我国城市土地储备制度存在问题分析

吕荣杰1，杨战社

（1．西安建筑科技大学管理学院，陕西西安710055；2．西安杨凌示范区规划建设局，陕西西安712100）

【摘

要】城市土地储备制度是我国土地供应制度改革和创新的产物，也是实现政府对于土地一级市

场的垄断、加强政府对土地市场宏观调控能力的一种重要手段，由于我国土地储备制度刚刚建立，且缺乏可供借鉴的模式，加之土地供应的长期混乱，使得储备制度在实施过程中不可避免的出现了许多问题。

【关键词】土地储备；收购；供应

【中图分类号】F293.2

【文献标识码】A

［定稿日期］

2010－06－22［作者简介］吕荣杰（1985 ），男，研究生，研究方向：房地产开发与经营；杨战社（1964 ），男，博士，教授级高工，研究方向：建筑经济与管理。

1建立城市土地储备制度的背景

孔子说“有恒产者必有恒心”，在古人看来最重要的恒产

就是房产和地产，作为一种自然资源，土地的资产性质在现代社会不断凸显，已成为一种可以保值增值的投资品而被人们争相持有，作为一种极其稀缺而又不可再生且人人都需要的自然资源，它的配置方式关系到千千万万人的生活，实践证明对于这种资源的配置决不可只靠市场的自发调节来完成，政府对于土地资源分配的调节和控制历来都是政府职能的重要组成部分，无论在社会主义国家还是在资本主义国家，政府凭借其行政权力介入土地市场是极其有必要的，也是完善土地市场、均衡土地供应、使土地资源得到可持续开发利用的唯一有效保证。政府对于土地市场调控能力的弱化会导致大量的土地投机行为和资源的垄断行为，非常不利于资源的有效分配和社会的安定。

根据中国建设银行发布的研究报告指出，

2001年初至2007年5月份，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，但实际仅完成开发12.96亿平方米，不足购置面积的60%，相当数量的土地被囤积和倒卖。对于土地一级市场的垄断是我国宪法赋予中央政府的一种权力，同时也是政府作为土地资源分配调节主体的一种职能，但是由于目前我国土地供应中存在的大量问题使得政府并不完全具备从总量上控制土地供应的能力，各种隐形的及非法的多头土地供应渠道弱化了政府的调控能力，开发商大肆囤积倒卖土地的行为严重扰乱了政府宏观调控政策的执行，造成了土地供应的无效供给，抬高了商品房价格，鉴于此建立并推广土地储备制度是极其有必要的也是土地供应制度改革的必然趋势。

我国土地储备制度的发展历程

2.1

土地储备的定义

土地储备在国外通常被称为“Land Banking ”或“Public Land Banking ”。荷兰、瑞典、法国、德国、美国等很多国家和地区实行土地储备制度，由于各国的自然条件、历史文化背景、社会经济制度等方面存在差异，实行土地储备制度的动机和追求的目标也不完全相同，因此，各国学者对土地储备并未形成一个统一的定义，中国政府也并未给出土地储备的

详细定义，

只是作为一种制度在全国各地推广，下面引用两种国内比较成熟的定义：

（1）杭州市人民政府1999年3月发布的第137号文《杭

州市土地储备实施办法》

认为：“本办法所称的土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、

收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产的行为。

”（2）青岛市人民政府1999年7月29日发布的第160号文《关于建立土地储备制度的通知》认为：“土地储备制度，是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收购、收回、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建

设用地需求的一种经营管理制度。

”这里笔者不对土地储备进行定义，只是对目前各国土地

储备的一般程序及目的进行相关的说明，

以期从这些说明中使读者对土地储备制度有一个大致的了解，目前实行土地储

备制度的国家对于土地储备的实施程序基本是一致的，大致流程就是政府使用强制性的行政手段或者采取谈判形式通

过收回、收购、置换、征用、转制等方式将存量土地从分散的土地所有者手中集中起来，经过前期开发整理达到

“三通一平”或者“七通一平”的建设条件后进入政府土地储备库，然后有国土资源管理或其委托部门根据当地的土地年度供应

计划和城市规划通过出让或划拨的形式向市场供应土地，以供应和调控城市各类建设用地的需求，

确保政府切实垄断土地一级市场（图1）。2.2

实施土地储备的目的

世界上各个国家都是根据其特定的目的引入土地储备制度的，国情、经济发展状况、土地所有制情况等的差异都会影响本国的土地储备法规及制度，例如瑞典，其引入土地储备是为了收回政府的土地管理权，阻止移民狂潮，改善居民居住条件。而韩国则是为了满足公共事业的发展，提高土地

近些年来随着我国经济建设的步伐逐渐加快，建设用地短缺的问题也越来越突出，其直接后果就是地价的不断上涨，因此作为土地收购储备的具体执行者的各级地方政府很容易在处理土地资源的可持续利用与当前的土地收益之间的关系时出现短视行为，为了本届政府的考核政绩及土地收益，当届政府可能会最大量征用土地，出现“寅吃卯粮”的现象，这样，作为本届政府和下一届政府之间实际上可能存在着用地利益冲突的问题，即“一个城市的可征地范围并不是可以无限制扩张的，本届政府征用过多的土地，则下一届以至以后各届的土地征用都会受到影响，进而在地方政府土地收益关系中，在地方政府财政收入方面都会存在不同程度的影响。”寻租问题不仅仅表现在地方政府各届执政者之间，同样表现在政府和农村集体之间。已成为我国土地供应制度改革中出现的重要问题。

