财政困难、财政收入增长缓慢时，往往是出台严控支出政策的最佳时机。当前，要及时出台严控财政支出的制度和标准，对一些已制定但尚未出台的支出管理政策及时出台，对一些将来需要做尚未制定政策的要及时制定。三是按轻重缓急来安排政府预算。在基本满足教育科技、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等民生需要的前提下，在不同时期、不同阶段，有重点的满足不同需要，通过中期财政规划建立预算跨年度平衡机制，既确保国家重大决策和支出政策落到实处，又实现财政发展的可持续。
（四）强化风险防控
一是建立健全地方政府性债务管理的法律法规。要加快出台《预算法》实施条例，并制定《地方政府债务管理法》，对地方政府的举债主体，条件、方式、规模、用途、偿还、风险预警与控制、责任等作出明确规定，为地方政府债务管理及相关制度的建立提供法律依据。二是实施债务归口管理制度。应进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主导地位，实行政府领导、财政部门为主、各职能部门共同参与、各司其职的政府性债务管理体制。三是建立债务风险预警机制。在明确政府债务统计口径，夯实债务数据的基础上，建立包括债务率、偿债率、逾期债务率等债务风险预警指标体系，统一指标测算口径，对各级地方政府债务风险设定统一的评价指标，为推进政府债务预算提供制度保障。
（五）提高财政管理效能
一方面要加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益。要注重结果应用，把绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，切实改变重投入轻绩效的状况。另一方面要努力激活财政存量资金，发挥财政资金最大效应。加快推进国库现金管理试点改革。在确保财政支付需要的前提下，实现国库现金余额最小化和投资收益最大化。
参考文献
［1］余丽生．财政收入低增长与政策选择［J］．财政研究，2013（9）．
［2］武玉刊．我国地方财政可持续发展研究［J］．统计与决策，2011（15）．
［作者单位：福建省财政科学研究所］
（责任编辑：曾飞凡）
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