3.2土地收购价格内涵不明确

在城市土地收购储备制度的各环节中，收购或征用价格的确定是一个非常敏感的问题，因为收购价格牵涉着政府和被收购方之间的利益分配问题，其中对土地价格的理解又分两种情况：一是土地原用途价格；二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。收购价格内涵界定主要是明确土地收购价内涵构成中应包括上述几个部分，由于各城市制定的土地收购储备制度实施办法中均没有明确给予界定，收购双方对于收购价格确定存在巨大分岐。被收购方的要价通常分为两种类型：一是按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格：二是以企业自身需要解决的问题，如职工安置、企业搬迁异地经营及债务处理等所需费用作为确定土地收购价格的依据。原则上希望以较高的价格被收购，而对于收购方政府或政府授权的执行机构（土地收购储备中心则更多的是关注收购价格对出让价格的影响和收购储备过程中的资金平衡问题）原则上希望收购价格尽可能偏低，以能较好地控制土地一级市场价格，尽可能体现国有土地收益。收购方对土地收购价格的低期望价与被收购方对土地价格的高期望价，构成了土地收购储备中难以调和的矛盾。目前国内比较典型的土地储备模式大致有三种，其中政府主导型的南通模式被广泛采用，在土地收购的价格问题上，政府利用其行政权力强行定价，被收购者不具有与政府就价格进行平等协商的权利，虽然这种方式的实施效果较好但是却损害了土地原持有人的收益权，如何合理确定收购价格已成为了我国土地储备制度尚需完善的一个方面。3.3土地补偿形式单一，补偿内容不合理

土地收购过程中，土地征地补偿形式单一，短期行为严重。土地被征用后，农民一般由村集体经济组织采取一次性补偿一定费用的方式进行安置，没有从提高失地农民“造血”功能，帮助提高农民素质、拓宽农民就业渠道上下功夫。而且，由于土地补偿与农村社会保障制度脱节，没有从农民的生存和发展上思考。短期内失地农民暂不会存在生计问题，但从长远看，一些适应性较差，劳动技能差的农民将会出现因失地致贫，由于征地补偿的内容不合理，扭曲了征地补偿的机理，从而产生新的社会问题。这样的征地补偿办法，难以保证失地农民维持过去的生活水准。3.4城市土地储备的资金支持体系不健全

价值高昂是土地商品的一大特性，这就决定了土地商品的每一次交易都需要大量资金，因而城市土地储备制度的启动及实施都需要巨额资金。在城市土地征购中，储备机构需要通过征用、收购、置换、转制、到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来。无论是征用农地还是收购城市土地都需要土地储备中心垫付大量资金，才能把土地纳入储备体系。土地储备中心在启动阶段需大量的资金，否则土地储备量就会偏小，对土地市场难以发挥充分的调节作用。因此，城市土地储备制度的运转需要充足的资金。而建立城市土地储备制度的目的之一，就是要对土地储备中心集中起来的土地统一进行直接或间接的房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开发工作，尽快使“生地”变成“熟地”，在这一过程中，同样需要政府投入相当数目的资金。另一方面，土地储备要根据土地出让年度计划，有计划地投入市场，从而实现对土地市场的调节。当土地储备不能马上投入市场时，政府保有土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，其中的银行贷款还需支付高额的利息，土地储备中心要继续收购土地就要追加大笔的资金。也就是说，在土地储备维持阶段，政府也需充足资金，否则将影响到土地储备的保有期限，降低土地储备制度的调控力度。因此城市土地储备制度的实际运作需要大量资金加以支撑。例如，杭州市截至2000年底收购规模已达到50亿元，实际上，大多数地方政府都面临财政吃紧的状况，政府的财政拨款相当有限。从国内各城市情况来看，启动资金杭州市为4000万元，温州市为3000万元，青岛市、武汉市、马鞍山市均为2000万元，厦门市1200万元，嘉兴市为500万元，这对于土地储备所需的巨额资金来说，真可谓杯水车薪。由于我国的土地储备制度才刚刚起步，各土地储备机构都没有很厚实的“家底”和“本钱”，无法满足土地储备所需的巨额资金，影响了土地储备工作的发展。

虽然我国各城市的发展水平不大一样，各城市的土地储备制度也有差异，但是各城市的土地储备机构的资金来源主要有三种：一是政府财政拨款，二是商业银行贷款，三是自筹资金（图2）

。

图2

解放公园路林荫道

上武汉本土的许多水

生植物，

尽最大可能地净化水体（图3）。减少人工净化的成本，

达到了经济与环境的共赢。

3.2.3文化的传承和渗透

城市依水而建的过程中，在城市湿地中形成了各自独特的

文化，

它是人类历史和地理环境变迁留下的物质和精神文化遗产。历史文化、民俗文化、园林文化、建筑文化、宗教文化等都

具有其独特的景观价

值。

城市湿地景观中

图3解放公园湿地景观（注：图片均来自互联网）

的水体以其活跃性和穿透力而成为景观组织中最富有生气的要素，集中体现了城市深厚的文化积蕴和丰富的物质文明。

4小结

景观是

一个综合的整体，

它是在一定的经济条件下实现的，必须满足社会的功能，满足人的需求，也要符合自然的规律，遵循生态

原则，

缺少了其中任何一方，设计就存在缺陷。景观设计涉及科学、艺术、社会及经济等诸多方面的问题，它们相互间密不可分，相辅相成。景观是社会的缩影，与社会发展相辅相成、

相互促进、又相互制约。在全球化、快速城市化的今天，现代景观设计呈现出健康化、人性化、多元化、信息化、低碳、可持续化等发展趋势。而这些趋势都是不同社会发展时期

特征的体现。“低碳景观与生态景观”正是在工业与经济发展，环境污染、全球变暖的当下现代景观设计的主题。故现

代景观设计必须与时俱进，

真实反映时代的需求，正确捕捉时代的信号，捕捉时代潮流下人们心理精神需求，承担起景观在社会发展中的积极作用，为人类创造安全、健康、高效、舒适的环境。

参考文献

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2004（上接第19页）一个龙头放水（政府统一供地）的实施效

果。因此不断探索和完善融资渠道，降低土地储备成本，建立长效融资机制是当前土地供应制度改革中急需解决的一个问题。

城市土地收购储备制度建立后，政府通过抓“土地收购权”

和“土地批发权”，抓土地和资金两个要素，加强了对市区土地供应和土地市场调控的能力，但是由于我国土地储备

机制建立时间短，

又缺乏可借鉴的经验，加之我国长久以来实行的土地无偿划拨制度形成的大量产权不明的存量土地，

使得土地收购面临着许多困难，土地储备制度的实施目前在我国还处于探索阶段，因此必然会出现许多问题，而不断探索和完善与储备制度相配套的拆迁安置、征地补偿、收购定

价制度则是发挥土地储备制度作用的前提条件。

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我国土地规划管理制度创新研究

我国土地规划管理制度创新研究在我国推进城镇化、实现城乡协调发展和促进供给侧结构性改革中，土地规划管理制度发挥着不可或缺的重要作用。但现行的土地规划管理制度存在规划管制的单方垄断性、规划管制手段的非市场性、规划自由裁量权的低约束性和规划管制的被动性等问题，已不适应新型城镇化和市场经济的需要。土地规划管理制度改革创新必须坚持集约节约用地原则、科学规划原则、法治原则和激励原则，处理好政府与市场、公权力与私权利、土地利用规划与环境保护规划之间的关系，并通过建立弹性规划管理模式，实行规划协商管制制度，建立不同规划区域的利益补偿机制以及市场与政府配置土地资源的协作机制等途径，实现规划管理制度的现代转型。标签：规划管理；规划协商；公众参与一、引言我国的土地规划管理制度是国家从长远利益及全局出发，对土地的开发、利用、整治和保护等方面做出的长远规划和统筹安排。土地规划管理制度包括土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等。可以说，我国的土地利用规划管理制度是中央政府为指导各地方政府开展土地规划工作的方针、原则、依据、战略、方法等方法论的集合，也是国家在土地利用规划过程中所形成或涉及的系列法规、政策、办法等规划或规范的集合，不但体现在《土地管理法》中，也反映在国务院、国土资源部制定的相关政策、通知、技术规范等具体工作中，特别是将其作为审批下级土地利用总体规划的依据，更是受到了各级政府的高度重视。我国土地利用规划管理制度建立已有20余年，核心内容就是保护耕地和限制建设用地，对我国市场经济制度的确定和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到了重要作用。土地是我们生存和生活的重要依托，对其进行规划和管理，能够让其利用率得到提高，能够有效改善我国耕地、居民生活、道路网络布局等方面的问题。土地利用规划管理制度对各参与者形成了相互约束与激励的作用，制约着不同利益主体在土地利用过程中的行为。通过土地利用规划管理，特别是控制土地使用权，就能从总体上控制各项活动。做到全面规划、合理布局，是贯彻“预防为主”方针，改变被动治理的极好方法。对于环境管理来说，它不仅是一种积极的、治本的措施，而且是一项综合性的先进管理制度。当前，土地利用规划管理制度已经被党中央提升到了关系国计民生的战略高度，对于有效协调土地利用与社会经济发展间的紧张局面和保障社会经济与环境资源的可持续发展都有一定的现实意义。但是，近些年来随着我国社会经济飞速发展，人地矛盾日趋严峻，土地利用规划管理制度在贯彻和实施过程中也遇到了不少问题。譬如，在个别地区还存在为盲目追求经济效益而忽视对土地合理规划利用的情况，导致违法占地合法化、城镇规划“大跃进”、大造新城等现象屡禁不绝，规划滞后和土地滥用问题也时有发生。这就需要我们认真地对土地规划管理制度进行反思，总结实施中的经验教训，为其改革创新提供切实可行的思路和对策。

关于加强土地管理切实推进节约集约用地工作的实施方案

关于加强土地管理切实推进节约集约用地工作的实施方案为贯彻落实国土资源部《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）和《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（x[x]119号）精神，根据《x人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的方案》（x[x]58号）及《关于印发x加强土地管理进一步做好节约集约用地工作意见的总结》（x[x]31号）要求，结合我市实际，制定以下的实施方案。一、科学划定城市发展用地边界。依据x“1331”城市空间发展框架，严守耕地和基本农田红线、城市开发边界线、生态保护红线不突破。严格界定城市核心区和各功能区边界，适时开展“多规合一”，划定发展地域边界。在边界内，调整优化规划格局，推进项目集中、产业集聚，缩小征地范围和数量；在边界外，加强连片优质农田保护，加快推进高标准基本农田建设，确保耕地数量不减少、质量有提高，建设用地总量不增加、结构更优化。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围以外设立各类城市新区、开发区和工业园区。二、以规划管控统筹配置土地资源。依托环x空间发展规划和x 总体规划，探索土地节约集约利用新模式，科学安排生产、生活和生态用地空间，优化城乡一体化发展、生态建设等用地布局，依托巢北、巢西、环x和x的发展与保护空间，合理布置各产业集群用地，结合

相关功能区保障环x养老休闲、旅游观光以及高端技术产业等新兴产业发展用地，形成要素集聚、布局集中、用地集约、效益集显的国土空间开发格局。三、以生态保护和特色发展为先建设城区。认真落实合肥城市发展空间规划对我市“现代产业发展高地，全国著名的旅游休闲度假胜地，山川秀美的生态之城”的定位。联动半汤温泉资源，挖掘亚父文化历史内涵，拥x特色发展，建滨湖宜居城市。积极推动有利于发挥滨湖和温泉特色的相关产业发展，如旅游、休闲、会展和文体服务、地产等。适当发展无污染产业，工业拓展主要依托x，形成“城区高端服务+柘皋产业新城”的格局，共同打造综合性现代产业高地。四、建立预申请审查制度。各类项目用地必须实行预申请审查审批制度。项目用地经预申请审查审批后方可列入年度用地计划；暂无计划的可实施预供应，在下年度的用地计划优先予以安排；未通过预申请审批的项目不得签订涉及用地内容的相关协议。五、推行重大项目建设节地评价。严格执行项目用地标准，从严核定项目建设用地规模。贯彻我省“以税控地、以地促税”制度，在《x地方税务局x国土资源局以地控税以税节地试点工作实施方案》引导下，严格按照国家和地方的土地使用标准和建设标准核定用地规模。用地报批前，由市土地管理委员会组织核定项目用地规模，项目建设要严格按照建设项目用地控制标准测算、设计和施工，对国家和省尚未出台建设项目用地控制标准的项目，或因安全生产、特殊工艺、

土地储备管理办法

土地储备管理办法国土资源部财政部中国人民银行中国银行业监督管理委员会 2018年1月3日一、总体要求 (一)为贯彻落实党的十九大精神,落实加强自然资源资产管理与防范风险的要求,进一步规范土地储备管理,增强政府对城乡统一建设用地市场的调控与保障能力,促进土地资源的高效配置与合理利用,根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号),制定本办法。 (二)土地储备就是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理,土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。 (三)土地储备机构应为县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门,经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部,列入全国土地储备机构名录,并定期更新。二、储备计划 (四)各地应根据国民经济与社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等,编制土地储备三年滚动计划,合理确定未来三年土地储备规模,对三年内可收储的土地资源,在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排,优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。

剖析我国城市土地资源经营研究论文

剖析我国城市土地资源经营研究论文 [论文摘要]城市土地经营是城市经营的核心和关键。国有土地非法入市、国有土地资产收益大量流失；土地出让以生地、毛地为主，熟地出让比重低；土地供应协议方式比重大，招标拍卖比重过低等是我国城市土地经营中的一些主要问题．对此，必须继续深化土地使用制度改革、加强城市科学规划管理以及积极寻求并实施合理有效的经营方略，这必将对健康地开展城市经营，促进城市建设发挥积极作用。 [论文关键词]城市经营；城市土地经营；主要对策城市经营是在社会主义市场经济条件下，为了突破城市发展的资金瓶颈，适应城市持续快速健康发展丽兴起的一种新理念。所谓城市经营是指城市政府依据城市发展战略，广泛引用市场机制和营销手段，充分挖掘与合理开发城市自身资源，科学地组织资源、资产、资金的市场化运营，做到增值财富、优化产业发展、加快城市建设，籍以提高城市的整体功能、环境质量和综合实力，实现城市可持续发展的一种谋略和战略措施。其中，城市的土地资源是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。城市经营的一个重要内容就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源转化成滚滚财源。城市土地经营是城市经营的核心和关键。如何实现对土地的有效利用和保护性开发，达到可持续发展，是政府城市经营的基本目标和重要任务。政府要做好城市土地经营工作，这还需从它的制度条件谈起。一、城市土地经营的制度条件我国传统的城市土地使用制度是实行无偿无限期元流动使用的制度。在这种城市土地使用制度下，形成了无偿调拨土地的计划管理体制，以及由计划管理部门根据项目立项批地，然后由土地管理部门行政划拨土地的城市土地供应机制。这种无偿调拨和以需求定供给的土地供应机制和管理体制，由于缺乏市场机制的有效引导和有偿付费的制约，土地使用者占用土地没有任何经济压力，占丽不用、征丽不用、多占少用现象普遍。由于计划者缺乏合理配置土地资源的价值尺度和来自市场的有关资源配置的信息，无法对大量建设用地的需求做出切合实际的调拨计划，难以真正做到节约用地和空间合理配置，导致了城市土地滥用、土地资源配置不合理、土地利用效率低下以及土地资源的浪费严重等问题，制约了我国

土地储备工作绩效考评方案(最新)

土地储备工作绩效考评方案为全面完成我市土地储备目标任务，根据《X市人民政府办公室关于下达X市X年土地储备工作目标任务的通知》（市政办〔X〕18号）和市人民政府与各县区人民政府、有关单位签订的《工作责任状》要求，特制定本方案。一、考评组织机构成立由分管副市长任组长，市国土资源局主要领导任副组长，市发展改革委、市财政局、市人社局、市规划局为成员单位的市土地储备绩效考评工作组（以下简称考评工作组）。考评工作组下设办公室，办公室设在市国土资源局，具体负责组织日常检查、考核评比等工作，并定期通报考评情况。二、考评对象（一）市本级单位（5个）：X区、X区、X区、X区X区、X区；（二）县区、园区单位（14个）：X县、X县、X县、X县、X县、X县、X县、X县、X县、X县、X族自治县、X区、经济技术开发区、X高铁经济带合作试验区X园高铁经济产业园（以下简称高铁经济产业园）。三、考评内容（一）市本级单位的土地储备、报批、出让、划拨、征收、已出让地块宗地结算率、闲置土地处置等指标；

（二）县区、园区单位的土地储备、报批、出让、划拨、近五年供地率、闲置土地处置等指标。四、计分方式考评总分100分，由年度考评分和月度考评平均分组成，年度考评分占70%，总分70分；月度考评平均分占30%，总分30分。计分公式如下：全年考评总分=年度考评得分+月度考评平均分五、评分标准（一）市本级单位评分标准 1.年度考评年度考评由土地储备、报批、出让、划拨、已出让地块宗地结算率、征收、闲置土地处置7项指标组成，具体评分标准如下：（1）土地储备（21分）、报批（7分）、出让（14分）、划拨（10.5分）、已出让地块宗地结算率（3.5分）、征收（14分）6项指标，完成任务不足50%的该项不计分，完成任务50%以上（含50%）的，根据完成比例计分；对完成土地征收5000亩以上（含5000亩）的，每超额完成1000亩任务，奖励5分的加分；（2）闲置土地处置指标为额外扣分项，闲置土地面积超过8公顷的，额外扣5分。 2.月度考评月度考评由土地储备（9分）、报批（3分）、出让（6分）、划拨（4.5分）、已出让地块宗地结算率（1.5分）、征收（6分）

《土地储备管理办法》.doc

《土地储备管理办法》第一章总则第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔20 01〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔200 6〕100号)，制定本办法。第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市尝促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。第二章计划与管理第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。第八条年度土地储备计划应包括： (一)年度储备土地规模； (二)年度储备土地前期开发规模； (三)年度储备土地供应规模； (四)年度储备土地临时利用计划； (五)计划年度末储备土地规模。第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。第三章范围与程序第十条下列土地可以纳入土地储备范围： (一)依法收回的国有土地； (二)收购的土地； (三)行使优先购买权取得的土地； (四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

土地管理制度

我国农村土地制度改革分析摘要：土地是民生之本，是农业活动最基本的生产资料，建立完善的农村土地制度对促进社会和谐具有重大的现实意义。当前，农村土地问题是“三农”问题之症结所在。为此，对农村土地制度的规范和完善，既是中国农村乃至整个国民经济实现可持续发展的保证，也是当前农村经济和社会稳定发展亟待解决的重大课题。本文根据当前我国农村经济和社会的现实情况，对农村土地制度存在的现有问题做出详细的分析，并提出了农村土地制度改革和创新的基本思路。关键词：农村土地制度改革与创新土地改革模式土地制度缺陷一、土地制度国内外相关理论综述土地制度的概述：西方新制度经济学是我们进行土地制度创新研究的主要理论依据，而至于什么是土地制度，学者们存在不同的看法，尤其是国内外理论界存在着明显的分歧。简单来说，存在以下五种代表观点： 1、土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土地而产生的人地关系以及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会定制的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策。 2、土地制度是一定经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规范和制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系。 3、土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其他要素构成的社会经济制度。 4、土地制度有广义与侠义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，侠

义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度。 5、土地制度包括两个基本制度，一是土地的所有制度，而是地权制度即土地产权制度。上述的五种专家学者的观点反映出其不同的视角和思维，前四种属于广义的土地制度，后一种是侠义的土地制度。从发展的观点来讲，土地制度作为社会经济关系的总和，其形成与发展的根本动力在于社会生产力的进步与人地关系的演进，因此从本质上讲，农村土地制度是一个动态的概念，其内涵也不是一成不变的。综合以上的学者观点，结合我国的具体国情，将我国农村土地制度概括为以下几点：一是农村土地产权制度；二是农村土地经营制度；三是农村流转与配置制度；四是农村土地收益制度等。二、我国农村土地管理制度存在的主要问题和缺陷我国农村现行的土地制度, 是20世纪80年代初形成的。从城乡统筹发展的要求看, 农村土地产权制度存在的问题主要是产权不明晰、承包期不稳定、宅基地产权不清等。同时由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高, 造成土地闲置、浪费和稀缺并存。现行农村土地制度的缺陷主要体现在以下几个方面。（一）集体土地产权主体不清晰中国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”是哪一级，在法律规定中则较为含糊。例如，在《宪法》中被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法)和《土地管理法》中则指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。为此，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。所有权的虚设造成产权模糊，“责、权、利”不清，法律赋予农民的权益，由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证，但农民却要承

浅论我国的土地储备制度

浅论我国的土地储备制度摘要：近期，我们拆迁团队中接触到的案例经常会出现征收方是当地土地储备中心，很多被征地的当事人都不明白为什么土地储备中心会作为征收人出现在征地拆迁的舞台上，下面我们就来了解一下我国的土地储备制度近期，我们拆迁团队中接触到的案例经常会出现征收方是当地土地储备中心，很多被征地的当事人都不明白为什么土地储备中心会作为征收人出现在征地拆迁的舞台上，下面我们就来了解一下我国的土地储备制度。（一）土地储备制度的功能和定位关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识：（1）它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”（生地出让）转向“净地出让”（熟地出让），从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。（2）土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。（3）土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。（4）土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。（5）促进土地保值、增值，加强土地资产管理。（6）有助于防范和化解金融风险。（二）土地储备机构的法律地位和功能土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。（三）储备土地的取得方式储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。（四）建设用地使用权的标的物土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。（五）前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然《土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于代理人和相对人之间的关系。

《关于加强经营性用地规划条件管理工作的意见》解读

《关于加强经营性用地规划条件管理工作的意见》解读 2015年5月25日，铜陵市人民政府办公室印发《关于加强经营性用地规划条件管理工作的意见》（以下简称“《意见》”），为便于大家更好的理解和执行《意见》，根据《市政府重要政策解读工作实施办法》有关要求，特对《意见》进行解读。 1、《意见》出台背景规划条件是城乡规划对建设项目提出的具体要求，是政府出让国有土地使用权的约定条件，是实施规划行政许可的法定依据。加强经营性用地规划条件的管理，有利于维护市场秩序公平公正，有利于保障公共利益，对于推进政府依法行政和加强廉政建设具有重要意义。近几年来，部分单位在经营性用地开发过程中擅自变更或调整规划条件约定内容，少数单位违反规划条件及土地出让合同规定的容积率指标实施违法建设，严重影响了城乡规划实施，干扰了正常市场秩序，损害了社会公共利益。为此，市政府决定加强对经营性用地规划条件实施的全过程管理，制定出台本《意见》。 2、《意见》制定依据根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》、《安徽省城乡规划条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部第22号令）、《城乡规划违法违纪行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部第29号令）、《建设用地容积率管理办法》（住建部建规〔2012〕22号）、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（住建部建法〔2012〕99号）、《关于城乡规划公开公示的规定》（住建部建规〔2013〕166号）、《关于加强经营性用地规划条件监督管理工作的通知》（安徽省住建厅建规〔2008〕204号），并参照外地相关管理制度，制定本《意见》。 3、《意见》主要目的一是加强经营性用地规划条件的全过程管理，以制度规范行政行为和建设行为，切实做到经营性用地规划条件的科学性和严肃性。二是依法从严查处违法建设，特别是对涉及超容积率的违法建设行为实行“零容忍”机制，以遏制严重影响城乡规划违法建设行为的发生。三是明晰管理部门责任，强化部门联动，实施有效监管，切实推进政府依法行政和提升行政效能。四、《意见》主要内容

土地储备管理办法

《土地储备管理办法》中新网12月3日电国土资源部、财政部、中国人民银行近日联合制定发布了《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。《办法》规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。《办法》明确，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。《办法》全文如下：第一章总则第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)，制定本办法。第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

土地价格管理制度

土地价格管理制度中国的土地市场是在20世纪80年代后期才开始形成并逐步发展起来的，中国政府在解决土地价格管理实际问题的同时，借鉴国外的经验，逐步形成了中国的土地价格管理制度雏形，主要包括以下几个方面： 1.建立土地估价制度自20世纪80年代后期，原国家土地管理局在全国范围内逐步建立土地估价制度，要求各城市必须开展土地定级和基准地价评估，并对政府出让土地使用权进行交易底价评估。现在，土地估价已介入大多数土地交易，如企业股份制改造、土地抵押等，农村土地也已开展基准地价评估。通过对城乡土地进行基准地价评估和标定地价评估，为地价管理部门制定地价管理政策和对土地交易价格进行宏观调控提供了依据。 2.建立估价机构和估价人员的资格认证制度开展土地价格评估，必须由专门的机构和专业人员进行。为了确保土地估价结果的科学性，管理部门要求开展这一工作的机构和人员必须经过资格认证，估价人员要经过考试才能取得估价资格。目前，中国土地估价机构分a 级、准a级和b级三类，对不同类型的估价机的设立标准和从业范围进行了严格的规定。来源于考试大。估价人员必须在相当学历的基础上参加专业考试，合格者经注册方可从事估价工作。 3.建立基准地价和标定地价定期公布制度《中华人民共和国房地产管理法》规定，基准地价和标定地价要定期公布。基准地价和标定地价是城市政府管理地价的基本参照依据，也是房地产投资者投资决策的主要依据。为了确保城市基准地价的科学性，国家要求省会城市和计划单列市的基准地价成果要上报国土资源部进行审核与平衡。 4.建立地价监测体系

国家为了更好地了解市场地价状况，制定地价政策，自1999年开始，国土资源部即着手在全国各城市建立地价监测体系。通过将各城市的地价变化情况及时通过该体系传输至国土资源部，国土资源部既可快捷准确地了解各城市的地价状况，及时制定相应的地价管理政策。同时，利用监测数据编制全国地价指数，并定期发布。 5.建立土地供应计划制度和土地储备制度为了在宏观上调控土地价格，必须严格控制土地供应数量和区位。各级政府根据我国耕地少、房地产开发起步较晚的实际，建立了土地供应计划制度和土地储备制度，要求每年进入一级土地市场的土地数量和时机要在政府计划的控制之下确定，同时，各城市土地管理部门还建立了土地储备制度，以有效地调节土地供应。 6.建立土地交易最低限价制度《中华人民共和国房地产管理法》及相关法律法规规定，土地交易价格不得低于城市政府规定的标定地价，否则，政府有优先购买的权力。 7.建立土地增值税制度为了规范土地及房地产市场的交易秩序，抑制土地投机，1994年1月开始对转让国有土地使用权及房地产并取得收入的单位和个人开征土地增值税。土地增值税的实行有效地控制了土地价格的过快上涨。

关于印发北京市土地一级开发管理暂行办法的通知

关于印发北京市土地一级开发管理暂行办法的通知市国土房管出字[2002]1100号各区、县国土房管局，各直属机构，机关各处室：北京市土地一级开发管理暂行办法，已经市政府领导同志同意，现印发给你们，请认真组织贯彻落实。北京市国土资源和房屋管理局二〇〇二年十二月十二日北京市土地一级开发管理暂行办法第一章总则第一条为规范本市土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足本市经济发展和城市建设用地需求，根据国家和本市有关法律法规以及《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》（京政发[2002]4号）的有关规定，结合本市的实际情况，制定本办法。第二条凡在本市行政区域内经市、区（县）政府批准的土地一级开发项目，均适用本办法。第三条本办法所称土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备中心（以下简称市土地储备中心）及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。第四条市国土房管局负责本市土地一级开发的管理工作。市土地储备中心及分中心按有关职责分工，做好土地一级开发的组织实施工作。第五条土地一级开发项目由市土地储备中心或分中心组织采取公开招标方式确定土地一级开发单位。经市政府批准由市土地储备中心负责组织实施的项目除外。参加投标的土地一级开发单位，须具备相应的资质。中标的土地一级开发单位不得向他人转让其承担的土地一级开发项目。

第二章土地一级开发项目的确定和实施第六条市国土房管局根据土地利用总体规划、城市总体规划和土地供应计划，会同市计委、市规划委、市建委、市财政局等部门组织编制全市土地一级开发年度计划，经市土地储备联席会议审定后报市政府批准执行。土地一级开发计划包括存量国有土地一级开发计划和新征土地一级开发计划。第七条根据土地一级开发年度计划确定的土地一级开发项目，按以下程序实施：（一）办理计划和规划手续。市土地储备中心组织实施的土地一级开发项目由市土地储备中心直接向市计划部门申请办理计划手续；分中心组织实施的土地一级开发项目由分中心向所在区县计划部门申请办理计划手续。规划手续由市土地储备中心负责统一向市规划部门申请办理。（二）办理征地、农转用和房屋拆迁手续。土地一级开发项目涉及征用土地的，市土地储备中心或分中心根据计划和规划有关手续分别向所在区、县政府提出征地申请，由区、县政府按规定程序办理征地报批手续；涉及农转用的，向市国土房管局申办农转用手续；涉及房屋拆迁的，向所在区、县国土房管部门申办《房屋拆迁许可证》。（三）组织招投标。市土地储备中心或分中心根据经批准的计划、规划、征地等文件和相关材料，组织编制招标文件，报经市国土房管局批准后，由市土地储备中心或分中心组织招投标。土地一级开发项目标底由征地拆迁补偿费用、市政基础设施建设费用和收益构成，其中，收益为征地拆迁补偿费用和市政基础设施建设费用之和为基数的2％。土地一级开发项目标底由市国土房管局会同市计委、市规划委、市建委、市财政局等部门组成审定小组审定。审定小组应建立严格的保密制度。（四）签订《土地一级开发合同》。确定中标人后，市土地储备中心或分中心与中标的土地一级开发单位签订《土地一级开发合同》。《土地一级开发合同》应包括以下内容： 1、土地一级开发合同各方； 2、土地一级开发的内容和标准；

论城市土地储备制度的法律基础

第19卷第6期中国土地科学V ol. 19 .No 6 2005 年12月China Land Science Dec., 2005 论城市土地储备制度的法律基础卢新海，何兴（华中科技大学公共管理学院土地管理系，湖北武汉 430074）摘要：研究目的：探究中国城市土地储备制度的合法性。研究方法：文献资料法和因果分析法。研究结果：城市土地储备制度是城市土地制度改革的创新，它符合法所追求的“秩序”这一基本法律价值；中国城市土地的国家所有，为城市土地储备制度实施提供了重要保证；公共利益性是城市土地储备制度在土地征用上的法律基础，但是城市土地储备制度实施过程中还必须处理好公共利益与个人利益的关系。研究结论：中国城市土地储备制度的建立与实施具有坚实的法律基础。关键词：土地储备制度；法律基础；评论中图分类法：F301.1 文献标示码：A 文章编号：1001-8158（2005）06-0016-05 Study on the Legal Foundation of Urban Land Banking System LU Xin-hai, HE Xing (College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074，China) Abstract: The purpose of the study is to investigate the legitimacy of urban land banking system thoroughly. Methods of documentation and causality were used. The results indicate that urban land banking system is the innovation of land use system in China and it matches the basic legal value of “order” which law pursues. The State ownership of urban land provides an important guaranty for putting urban land banking system into practice. The public interests are the legal base of land expropriation, but it is necessary to deal with the relationships between public and private interests better. Conclusion of the study is that the establishment and implementation of urban land banking system in China have solid law foundation. Key words: land banking system; law foundation; comment 城市土地储备制度是指城市政府按照法定程序，授权或委托特定机构，通过收购、置换、到期回收、征用等方式，将闲置或低效使用的城市土地集中起来，进行前期开发并储存，然后根据土地利用总体规划和城市规划，将土地投入市场的一种管理制度。自1996年上海成立中国第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心以来，全国许多城市也相继建立了各种各样的土地储备制度和机构，开始实施各自的土地储备方案。随着实收稿日期：2005-06-25 基金项目：国家社会科学基金项目“城市土地储备与经营的制度缺陷及其补偿机制研究”（03ZZB037）。第一作者：卢新海（196 -），男，华中科技大学公共管理学院土地管理系教授，管理学博士。主要研究方向为土地管理、城市管理。

佛山市禅城区关于进一步规范国有建设用地使用权出让及出让

佛山市禅城区关于进一步规范国有建设用地使用权出让及出让后监管的实施意见（征求意见稿）为加强禅城区国有建设用地出让及出让后的开发利用监管，建立公开、公平、公正和规范高效的土地市场，促进出让后地块的开发建设，规范开发利用过程中违约地块的处置程序，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及有关法律、行政法规，制定本实施意见。矚慫润厲钐瘗睞枥庑赖。矚慫润厲钐瘗睞枥庑赖賃。一、适用范围本区行政区域范围内国有建设用地使用权的出让及出让后监管适用本意见。二、土地出让前期工作在出让前，各镇街须对属地范围内的拟出让宗地的基础设施配套情况、土地平整情况等进行全面调查和确定﹝开发区土地（禅城经济开发区、佛山高新技术产业开发总公司）、片区土地（祖庙东华里改造片区、澜石改造片区、升平改造片区、绿岛湖片区、奇槎片区）由相应开发区、片区负责﹞，并将相关情况报区土地储备中心。区土地储备中心负责对土地权属情况、土地环境情况进行调查，并结合基础设施配套和土地平整实际情况向规划部门申请出具拟出让宗地的规划条件。具体执行要求如下：聞創沟燴鐺險爱氇谴净。聞創沟燴鐺險爱氇谴净祸。（一）基础设施配套情况现状调查宗地出让前必须达到“三通”状态，即通路、通基建用电、基建用水至宗地红线外围。各镇街、开发区、片区应委托第三方机构提前对拟出让宗地红线外围的给水、排水、燃气、电力、通讯、道路通达情况和宗地内地上、地下管线的铺设情况进行全面调查，就调查核实情况出具管线勘探报告和土地整理现状表（见附件），该书面意见为土地出让的前提条件。残骛楼諍锩瀨濟溆塹籟。残骛楼諍锩瀨濟溆塹籟婭。拟出让宗地存在市政管线、道路建设等影响开发建设的各类瑕疵的，特别是宗地周边污水管网未完善，原则上不得出让。因特殊原因确需出让的，各镇街、开发区、片区需制定明确的处置方案并报区土地招拍挂联席会议批准后方可出让。酽锕极額閉镇桧猪訣锥。酽锕极額閉镇桧猪訣锥顧。（二）土地平整情况调查拟出让宗地出让前原则上要求达到平整状态，地上附有建（构）筑物的，须在出让前拆除。因特殊原因确需附建（构）筑物出让的，各镇街、开发区、片区需制定明确的处置方案并报区土地招拍挂联席会议批准后方可出让。彈贸摄尔霁毙攬砖卤庑。彈贸摄尔霁毙攬砖卤庑诒。（三）土地利用总体规划及权属情况调查拟出让宗地须符合土地利用总体规划且权属清晰无争议，并不得附有抵押、租赁等他项权利。拟出让宗地附有抵押、租赁等他项权利的由申请单位在出让前负责解除。拟出让宗地的土地利用总体规划、权属及抵押权等情况由国土部门通过供地预审审查确定。不符合土地利用总体规划管理规定的，原则上不得出让；对于个别拟出让宗地因历史原因造成存在零星土地不符合土地利用总体规划的，须完善相关的历史用地手续并报区政府同意后方可出让。申请出让前，区土地储备中心须对拟出让宗地坐标线位现场进行核实，权属存在争议的，禁止出让。謀荞抟箧飆鐸怼类蒋薔。謀荞抟箧飆鐸怼类蒋薔點。（四）土地出让前环境预评估区土地储备中心须按照《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发禅城区土地环境预评估工作实施方案（试行）的通知》（佛禅府办函[]号）的要求，年初对拟公开出让地块实施土

土地储备制度的几点问题与建议(精)

土地储备制度的几点问题与建议 2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部委出台了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目地。而实际情况却是，由于土地储备中心操作的不合理，土地储备制度不仅没有起到平抑土地市场价格的作用，反而在房地产过热中扮演着“哄抬地价”、“囤积居奇”的种种负面影响。本文将从分析土地储备制度的目标和操作中暴露的问题上，探求优化土地储备制度的方法。一、相关概念土地储备制度：政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。土地储备中心：在土地储备制度下，各地政府为了执行土地储备的政策而规划成立的机构，一般挂靠于相应的建设局、土地局或房产局。性质为事业单位，部分为政府授权的独立的法人机构。土地储备制度经济学原理：土地供应量由政府制定的土地供应政策、土地供应计划决定。根据市场法则，土地供应大于土地需求，土地价格应该下降，不会引起房产价格上升；反之，土地供应小于土地需求，土地价格必然上升，进而引起房产价格上升。 ① 二、土地储备制度的目的（一）调节市场供求平衡，稳定地价根据经济学供求原理，土地市场的供求会对土地价格产生相应的影响，因此土地储备中心可以在土地价格处于低位的时候，利用手中的资金购入土地并进行一级开发，等到市场供应紧张、价格高涨的时候，把手中的土地投入市场，平抑地价。

（二）维护城市规划，统一管理利用土地储备中心作为城市土地的唯一调控者，有助于把城市的土地供应与规划管理统一起来，避免出现破坏规划、影响整体布局的盲目开发。同时还能提高土地的一级开发效率，提高供应速度。（三）筹集建设资金，补充地方财政 ①参见吕萍编著：《房地产开发与经营》，第三版，中国人民大学出版社，2011。从总的来说，土地储备中心是一个独立的市场主体，在市场上它通过买进与卖出的差价可以获得一定的收益，而土地储备中心的性质，决定了这部分资金应该流入地方财政，作为地方建设的补充资金。三、土地储备制度面临的问题（一）资金来源单一且成本高目前看来，土地储备资金来源除了极少部分由政府拨款外，其他的大都通过银行贷款来提供，面临高利率的风险。储备土地必须依赖银行贷款，而银行贷款需还本付息，使承担宏观调控职能的土地储备机构有了赢利动机。作为土地市场唯一的供应商，要保证赢利，就必须使土地市场长期处于供不应求状态，这就是各地政府为什么不约而同采用“不饱和”土地供应政策的内在原因。至此，土地储备制度建立的基本目的——平抑地价已经被地方政府摒弃。（二）机构性质不明，操作不透明土地储备中心的事业单位性质决定了其与政府之间千丝万缕的联系，尤其是在前期的征地、拆迁过程中，为了降低成本，它往往会借助政府权力、甚至滥用政府权力，在市场上造成了很坏的影响。另一方面，由于中心巨大的资金流以及盈利，使得部分官员无法抵御金钱的诱惑，出现权力寻租的现象，滋生了部门腐败，近年来，纷纷落马的土地官员就是最典型的例子。

土地管理制度综合改革研究

土地管理制度综合改革研究舟山群岛陆域面积狭小，以丘陵山地为主，可利用土地资源非常有限。浙江舟山群岛新区（以下简称“新区”）国家战略的实施，在“十二五”乃至“十三五”期间建设用地需求表现快速增长态势，使新区土地供需矛盾突出，资源因素制约严重。新区在土地管理方面面临越来越多的困难和制约，迫切需要突破现行国土资源管理体制机制。一、新区概况（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积１４４０ｋｍ２，海域内水面积２０８万ｈｍ２，５００ｍ２以上岛屿共有１３９０个，区域内适宜开发建港的深水岸段有５４处，总长２７９．４ｋｍ，理论上可建码头泊位年吞吐量超过１０亿吨。２０１４年，新区常住人口１１４．６万人，实现地区生产总值１０２１．６６亿元，增长１０．２％，人均ＧＤＰ１．４５万美元，其中海洋经济增加值７１３亿元，占ＧＤＰ比重６９．８％，是全国海洋经济比重最高的地级市。 ①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。２０１４年，港域吞吐量３．４７亿吨，工业总产值１９６７．６２亿元，水产品总产量１６６．９４万吨，渔农业总产值１９９．４８亿元，全年接待国内外游客共３９９７．９６万人次。② （二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过１０～２０年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展